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2010年12月23日，周伯华局长在全国工商行政管理工作会议上提出“五个更加”时强调：“更加高效加强市场监管，就是要做到创新监管理念，拓展监管领域，完善监管机制，转变监管方式，丰富监管手段，实现市场监管效能的全面提升”。面对这一要求，如何学习领会并在实践中贯彻落实是当前乃至今后一段时期，各级工商部门所要思考和谋划的重点工作。
企业是我国市场经济活动中的主体，对企业的监管和服务始终是工商部门市场监管工作的传统领域和重要内容。在刚刚过去的“十一五”以及之前的较长一段时间内，上海市工商部门勇于探索，创新并实践了企业信用监管、分类监管、网格化监管等一系列监管机制和方法，取得了良好的成效。然而，面对不断增长的企业数量和持续增加的管理难度，企业监管工作中的短板和矛盾正逐渐显现出来。相关工作理念的不断创新和实践操作在缺乏相应修正和对接的情况下，已制约了此项工作的纵深发展。
一、企业监管工作中的几个“失衡”
(一)巡查总量和监管人数之间的对比失衡
上海作为我国社会主义市场经济建设的前沿和高地，正行驶在构建“四个中心”(指上海国际经济、金融、贸易、航运中心。)的快车道上，每年以上海作为公司注册登记地址的新增企业数量都在飞速增长。以笔者所在的长宁区为例，截至2010年底，共注册并保有有限公司、股份公司、合伙企业、个人独资企业等约1.89万户。而分局内从事企业监管岗位工作的干部共约42名，人均监管户数已高达450户。
与此同时，依照行政处罚法的基本要求，每次执法活动不得少于两名监管干部，因此以两人为计算单位，其应当在一年的工作中基于约900户的企业基数，开展以下几种情况的日常检查：一是对有过多次一般违法记录或严重违法记录的三、四类企业开展案后回访及每半年或每季度的上门巡查；二是对当年被国家工商总局、市局、分局及工商所列入重点热点行业的企业开展半年一次的上门巡查；三是对经营期限到期、执照有效期到期、注册资本未如期到位、查无实处等企业及时进行上门监管并指导；四是对市场主体监督管理、公平交易、商标广告、市场合同、食品流通、消费者保护等多个条线，按照当年各自上级要求所制定的专项检查中所涉企业，开展上门检查。
对应到两名监管干部所辖的900户企业，其绝大多数都将被归人到上述四种情况而在一年当中面临一次甚至多次的反复检查。而在上门之后，两名干部往往又会因为企业的负责人不在、地址搬迁等问题需要再次上门，实际的工作量已成为不能承受之重。所以，现有的企业监管理论巡查量和实际监管人数对比已出现严重失衡，相关细化工作标准和要求难以全面贯彻到位。
(二)巡查内容和监管成效之间的对比失衡
按照目前有关日常巡查的工作要求，监管干部主要应在检查中掌握三方面的情况：一是登记事项，检查企业是否办理营业执照，其实际情况是否与登记事项一致：二是经营行为，检查是否存在违反商标广告类法律法规，是否存在不正当竞争行为，是否侵犯消费者合法权益等；三是其他情况，检查企业的租赁、承包材料及手续是否齐全，是否正常开展经营活动等。
然而，如前文所述，监管干部在面临巨大巡查量的情况下，已无暇对企业开展深入的检查，相关检查项目已简化到查验是否办照，是否和登记的经营地址一致等等。对于企业实际从事的主营项目是什么，是否存在虚假广告、商业贿赂等违法行为，难以进行深入调查。甚至对一些已搬离原登记地址又不知去向的企业，只能以“查无实处”记录在巡查表中，无力进行跟踪和监管。在应对各个条线布置的专项检查时，监管干部大都是以辖区内经营范围涉及检查项目的企业为对象进行上门巡查，而每个企业在核准登记时所列明的经营范围均远远广于实际开展的项目，导致很多干部在草草检查完毕、并标注为“正常”的企业，可能并不涉及此专项检查，相关的检查目标群及数据汇总均已出现一定程度的失真。
据笔者在工作中的不完全统计，相关基层工商所通过企业监管巡查发现违法行为进而办理成案件的，只占工商所整体案件的10％～15％，其他大量的案件-均是经由处理申、投诉，或专业办案组来办理查处。从企业监管工作的整体行政投入和产出来看，其占用的执法资源和监管成效对比失衡，在一定程度上影响了工商机关的行政效能。
(三)监管后续措施和社会综治要求之间的对比失衡
从现代行政管理的理念来看，各执法部门在监管工作中的相互协调配合、信息共享，形成综合化治理的格局，已逐渐成为各级政府积极推崇的工作模式。工商行政管理机关在依职能对企业进行监管的过程中，能够掌握到大量的违法经营类信息，如果这些信息经由通畅有序的渠道在系统内流动汇总，并和系统外的信息进行交流共享，那么工商部门自身的企业监管工作不仅能够履职到位，还能和公安、消防、食药监、质检等部门形成合力，共同维护市场公平竞争秩序。
工商监管干部在日常巡查中往往囿于时间紧或能力有限等原因，只检查相关的登记事项等浅显性问题。无法将商标广告、不正当竞争行为等具有一定隐蔽性的违法线索挖掘出来，并传导至专业的办案条线及其他业务条线，形成后续的监管措施。对于在检查中发现企业所持有的其他证照已过期、违反工商法律法规之外的行为，监管干部也大都不予记载，工商所或分局的层面更没有形成机制性的互通渠道，无法对接和协同其他部门的执法资源，形成监管合力。
因此，在整个社会管理工作综治化、协调化的背景下，企业监管工作在主动调整、积极对接等方面都缺乏一定的实践举措，两者之间的失衡态势已逐渐显现。
二、相关“失衡”的成因分析
(一)主观上还存有粗放式管理的思维
尽管近几年各地工商部门都在积极转型，努力以崭新的思维去开拓并加强对企业的监管工作，但总能遗憾的发现“两费”期间对个体工商户的粗放式管理思维。例如，要求对经营期限到期、执照有效期到期、注册资本未如期到位、查无实处等企业及时进行上门监管并指导，就反映出工商部门监管重心仍然停留在证照及登记事项的管理上，这些经营事项本身就已依法告知经营者，是其应当遵守的法定义务，一旦违反，依法处理即可，为此设定专门的检查计划，其合理性有待商榷。又如，在企业监管过程中制发的“责令改正通知书”，其针对不同的违法行为有不同的内容表述及责令改正期限，但当有的违法行为不能适用责令改正，应当直接立案处理时，却仍然沿用老的做法，在不加审批和规范的情况下，将空白文书印制完毕后由干部自行填写，客观上造成了此项工作的混乱状态。这些粗放式管理的思维容易让我们在工作中习惯于“做到”即可，至于结果是“做对”还是“做错”，则缺乏全面、准确的评估。
(二)客观上受制于干部素质和监管手段
目前，基层工商所干部的综合素质参差不齐，凡是经历过征收“两费”的老同志大都面临文化素质不 高、业务能力退化等问题，而新招入的年轻大学生又面临监管经验不足，理论和实践相结合的意识不强等问题，真正能够主动调整心态，积极学习，一专多能型的监管干部屈指可数，整体的干部素质和履职能力亟待提高和加强。此外，监管干部在外出巡查时，一支笔、一张巡查表以及相关的执法文书和照相设备仍然是基本的装备配置。每当首次执行检查任务时，监管人员只能就当事人提供的信息进行简单记录，而要想和金信工程中的数据进行比对，并根据当事人的登记事项、过往处罚记录等情况做出有针对性的调查处理，只有留待二次检查时才能完成。这些人员素质和执法手段上的短板，都在一定程度上制约了高效能监管模式的建设和推进。
(三)体制上涉及企业监管工作的内外融合度不够
从内部看，公平交易、商标、广告、市场合同、食品流通、消费者保护等条线，都会根据上级在特定时间段的要求，下达突击式专项整治计划。而工商部门却没有某一部门，能够在各个计划制定之前结合地区特点及具体形势进行综合性的评估和考量，对零散的检查计划予以整体性的合并、删减以及补充，并在整个年度的中、后期，适时对各计划提出灵活机动的执行方式以及后续的研判总结，供今后进行有效地参考。同时，从外部来看，工商部门也没有一个特定的窗口，能够有效地将企业监管中涉及公安、质监、卫生等其他部门的信息适时进行收集、整理及对外传递，通过主动融合社会综合治理的大环境来放大执法效应。这些内外部体制的不健全、不完善，阻碍了整体企业监管工作的科学发展。
三、对策与建议
上海市工商部门在企业监管工作中的分类管理、日常检查和专项检查相结合等理念仍然是较为先进且契合未来发展趋势的企业监管模式，对于前文中提及的各类现实瓶颈及成因，可以通过不断的改进和完善，使其得到深化和拓展。以下，笔者将企业监管工作理解为一个整体，从事前、事中、事后三个阶段谈谈相关的完善建议。
(一)事前加强优化管理
企业监管的事前优化管理工作，应当包含软、硬件环境及机制等几方面：一是加强人员培训。良好的业务素质始终是执法取得成效的基本前提，要以多种形式促使一线监管人员学习公司登记、反不正当竞争、商标侵权、虚假广告等各种违法行为的调查取证方式，掌握网络、合同等新类型法规，不断提高发现问题的意识和能力；二是规范操作流程。针对企业监管工作中涉及的不同情况，梳理出日常巡查和专项巡查所依据的法律法规，并依此进一步规范出不同情况下，涉及文书填制、证据固定等方面的细化要求。三是优化计划安排。在市场主体监督管理科设立企业监管工作平台，对各个业务条线所需制定的专项检查进行事先考量，根据一定阶段内的监管重点，对检查计划进行分类汇总，有序安排，并对每项检查提出有针对性的执行建议，着实为一线人员减负。
(二)事中注重执法效能
在企业监管的工作领域，从以登记事项为检查目标转变到以经营行为为检查目标，从查处浅显性违法问题转变到查处隐蔽性违法问题，是提升检查实效的必由之路。其一，修改并设计出以经营行为为检查结果的巡查表，让执法人员根据不同的违法行为。选择不同的处理记录；其二，比照公安部门在执法过程中的“警务通”，建设并下发工商执法移动数据终端，此终端可以即时查询有关检查对象的登记情况、过往巡查记录等信息，方便现场的执法人员在第一时间做出正确的判断和处理，而有关检查的情况记录也可以通过数据终端的输入，实时更新到整体数据库当中，缩短工作耗时；其三，探索并建立二级讨论制。对于监管人员现场遇到的疑难问题，一般由所内的法制员协助所领导进行讨论，判断由监管组或办案组进行处理，对于发现的重大违法问题，则由所长提交分局公平交易部门，由其判断是否需要转交其他专业条线认定处理或检查支队介入调查。通过不同层级的协调分配，让各条线能够真正围绕企业监管进行联动，切实提升执法效能。
(三)事后落实分类处理
首先。由市场主体监督管理科负责在一定时间段内。收集分局各基层所在企业监管工作过程中发现并处理的有关注册在外区，却在本区发生经营行为的企业信息，和其他区县进行同等的数据交换，确保全市的每一个企业都能“找得到、管得着”；其次，由法制科和办公室共同组成信息发布平台，对在监管中发现的不属于工商职能范围的违法行为，经过审查批准后，集中向其他执法部门进行抄告和通报，主动和社会综治体系进行对接，化解、分担工商部门自身的监管风险；最后。在分局层面上成立相应的执法效能督查组，采取不定期的方式，对各工商所上报汇总的企业监管工作处理情况进行复查，着重检查处理方式的合法性、合理性以及企业的落实情况，对乱处理或不处理的情况列入考核，以有效的监督手段促进工作的规范发展。
笔者认为，企业监管作为工商行政管理的中心职能工作，一直是维护经营秩序、促进社会平稳发展的有效抓手。面对新形势，只有不断改革和创新管理方式，提升干部发现问题、处理难题的能力，并进一步将监管的措施和成效融入整个社会的综合治理体系当中，才能满足社会对于工商行政管理部门的要求和期望，切实服务和对接好“十二五”规划的顺利开局。
责任编辑：王琳
企业是我国市场经济活动中的主体，对企业的监管和服务始终是工商部门市场监管工作的传统领域和重要内容。在刚刚过去的“十一五”以及之前的较长一段时间内，上海市工商部门勇于探索，创新并实践了企业信用监管、分类监管、网格化监管等一系列监管机制和方法，取得了良好的成效。然而，面对不断增长的企业数量和持续增加的管理难度，企业监管工作中的短板和矛盾正逐渐显现出来。相关工作理念的不断创新和实践操作在缺乏相应修正和对接的情况下，已制约了此项工作的纵深发展。
一、企业监管工作中的几个“失衡”
(一)巡查总量和监管人数之间的对比失衡
上海作为我国社会主义市场经济建设的前沿和高地，正行驶在构建“四个中心”(指上海国际经济、金融、贸易、航运中心。)的快车道上，每年以上海作为公司注册登记地址的新增企业数量都在飞速增长。以笔者所在的长宁区为例，截至2010年底，共注册并保有有限公司、股份公司、合伙企业、个人独资企业等约1.89万户。而分局内从事企业监管岗位工作的干部共约42名，人均监管户数已高达450户。
与此同时，依照行政处罚法的基本要求，每次执法活动不得少于两名监管干部，因此以两人为计算单位，其应当在一年的工作中基于约900户的企业基数，开展以下几种情况的日常检查：一是对有过多次一般违法记录或严重违法记录的三、四类企业开展案后回访及每半年或每季度的上门巡查；二是对当年被国家工商总局、市局、分局及工商所列入重点热点行业的企业开展半年一次的上门巡查；三是对经营期限到期、执照有效期到期、注册资本未如期到位、查无实处等企业及时进行上门监管并指导；四是对市场主体监督管理、公平交易、商标广告、市场合同、食品流通、消费者保护等多个条线，按照当年各自上级要求所制定的专项检查中所涉企业，开展上门检查。
对应到两名监管干部所辖的900户企业，其绝大多数都将被归人到上述四种情况而在一年当中面临一次甚至多次的反复检查。而在上门之后，两名干部往往又会因为企业的负责人不在、地址搬迁等问题需要再次上门，实际的工作量已成为不能承受之重。所以，现有的企业监管理论巡查量和实际监管人数对比已出现严重失衡，相关细化工作标准和要求难以全面贯彻到位。
(二)巡查内容和监管成效之间的对比失衡
按照目前有关日常巡查的工作要求，监管干部主要应在检查中掌握三方面的情况：一是登记事项，检查企业是否办理营业执照，其实际情况是否与登记事项一致：二是经营行为，检查是否存在违反商标广告类法律法规，是否存在不正当竞争行为，是否侵犯消费者合法权益等；三是其他情况，检查企业的租赁、承包材料及手续是否齐全，是否正常开展经营活动等。
然而，如前文所述，监管干部在面临巨大巡查量的情况下，已无暇对企业开展深入的检查，相关检查项目已简化到查验是否办照，是否和登记的经营地址一致等等。对于企业实际从事的主营项目是什么，是否存在虚假广告、商业贿赂等违法行为，难以进行深入调查。甚至对一些已搬离原登记地址又不知去向的企业，只能以“查无实处”记录在巡查表中，无力进行跟踪和监管。在应对各个条线布置的专项检查时，监管干部大都是以辖区内经营范围涉及检查项目的企业为对象进行上门巡查，而每个企业在核准登记时所列明的经营范围均远远广于实际开展的项目，导致很多干部在草草检查完毕、并标注为“正常”的企业，可能并不涉及此专项检查，相关的检查目标群及数据汇总均已出现一定程度的失真。
据笔者在工作中的不完全统计，相关基层工商所通过企业监管巡查发现违法行为进而办理成案件的，只占工商所整体案件的10％～15％，其他大量的案件-均是经由处理申、投诉，或专业办案组来办理查处。从企业监管工作的整体行政投入和产出来看，其占用的执法资源和监管成效对比失衡，在一定程度上影响了工商机关的行政效能。
(三)监管后续措施和社会综治要求之间的对比失衡
从现代行政管理的理念来看，各执法部门在监管工作中的相互协调配合、信息共享，形成综合化治理的格局，已逐渐成为各级政府积极推崇的工作模式。工商行政管理机关在依职能对企业进行监管的过程中，能够掌握到大量的违法经营类信息，如果这些信息经由通畅有序的渠道在系统内流动汇总，并和系统外的信息进行交流共享，那么工商部门自身的企业监管工作不仅能够履职到位，还能和公安、消防、食药监、质检等部门形成合力，共同维护市场公平竞争秩序。
工商监管干部在日常巡查中往往囿于时间紧或能力有限等原因，只检查相关的登记事项等浅显性问题。无法将商标广告、不正当竞争行为等具有一定隐蔽性的违法线索挖掘出来，并传导至专业的办案条线及其他业务条线，形成后续的监管措施。对于在检查中发现企业所持有的其他证照已过期、违反工商法律法规之外的行为，监管干部也大都不予记载，工商所或分局的层面更没有形成机制性的互通渠道，无法对接和协同其他部门的执法资源，形成监管合力。
因此，在整个社会管理工作综治化、协调化的背景下，企业监管工作在主动调整、积极对接等方面都缺乏一定的实践举措，两者之间的失衡态势已逐渐显现。
二、相关“失衡”的成因分析
(一)主观上还存有粗放式管理的思维
尽管近几年各地工商部门都在积极转型，努力以崭新的思维去开拓并加强对企业的监管工作，但总能遗憾的发现“两费”期间对个体工商户的粗放式管理思维。例如，要求对经营期限到期、执照有效期到期、注册资本未如期到位、查无实处等企业及时进行上门监管并指导，就反映出工商部门监管重心仍然停留在证照及登记事项的管理上，这些经营事项本身就已依法告知经营者，是其应当遵守的法定义务，一旦违反，依法处理即可，为此设定专门的检查计划，其合理性有待商榷。又如，在企业监管过程中制发的“责令改正通知书”，其针对不同的违法行为有不同的内容表述及责令改正期限，但当有的违法行为不能适用责令改正，应当直接立案处理时，却仍然沿用老的做法，在不加审批和规范的情况下，将空白文书印制完毕后由干部自行填写，客观上造成了此项工作的混乱状态。这些粗放式管理的思维容易让我们在工作中习惯于“做到”即可，至于结果是“做对”还是“做错”，则缺乏全面、准确的评估。
(二)客观上受制于干部素质和监管手段
目前，基层工商所干部的综合素质参差不齐，凡是经历过征收“两费”的老同志大都面临文化素质不 高、业务能力退化等问题，而新招入的年轻大学生又面临监管经验不足，理论和实践相结合的意识不强等问题，真正能够主动调整心态，积极学习，一专多能型的监管干部屈指可数，整体的干部素质和履职能力亟待提高和加强。此外，监管干部在外出巡查时，一支笔、一张巡查表以及相关的执法文书和照相设备仍然是基本的装备配置。每当首次执行检查任务时，监管人员只能就当事人提供的信息进行简单记录，而要想和金信工程中的数据进行比对，并根据当事人的登记事项、过往处罚记录等情况做出有针对性的调查处理，只有留待二次检查时才能完成。这些人员素质和执法手段上的短板，都在一定程度上制约了高效能监管模式的建设和推进。
(三)体制上涉及企业监管工作的内外融合度不够
从内部看，公平交易、商标、广告、市场合同、食品流通、消费者保护等条线，都会根据上级在特定时间段的要求，下达突击式专项整治计划。而工商部门却没有某一部门，能够在各个计划制定之前结合地区特点及具体形势进行综合性的评估和考量，对零散的检查计划予以整体性的合并、删减以及补充，并在整个年度的中、后期，适时对各计划提出灵活机动的执行方式以及后续的研判总结，供今后进行有效地参考。同时，从外部来看，工商部门也没有一个特定的窗口，能够有效地将企业监管中涉及公安、质监、卫生等其他部门的信息适时进行收集、整理及对外传递，通过主动融合社会综合治理的大环境来放大执法效应。这些内外部体制的不健全、不完善，阻碍了整体企业监管工作的科学发展。
三、对策与建议
上海市工商部门在企业监管工作中的分类管理、日常检查和专项检查相结合等理念仍然是较为先进且契合未来发展趋势的企业监管模式，对于前文中提及的各类现实瓶颈及成因，可以通过不断的改进和完善，使其得到深化和拓展。以下，笔者将企业监管工作理解为一个整体，从事前、事中、事后三个阶段谈谈相关的完善建议。
(一)事前加强优化管理
企业监管的事前优化管理工作，应当包含软、硬件环境及机制等几方面：一是加强人员培训。良好的业务素质始终是执法取得成效的基本前提，要以多种形式促使一线监管人员学习公司登记、反不正当竞争、商标侵权、虚假广告等各种违法行为的调查取证方式，掌握网络、合同等新类型法规，不断提高发现问题的意识和能力；二是规范操作流程。针对企业监管工作中涉及的不同情况，梳理出日常巡查和专项巡查所依据的法律法规，并依此进一步规范出不同情况下，涉及文书填制、证据固定等方面的细化要求。三是优化计划安排。在市场主体监督管理科设立企业监管工作平台，对各个业务条线所需制定的专项检查进行事先考量，根据一定阶段内的监管重点，对检查计划进行分类汇总，有序安排，并对每项检查提出有针对性的执行建议，着实为一线人员减负。
(二)事中注重执法效能
在企业监管的工作领域，从以登记事项为检查目标转变到以经营行为为检查目标，从查处浅显性违法问题转变到查处隐蔽性违法问题，是提升检查实效的必由之路。其一，修改并设计出以经营行为为检查结果的巡查表，让执法人员根据不同的违法行为。选择不同的处理记录；其二，比照公安部门在执法过程中的“警务通”，建设并下发工商执法移动数据终端，此终端可以即时查询有关检查对象的登记情况、过往巡查记录等信息，方便现场的执法人员在第一时间做出正确的判断和处理，而有关检查的情况记录也可以通过数据终端的输入，实时更新到整体数据库当中，缩短工作耗时；其三，探索并建立二级讨论制。对于监管人员现场遇到的疑难问题，一般由所内的法制员协助所领导进行讨论，判断由监管组或办案组进行处理，对于发现的重大违法问题，则由所长提交分局公平交易部门，由其判断是否需要转交其他专业条线认定处理或检查支队介入调查。通过不同层级的协调分配，让各条线能够真正围绕企业监管进行联动，切实提升执法效能。
(三)事后落实分类处理
首先。由市场主体监督管理科负责在一定时间段内。收集分局各基层所在企业监管工作过程中发现并处理的有关注册在外区，却在本区发生经营行为的企业信息，和其他区县进行同等的数据交换，确保全市的每一个企业都能“找得到、管得着”；其次，由法制科和办公室共同组成信息发布平台，对在监管中发现的不属于工商职能范围的违法行为，经过审查批准后，集中向其他执法部门进行抄告和通报，主动和社会综治体系进行对接，化解、分担工商部门自身的监管风险；最后。在分局层面上成立相应的执法效能督查组，采取不定期的方式，对各工商所上报汇总的企业监管工作处理情况进行复查，着重检查处理方式的合法性、合理性以及企业的落实情况，对乱处理或不处理的情况列入考核，以有效的监督手段促进工作的规范发展。
笔者认为，企业监管作为工商行政管理的中心职能工作，一直是维护经营秩序、促进社会平稳发展的有效抓手。面对新形势，只有不断改革和创新管理方式，提升干部发现问题、处理难题的能力，并进一步将监管的措施和成效融入整个社会的综合治理体系当中，才能满足社会对于工商行政管理部门的要求和期望，切实服务和对接好“十二五”规划的顺利开局。
责任编辑：王琳