论文部分内容阅读
【摘要】当前我国高职院校正由外延式扩张转入内涵式发展阶段。在推进教育治理体系及治理能力现代化的新形势下，高职院校只有通过综合改革在内部建立健全一套完整、合法、高效的制度化的治理架构，才能孕育出现代化的治理能力，真正走上内涵发展道路。文章重点分析了市属公办高职院校内部治理结构存在的问题，并提出了针对性的优化路径。
【关键词】市属公办高职院校；内部治理结构；优化路径
【基金项目】长沙市哲学社会科学规划一般项目成果（2017csskkt36）。
党的十八届三中全会明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是国家改革的总目标，也是各领域改革的总要求。教育改革作为全面深化改革的重要领域，要自觉围绕这一总目标，落实这一总要求。高等职业教育是高等教育的重要组成部分，教育治理体系及治理能力现代化的实现离不开职业教育治理体系和治理能力的现代化。
一、基本概念
国内对高校治理结构的研究颇为丰富，不同的学者从不同视角对高职院校内部治理结构的内涵进行了界定。林春明认为，高职院校内部治理结构是决策权、执行权以及监督权在高职院校内部的各项分配[1]。陈根寿、刘涛认为高职院校内部治理结构不仅包含正式制度，也包含高职院校内部治理的组织文化[2]。董仁忠认为，高职院校内部治理结构是指在办学权与所有权相分离的基础上，关于高职院校内部的组织结构设置、权力配置以及各方利益相关者之间权责关系的制度安排[3]。虽然没有统一定论，但国内学者大多认为高职院校内部治理结构强调高职院校内部权力在不同主体之间的分配与调解。
二、笔者调研的市属公办高职院校基本情况
笔者调研的四所学校是同一省会城市直属的公办高职院校，分别是综合类、信息技术类、商贸类、卫生类高职院校。四所公办高职院校在校生规模达到28000人，每年毕业的高职学生为9000余人，主要对接信息和先进装备制造业、现代服务业、先进制造业、健康服务业等，为区域经济发展培养高素质劳动者和技术技能人才。本文主要就这四所高职院校的内部治理结构现状进行研究。以上述四所学校为调查对象，通过实地走访、座谈、问卷调查等形式，对四所学校的内部治理结构的现状进行深入了解。笔者共向四所学校师生发放问卷120份，回收有效问卷112份。虽然四所学校在历史背景、发展沿革、专业设置等各方面都有较大差异，但是通过调查也发现了在内部治理结构上存在的共性问题。
三、市属公办高职院校内部治理结构存在的问题
（一）办学自主权难以落实
虽然《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》对高职院校的办学自主权有明确规定，但在现行管理体制下，高职院校办学自主权的落实遇到很多障碍，目前依然实行的是以政府为主体的高职院校举办权。调查发现，这四所学校，从感性认知层面，仅16%的师生认为自己所在的学校具有较大的自主权，30%的师生认为自己所在的学校拥有的办学自主权程度一般，有54%的师生认为没有办学自主权。
（二）决策权力和行政权力界限模糊
我国高职院校实行党委领导下的校长负责制，在保证学校正确的社会主义方向方面发挥了有效作用，但同时也意味着党委书记是高职院校政治领导体制中的“一把手”。《高等教育法》规定，校长是“高等学校的法定代表人”，全面负责学校各项工作，是法律框架下的“一把手”。两个“一把手”的存在容易导致多头领导和管理。党委书记承担领导和决策责任，校长承担行政管理和执行决策责任，容易出现党政不分、责权利分离的问题。据笔者调查，四所学校虽然都制定了党委会和校长办公会议的议事规则，但是党委会和校长办公会的议事范围不够清晰，权力边界比较模糊，常以党政联席会取代，从而出现有些事务多头管理、有些事务无人管理的不畅局面。
（三）行政权力大于学术权力
高职院校都有一定的行政级别，从校领导到内部各级管理人员都拥有行政级别，高职院校成了按照行政模式运行的准行政机构。各级行政人员按照行政化的思维和方式管理和影响教学、科研和专业建设等。重要事项的决策权高度集中在行政领导手中，教授、专业带头人、教学骨干的话语权没有得到充分发挥，行政权力大于甚至代替学术权力，严重挫伤了专家、教授和普通教师的积极性和创造性。根据调查，有83%的师生认为所在学校都存在一定程度的“行政权力过硬过大，学术权力过虚过软”问题；仅有28.6%的师生认为各级学术委员会或有关学术组织在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用；仅有25%的师生认为教授在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用。
（四）院系二级权责关系没有厘清
四所学校实行的都是学校、院系二級管理模式，但由于实行年限都不长，在实施过程中出现了很多新问题。四所学校都存在院系二级权责混乱的情况，主要表现为没有对学校一级和院系二级管理机构的职能进行明确的划分。同时，也存在权责不对等的问题。学校给各院系下达工作任务和落实责任，院系二级机构是执行教学科研、学生管理、社会服务的真正主体，但是管理重心没有真正下移，没有赋予院系人事决策、人员调配、经费使用等方面的自主权，难以激发其活力。
（五）民主参与和监督权力发挥受限
《高等教育法》规定，教职工代表大会是教职工参与民主管理和监督的基本形式之一，但是，教职工代表大会发挥的作用非常有限。调查表明，仅有34%的师生认为教代会在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用；有75.9%的师生认为自己所在学校存在“教职工代表大会流于形式”的问题。很多时候教代会是根据领导和行政工作的需要召开的，限于在会上形式化地通过一些文件和决策而已。调查显示，仅有10.7%的师生认为学代会在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用；有76.1%的师生认为自己所在学校存在“学生参与学校重大决策和监督权力缺失”的问题。 （六）行业企业参与治理机制尚未形成
高职院校的人才培养以行业需求为导向，必须和行业、企业紧密合作办学。调研的四所学校均以“校企合作、工学结合”为主要的人才培养模式。从目前的政策层面看，政府给予行业、企业参与公办高职院校治理更多的是一些指导性和纲领性的意见与规定。行业、企业目前更多的是为高职院校提供实习实训岗位，为教师实践进修提供场所，为专业建设和人才培养方案修订提供专业指导等，行业、企业并没有真正参与到高职院校的内部治理中来。调查显示，有82%的师生认为自己所在学校尚未形成行业、企业参与学校治理的机制。
四、市属公办高职院校构建科学内部治理结构的路径选择
（一）建立以章程为“宪章”的现代职业学校制度体系
教育部在《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》中明确要求高职院校2015年年底前完成章程的制定。依据章程，制定一整套科学规范的、具有普遍约束力的条例、规定和管理办法，建立健全具有高职院校特色的现代职业学校制度。
根据调查，四所学校都完成了章程的制定，但由于这几所院校都是市级政府举办的，习惯于依赖上级行政指令办学，普遍缺乏依据章程治校的理念。章程一经核准施行，应该成为各学校的“宪章”，明确各利益主体的责、权、利关系，协调各项权力的运行。同时，四所学校要对照章程对学校的所有制度进行全面梳理，对与章程有矛盾和冲突的制度进行修订。要制定落实章程的具体实施方案，明确章程落实的时间表和路线图，将落实工作目标任务分解至具体的部门和个人，使章程真正落到实处，成为各学校的立校之本。
（二）赋予高职院校更多办学自主权
为了激发职业教育的治理活力，政府急需转变职能，由传统的“全能型”政府向“服务型”政府转变。作为上级行政主管部门，要按照现代职业教育的规律，赋予各高职院校在人事管理、专业建设、教师评聘、收入分配等方面更多的办学自主权，在政府宏观“管学”、学校自主“办学”方面进行大胆尝试和创新。
作为市级政府，必须结合四所学校的实际情况，制定科学规范的治理方案和措施，对高等职业教育各方治理和利益主体的责、权、利关系进行明确的规范。市级政府可以从以下方面赋予四所高职院校办学自主权。
一是赋予人事管理方面的自主权。同意四所高职院校自主招聘人才与选聘干部队伍，出台人才引进配套政策，加强引进人才的自主权，将四所学校所需的高端人才纳入市紧缺急需和战略人才引进计划，创新人才引进方式，让人才享受特殊岗位补贴等相关优惠政策。
二是扩大财政自主权。将四所学校纳入市财政一级预算单位，各院校根据教学科研和建设发展的实际需要编制年度财务预算，报市财政局审核并经市人大通过后列入全市财政预算，除财政直接支付以外的财政授权支付业务，由学院自行审批支付。
（三）改革和完善党委领导下的校长负责制
根据《中华人民共和国高等教育法》中的规定，党委的权力属于政治领导权，校长的权力属于行政领导权，从本质上说，两种权力不存在根本的冲突。在治理实践中，应在坚持党委领导下的校长负责制的同时，不断改革和完善此项制度。要明确党委会、校长办公会各自的职责和职权，避免权力重叠、交叉或缺失。要健全议事规则和决策程序，完善《党委会及其议事规则》和《校长办公会及其议事规则》，明确议事范围，保证决策的程序化和科学化。党委要支持校长依法独立负责地行使职权，合理确定领导班子的分工，充分调动所有行政领导的积极性和主动性。
（四）构建行政权力和学术权力平衡机制
要构建科学的内部治理结构，必须实现行政权力和学术权力之间的微妙平衡。一是建立起高水平的学术委员会，以院内专家为主，适当聘请院外行业企业专家。严格遵守教育部《高等学校学术委员会规程》中关于“担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4；不担任党政领导职务及院系主要負责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2”的规定。考虑到高职院校学术力量相对薄弱的现实基础，可将教授治学拓展为副教授以上（含副教授）治学。二是坚持学术自治和学术自由的原则，各级学术委员会和专家应成为高职院校内部治理的主体，依法保障教师特别是教授参与决策学校改革、建设和发展中的重大问题。三是发挥学术委员会的智库和决策作用。对于学术性较强的重大事项，应在提交党委会和校长办公会决策前交由学术委员会评定和审定。
（五）深化院系二级管理体制改革
按照分级管理、重心下移、权责利对等的原则，明确划定学校、系部的职责与职权。学校层面侧重于宏观战略发展的决策、政策制定、教育资源配置等，并通过监督、评估和服务等宏观调控手段对系部进行管理。系部负责具体实施教学科研计划、专业课程建设、人才培养、学生管理、社会服务等事项。对于一些全局工作，如安全稳定、招生就业、校园文化建设等，由学校层面确定保证学院健康发展的关键指标对系部进行考核。
（六）建立健全行业企业有效参与治理的机制
国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”高职院校内部治理要积极引入市场机制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，在保证公有制主体地位的前提下，可以鼓励和引导各种社会力量投入资金、技术等参股高职院校，资源共享，实现治理主体的多元化。四所市属公办高职院校应积极探索行业企业与高等职业学校组建职业教育集团，建立市级高等职业院校董事会（理事会）制度，形成政校企合作联合体、产学研校企合作联盟等校企深度合作模式，建立起集生产、教学和研发等功能于一体的生产性实训基地和技术创新平台，促进校企双赢发展。
【参考文献】
[1]林春明.高职院校内部治理现状与改革对策[J].教育与职业，2015（34）：9-12.
[2]陈寿根，刘涛.高职院校内部治理结构的制度设计[J].教育发展研究，2012（17）：59-63.
[3]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（07）：36-39.
【关键词】市属公办高职院校；内部治理结构；优化路径
【基金项目】长沙市哲学社会科学规划一般项目成果（2017csskkt36）。
党的十八届三中全会明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是国家改革的总目标，也是各领域改革的总要求。教育改革作为全面深化改革的重要领域，要自觉围绕这一总目标，落实这一总要求。高等职业教育是高等教育的重要组成部分，教育治理体系及治理能力现代化的实现离不开职业教育治理体系和治理能力的现代化。
一、基本概念
国内对高校治理结构的研究颇为丰富，不同的学者从不同视角对高职院校内部治理结构的内涵进行了界定。林春明认为，高职院校内部治理结构是决策权、执行权以及监督权在高职院校内部的各项分配[1]。陈根寿、刘涛认为高职院校内部治理结构不仅包含正式制度，也包含高职院校内部治理的组织文化[2]。董仁忠认为，高职院校内部治理结构是指在办学权与所有权相分离的基础上，关于高职院校内部的组织结构设置、权力配置以及各方利益相关者之间权责关系的制度安排[3]。虽然没有统一定论，但国内学者大多认为高职院校内部治理结构强调高职院校内部权力在不同主体之间的分配与调解。
二、笔者调研的市属公办高职院校基本情况
笔者调研的四所学校是同一省会城市直属的公办高职院校，分别是综合类、信息技术类、商贸类、卫生类高职院校。四所公办高职院校在校生规模达到28000人，每年毕业的高职学生为9000余人，主要对接信息和先进装备制造业、现代服务业、先进制造业、健康服务业等，为区域经济发展培养高素质劳动者和技术技能人才。本文主要就这四所高职院校的内部治理结构现状进行研究。以上述四所学校为调查对象，通过实地走访、座谈、问卷调查等形式，对四所学校的内部治理结构的现状进行深入了解。笔者共向四所学校师生发放问卷120份，回收有效问卷112份。虽然四所学校在历史背景、发展沿革、专业设置等各方面都有较大差异，但是通过调查也发现了在内部治理结构上存在的共性问题。
三、市属公办高职院校内部治理结构存在的问题
（一）办学自主权难以落实
虽然《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》对高职院校的办学自主权有明确规定，但在现行管理体制下，高职院校办学自主权的落实遇到很多障碍，目前依然实行的是以政府为主体的高职院校举办权。调查发现，这四所学校，从感性认知层面，仅16%的师生认为自己所在的学校具有较大的自主权，30%的师生认为自己所在的学校拥有的办学自主权程度一般，有54%的师生认为没有办学自主权。
（二）决策权力和行政权力界限模糊
我国高职院校实行党委领导下的校长负责制，在保证学校正确的社会主义方向方面发挥了有效作用，但同时也意味着党委书记是高职院校政治领导体制中的“一把手”。《高等教育法》规定，校长是“高等学校的法定代表人”，全面负责学校各项工作，是法律框架下的“一把手”。两个“一把手”的存在容易导致多头领导和管理。党委书记承担领导和决策责任，校长承担行政管理和执行决策责任，容易出现党政不分、责权利分离的问题。据笔者调查，四所学校虽然都制定了党委会和校长办公会议的议事规则，但是党委会和校长办公会的议事范围不够清晰，权力边界比较模糊，常以党政联席会取代，从而出现有些事务多头管理、有些事务无人管理的不畅局面。
（三）行政权力大于学术权力
高职院校都有一定的行政级别，从校领导到内部各级管理人员都拥有行政级别，高职院校成了按照行政模式运行的准行政机构。各级行政人员按照行政化的思维和方式管理和影响教学、科研和专业建设等。重要事项的决策权高度集中在行政领导手中，教授、专业带头人、教学骨干的话语权没有得到充分发挥，行政权力大于甚至代替学术权力，严重挫伤了专家、教授和普通教师的积极性和创造性。根据调查，有83%的师生认为所在学校都存在一定程度的“行政权力过硬过大，学术权力过虚过软”问题；仅有28.6%的师生认为各级学术委员会或有关学术组织在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用；仅有25%的师生认为教授在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用。
（四）院系二级权责关系没有厘清
四所学校实行的都是学校、院系二級管理模式，但由于实行年限都不长，在实施过程中出现了很多新问题。四所学校都存在院系二级权责混乱的情况，主要表现为没有对学校一级和院系二级管理机构的职能进行明确的划分。同时，也存在权责不对等的问题。学校给各院系下达工作任务和落实责任，院系二级机构是执行教学科研、学生管理、社会服务的真正主体，但是管理重心没有真正下移，没有赋予院系人事决策、人员调配、经费使用等方面的自主权，难以激发其活力。
（五）民主参与和监督权力发挥受限
《高等教育法》规定，教职工代表大会是教职工参与民主管理和监督的基本形式之一，但是，教职工代表大会发挥的作用非常有限。调查表明，仅有34%的师生认为教代会在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用；有75.9%的师生认为自己所在学校存在“教职工代表大会流于形式”的问题。很多时候教代会是根据领导和行政工作的需要召开的，限于在会上形式化地通过一些文件和决策而已。调查显示，仅有10.7%的师生认为学代会在对学校重大事项的决策和监督中很有作用或比较有作用；有76.1%的师生认为自己所在学校存在“学生参与学校重大决策和监督权力缺失”的问题。 （六）行业企业参与治理机制尚未形成
高职院校的人才培养以行业需求为导向，必须和行业、企业紧密合作办学。调研的四所学校均以“校企合作、工学结合”为主要的人才培养模式。从目前的政策层面看，政府给予行业、企业参与公办高职院校治理更多的是一些指导性和纲领性的意见与规定。行业、企业目前更多的是为高职院校提供实习实训岗位，为教师实践进修提供场所，为专业建设和人才培养方案修订提供专业指导等，行业、企业并没有真正参与到高职院校的内部治理中来。调查显示，有82%的师生认为自己所在学校尚未形成行业、企业参与学校治理的机制。
四、市属公办高职院校构建科学内部治理结构的路径选择
（一）建立以章程为“宪章”的现代职业学校制度体系
教育部在《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》中明确要求高职院校2015年年底前完成章程的制定。依据章程，制定一整套科学规范的、具有普遍约束力的条例、规定和管理办法，建立健全具有高职院校特色的现代职业学校制度。
根据调查，四所学校都完成了章程的制定，但由于这几所院校都是市级政府举办的，习惯于依赖上级行政指令办学，普遍缺乏依据章程治校的理念。章程一经核准施行，应该成为各学校的“宪章”，明确各利益主体的责、权、利关系，协调各项权力的运行。同时，四所学校要对照章程对学校的所有制度进行全面梳理，对与章程有矛盾和冲突的制度进行修订。要制定落实章程的具体实施方案，明确章程落实的时间表和路线图，将落实工作目标任务分解至具体的部门和个人，使章程真正落到实处，成为各学校的立校之本。
（二）赋予高职院校更多办学自主权
为了激发职业教育的治理活力，政府急需转变职能，由传统的“全能型”政府向“服务型”政府转变。作为上级行政主管部门，要按照现代职业教育的规律，赋予各高职院校在人事管理、专业建设、教师评聘、收入分配等方面更多的办学自主权，在政府宏观“管学”、学校自主“办学”方面进行大胆尝试和创新。
作为市级政府，必须结合四所学校的实际情况，制定科学规范的治理方案和措施，对高等职业教育各方治理和利益主体的责、权、利关系进行明确的规范。市级政府可以从以下方面赋予四所高职院校办学自主权。
一是赋予人事管理方面的自主权。同意四所高职院校自主招聘人才与选聘干部队伍，出台人才引进配套政策，加强引进人才的自主权，将四所学校所需的高端人才纳入市紧缺急需和战略人才引进计划，创新人才引进方式，让人才享受特殊岗位补贴等相关优惠政策。
二是扩大财政自主权。将四所学校纳入市财政一级预算单位，各院校根据教学科研和建设发展的实际需要编制年度财务预算，报市财政局审核并经市人大通过后列入全市财政预算，除财政直接支付以外的财政授权支付业务，由学院自行审批支付。
（三）改革和完善党委领导下的校长负责制
根据《中华人民共和国高等教育法》中的规定，党委的权力属于政治领导权，校长的权力属于行政领导权，从本质上说，两种权力不存在根本的冲突。在治理实践中，应在坚持党委领导下的校长负责制的同时，不断改革和完善此项制度。要明确党委会、校长办公会各自的职责和职权，避免权力重叠、交叉或缺失。要健全议事规则和决策程序，完善《党委会及其议事规则》和《校长办公会及其议事规则》，明确议事范围，保证决策的程序化和科学化。党委要支持校长依法独立负责地行使职权，合理确定领导班子的分工，充分调动所有行政领导的积极性和主动性。
（四）构建行政权力和学术权力平衡机制
要构建科学的内部治理结构，必须实现行政权力和学术权力之间的微妙平衡。一是建立起高水平的学术委员会，以院内专家为主，适当聘请院外行业企业专家。严格遵守教育部《高等学校学术委员会规程》中关于“担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4；不担任党政领导职务及院系主要負责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2”的规定。考虑到高职院校学术力量相对薄弱的现实基础，可将教授治学拓展为副教授以上（含副教授）治学。二是坚持学术自治和学术自由的原则，各级学术委员会和专家应成为高职院校内部治理的主体，依法保障教师特别是教授参与决策学校改革、建设和发展中的重大问题。三是发挥学术委员会的智库和决策作用。对于学术性较强的重大事项，应在提交党委会和校长办公会决策前交由学术委员会评定和审定。
（五）深化院系二级管理体制改革
按照分级管理、重心下移、权责利对等的原则，明确划定学校、系部的职责与职权。学校层面侧重于宏观战略发展的决策、政策制定、教育资源配置等，并通过监督、评估和服务等宏观调控手段对系部进行管理。系部负责具体实施教学科研计划、专业课程建设、人才培养、学生管理、社会服务等事项。对于一些全局工作，如安全稳定、招生就业、校园文化建设等，由学校层面确定保证学院健康发展的关键指标对系部进行考核。
（六）建立健全行业企业有效参与治理的机制
国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”高职院校内部治理要积极引入市场机制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，在保证公有制主体地位的前提下，可以鼓励和引导各种社会力量投入资金、技术等参股高职院校，资源共享，实现治理主体的多元化。四所市属公办高职院校应积极探索行业企业与高等职业学校组建职业教育集团，建立市级高等职业院校董事会（理事会）制度，形成政校企合作联合体、产学研校企合作联盟等校企深度合作模式，建立起集生产、教学和研发等功能于一体的生产性实训基地和技术创新平台，促进校企双赢发展。
【参考文献】
[1]林春明.高职院校内部治理现状与改革对策[J].教育与职业，2015（34）：9-12.
[2]陈寿根，刘涛.高职院校内部治理结构的制度设计[J].教育发展研究，2012（17）：59-63.
[3]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究，2011（07）：36-39.