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[摘 要] 考察我国地方政府债务史，地方债务治理在很大程度上形成了对“中央行政控制”的路径依赖。为进一步提升地方债务的治理成效，在财政制度现代化的新时代背景下，应当构建起系统性的治理框架。“财”“政”“法”提供了地方债务治理的3个基本维度。贯彻财政科学的“财”之维度着眼于完善行政过程与激活市场机制;贯彻财政民主的“政”之维度着眼于改良央地财政关系与完善地方政治过程;贯彻财政法治的“法”之维度着眼于治理政策法律化。其中，依靠地方政治过程对地方债务的治理应当居于中心地位，行政过程与市场机制对地方债务的治理居于辅助地位。地方债务治理的关键是地方政府财政主体地位之塑，而我国地方财政不均衡的现实境况决定了这需要一个循序渐进的过程。
[关键词] 地方政府债务;治理;“财”“政”“法”
[中图分类号] D912.2;F812 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2019）09-0075-08
一、引 言
2013年以来，中央决策层在党的十八届三中全会、四中全会，全国金融工作会议，党的十九大以及中央经济工作会议等重大会议中均强调了对地方政府债务的规制。地方债务治理已经成为关乎国家财政金融安全的重大问题之一。我国的地方政府债务并不单纯指以债券为存在形式的显性债务，而且还包括了大量通过融资平台借贷、担保等融资方式而产生的隐性债务。财政部的统计数据显示，截至2017年末，地方政府债务的总体规模已达16.47万亿元，总体债务率为76.5%，已经接近国际警戒线的最低标准，呈现出“危机化”的特征。①事实上，由于各地经济发展水平差异较大，有些省份的债务——例如2015年贵州省的负债率为87%，债务率为202.5%——已经远远超过了警戒标准。[1]在经济下行与政府财政收入增速下降的背景下，更加有必要充分重视地方债务治理的现实迫切性。本文在梳理新中国成立以来地方债务发展演变历程的基础上，从财税法的视角切入，尝试总结提炼“财”“政”“法”的三维治理架构，以期能够助益于地方债务之治理。
二、地方债务的产生与演变
（一）分税制实施以前的地方债务
尽管新中国成立之后的一段历史时期内，为恢复生产力、满足地方建设的需要，国家曾允许地方政府发行公债，②[2]但由于高度中央集权的计划经济体制下，地方财政并不独立，其收支缺口均由中央补足，加之实行以收定支的预算原则，因此通常情况下地方政府并不会主动借债。对于地方政府可能出现的超计划投资和超范围使用银行信贷资金的現象，国家主要通过计划和行政的手段加强信贷管理来防范。地方财政对中央财政的附属性，决定了很难产生真正的地方债务。当地方政府出现了债务，最终也会“中央化”，通过中央向银行透支由全社会来承担。[3]
我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，当年有4个县级政府和4个市级政府举借了负有偿还责任的债务;省级政府举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年主要集中在1981—1985年，这一期间有28个省级政府开始举债;市级和县级政府举借债务的起始年主要集中在1986—1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务，累计占全部地区比例高达90.05%和86.54%。③但彼时，中央对地方政府债务融资的态度是否定性的，例如，《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》（1985）明确表示：“国务院要求各地方政府不要发行地方政府债券，望严格执行”。《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发〔1993〕第024号）第3条规定：“……地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。”这一时期，由于以政府为主导的大规模经济建设尚未展开，经济增长状况也较为良好，因此地方政府债务问题并不突出。
（二）分税制实施以后的地方债务
1994年分税制实施以后，《预算法》（1995）随之颁布实施。该法第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可见，至少在实在法层面上，国家对地方举债仍然持谨慎的约束态度。但这种“原则+例外”的规制方式，一方面为中央介入地方举债留下了空间;另一方面也为地方政府通过其他方式举债埋下了伏笔。随着分税制改革效果的逐渐显现及以政府为主导的经济建设的全面开展，地方政府的财政需求得以迅速提升，在1997年亚洲金融危机以及2008年全球经济危机的刺激下，地方债务逐渐扩张。地方政府的举债方式有多种，[4]其中通过发行债券举债和融资平台举债最具代表性，它们在地方债务“问题化”的过程中发挥着“至关重要”的作用。
1.地方政府债券的发展历程
其一，“中央转贷地方模式”。1994年分税制改革在强化中央财权与财力的同时，也使中央与地方的财政关系发生了失衡，从而进一步加剧了地方债务的膨胀。为应对1997年亚洲金融危机，国家实施积极财政政策。中央通过发行长期建设债券然后将其部分转贷给地方的方式，实施国家确定的项目建设。此即“中央转贷地方模式”。在该模式下，地方政府事实上并无发行债券的权力，中央基于债券转贷而成为地方的债权人，如地方到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部将如数扣减对地方的税收返还。④但由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督;同时，由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，也增加了中央财政负担和风险。[5]基于此，从 2009 年开始，地方债券不再采用转贷方式，而改用中央代发代还方式。
其二，“中央代发代还模式”。2009年，为应对蔓延全球的经济危机，扩内需保增长，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院首次在全国范围内发行地方政府债券2 000亿元。并明确地方政府为债务人，应切实承担地方政府债券的还本付息责任，严格按照相关规定及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金。未按时上缴的，应当按有关规定向财政部缴付罚息。对未按时上缴的地方政府债券本息、发行费和罚息等资金，由财政部在办理年度中央与地方财政结算时如数扣缴。⑤此即“中央代发代还模式”。该模式下，中央仍然具有绝对权威，地方没有发债权。 其三，“地方自发中央代还模式”。2011年，国务院在上海、浙江、广东、深圳4个经济发达的省市开展了地方政府自行發债试点改革工作。自行发债是指国务院首先批准试点省（市）的地方发债规模限额，在限额范围内由各地方政府自行发行本地债券的发债机制。自行发债，实行地方债券年度发行额管理制度，并且与代理发行阶段类似，由财政部代办还本付息，各地方政府再行偿还。[6]与“中央代发代还模式”相比，地方自主发债试点亦无实质性突破，仅仅是在技术规则上的革新，帮助地方积累发行债券经验而已。[7]但地方政府也合法地拥有了一定程度的自主发债权。
其四，“地方自发自还模式”。2014年，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个地方开始试点地方政府债券自发自还。财政部为此制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。“自发自还”是指，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。“自发自还”与2011年试点的“自行发债”，其不同之处在于强调地方政府自己还本付息，地方政府实际上成为独立的发债与偿债主体，中央不再对试点地方的债务承担“托底”责任，这对于塑造地方政府的财政主体地位具有重大意义。通过地方债券发行与偿还模式的演变可以看出，地方政府发债权的自主性是逐渐增强的。中央的政策意图已经十分明显，那就是与地方政府进行“切割”，逐渐塑造地方政府的财政主体地位。现行预算法明确禁止地方政府以发行债券以外的其他方式举债。由于2015年中央正式启动了存量债务置换，这事实上表明，地方发债权及其规制将成为“增量地方债务”治理的核心问题。
2.地方融资平台的发展历程
地方融资平台是地方政府或者其机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产，设立的承担融资职能且拥有独立法人资格的经济实体。从1987年上海成立第一家政府投融资平台——上海久事公司至今，地方政府融资平台先后经历了萌发、推广、快速发展几个阶段。地方融资平台的发展壮大与1997年亚洲金融危机和2008年世界经济危机密切相关，但从总体来看，亚洲金融危机并没有造成地方融资平台债务的急剧增加，到美国次贷危机爆发之前的2008年年初，我国地方融资平台数量在4 000家左右，贷款余额仅为1.7万亿元。[8]
地方融资平台的迅速膨胀发生在2008年全球经济危机之后。经济危机的到来使政府财政境况发生明显反方向变化——税收收入下滑、土地出让金减少以及中央转移支付不足，[9]这就致使地方出现了某种程度的“财政困难”。在此背景下，中央推出了4万亿元经济刺激计划，地方债务迅速膨胀，⑥[10]地方融资平台亦借此全面兴起。银监会的统计数据显示：2010年底，我国只有6 576 家地方政府融资平台，而到2013年底已有1.06万—1.11万家，数量增长了60%以上。由于这种融资模式具有很强的隐蔽性，且在一定程度上使地方政府避开了直接违反预算法规定的嫌疑，因此成为了地方政府比较青睐的一种融资模式。根据审计署公布的数据，至2013年6月，地方政府通过融资平台所形成的债务规模达69 704.42亿元，占整个地方政府债务余额的39.0%。
中央对地方融资平台的“放任”是地方债务膨胀的重要政策性原因。2009年人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，其中提到“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这大大刺激了各地方政府发展融资平台的积极性，迎来了地方融资平台发展的繁荣时期。从本质上看，地方融资平台的债务就是政府的或有债务，其过度融资理所当然会进一步加剧地方政府的债务风险。[11]
（三）地方债务何以“问题化”？
首先，最直接的当然是由于地方债务规模庞大，在经济下行、地方财政增速下降的情势下，地方面临巨大的还本付息压力，无论是消化存量还是控制增量，都将面临严峻的挑战。这关乎政府信用以及未来的融资能力。尽管中央在试验赋予地方以完全的举债自主权，但却仍然尚未做好地方政府破产试验的心理和制度准备。使地方政府仍然抱有中央托底的“财政幻想”，这势必难以从根本上消除地方政府的机会主义心态——在一系列法律、法规以及政策要求地方政府只能以发行债券的形式举借新债的情况下，2017—2018年，江苏、贵州、云南、广西、安徽等地仍然发生了多起地方政府违法违规举债担保行为即为一个例证。
其次，存量债务置换成效并不显著。在地方债置换的过程中，投资者缺乏动力，有些地方的债务置换甚至异化为政府的硬性“摊派”。“由于置换债券利率低于一般贷款利率，商业银行的债券置换积极性并不十分高涨，很多地方债置换都是‘强推’定向承销。”[12]此外，地方债务置换只是暂时缓解而并未消除地方政府的财政风险。如果地方政府不能从根本上实现财政的可持续发展以提升其偿债能力，无疑会加剧商业银行资产负债错配风险及未来违约风险，进而可能使财政风险通过金融机构转化为系统性的金融风险。[13]
第三，融资平台清理整顿难度大。事实上，地方融资平台所存在的问题早在2010年即引起了中央的重视。时任国务院总理温家宝曾专门召开国务院常务会议，部署加强对地方政府融资平台公司的管理。但至今效果并不显著，地方政府与融资平台之间的关系仍然“剪不断理还乱”。融资平台举债不规范、偿债造血能力不足、内部治理机制不健全等问题都严重影响着对地方债务的治理。如果不能对大量存在的地方融资平台进行清理整顿，势必难以厘清政府与平台的关系，也就自然无法有效约束地方政府的“借道”举债行为，因此，融资平台治理成为地方债务治理的重要一环。
最后，地方债务表面上是地方财政困难引发的举债融资问题，其背后却涉及中央与地方的财政事权与支出责任划分、中央对地方官员的政绩考核等更为根本性的原因。在“治标”已经十分困难的情况下，还要考虑如何“治本”的问题，这将涉及国家财政体制的重大变革，各方利益面临重组博弈。诚如有学者所指出的：“地方公债问题以及由此连带的公共财政与国家资本结构法律改革绝非仅仅是一个经济问题，其更是一个关涉中国未来宪政转型的重大政治问题，需要公共决策者有一个动态的法律与公共财政的互动视角与眼光”。[14] 根据上文对地方债务发展演变历程的描述，中央对地方举债的态度总体上经过了明令禁止、默示许可以及合法赋权等几个阶段，与此同时，对地方债务的治理也形成了主要依靠“中央行政管控”的路径依赖。⑦[15]但实际上，地方债务问题化的原因是非常复杂的，既有源于政治制度、财政体制、管理技术的原因，也有源于外部经济环境的原因。相应地，地方债务治理也应当是一个系统工程。笔者认为，对地方债务治理问题，应当在把握不同举债方式特点以及债务运行规律的基础上进行全面分析。基于财税法的根本价值理念，可以从“财”“政”“法”三维度构建地方政府债务的治理体系。
三、财政科学：地方债务治理的“财”之维度
地方债务治理的“财”之维度，是指地方债务治理应当首先着眼于对债务运行规律等财政科学的认知，它主要有两个方向：一是强化政府自身监管，特别是要通过完善行政过程来提升治理效果;二是强化市场约束，特别是要通过激活债券市场机制与清理整顿融资平台来提升治理效果。
（一）完善行政过程
首先，加强债务投资项目论证。地方政府举债进行相关基础设施建设本身并无可厚非，它对于经济增长与民生改善的效果是显而易见的，这与企业通过借贷或者发行债券融资以促进自身发展的道理是相通的。但问题在于举债决策机制中存在的各种缺陷和漏洞加剧了举债权被滥用的可能。例如，现实中很多地方的项目并未经过严格而科学的论证就纷纷上马，导致重复建设问题严重，浪费了宝贵的财政资金。曾经在“珠三角”地区，分布着5家机场，相互之间的距离在200公里之内，都靠近香港，结果每家机场利用率都不高，其中珠海机场的利用率还不到10%，最后只能被拍卖;如今在“长三角”地区，在以上海为中心的300公里范围内，仅大型机场就有4家，春运高峰时期上客率最高的时候也未超过60%。[16]对债务投资项目可行性的把关是基础性的，也是财政科学的题中应有之义，它能够从源头上抑制地方债的膨胀。
其次，完善中央审批机制。在某些重大基础设施投资上，中央应当对地方施加控制，例如中央对地方建造地铁所采取的一系列财政指标约束。[17]由于中央更能掌控全局，因此可以针对不同地方的财政实际实施差异化的管理，确立与地方债务相关的财政基准，控制地方债务的规模。例如，有学者提出将地方债务负担率限制为25%，作为地方债务管理追求的目标;根据地方债偿债来源主要是土地出让金及房产税费，建立可税土地资产负债率20%的限制;基于税收收入作为偿债来源的重要性，设立税收收入偿债率25%的限制;根据可用财力在中国地方预算中的特殊地位，设立可用财力偿债率15%的限制。[18]这些财政基准的设立过程就是对财政科学的探索过程。从比较法的视角来看，日本所实行的地方债审批制度可为我国所借鉴。日本地方政府发债，要先向自治省申报，提出所要发展的建设项目，资金来源和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界认为，实行审批制度可以达到3个目的：①防止地方债的膨胀，确保地方财政的安全运行;②防止资金过度向富裕地区流动，确保资金的合理分配;③统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。[19]总而言之，完善中央审批机制对地方债务治理是非常必要的。
第三，强化审计监督与问责。近些年来，中央已经对地方政府的债务情况进行了多次审计，但尚未形成制度化的常规机制。审计是一种事后审查机制，它不仅仅表现为对债务数字的汇总，更重要的是发现违法违规举债，并为问责打下基础。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”可见，加强审计监督应当走“审计中央化”之路，切断地方政府对地方审计机关的控制，切实提升审计机关的监督能力，对规制地方债务尤为必要。对地方违法违规举债进行问责的重要性已经无需多言。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定：“建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。”《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）第6.6节规定了在债务风险应急处置中发生的违法违规责任范围和行为类型，并就责任追究程序亦作出了明确规定。对上述文件中的这些“责任条款”还应进一步细化，并与国家相关法律法规更好地衔接，以增强体系性、制度刚性与可操作性，进而达到提升约束力效果的目的。
（二）激活市场机制
就地方债务的性质而言，有两种不同的认识，一种认为其趋同于公司债，可以更多地适用私法原理;[20]另一种则认为其属于公法之债，适用公法原理。[21]尽管后者更多地被財税法学者所接受，但实际上公司债的治理原理仍然可以为地方债务治理所借鉴。这就是要充分激活市场机制，通过发挥市场的作用以提升地方债务的治理效果。
首先，完善信息披露与信用评级制度。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》已经要求试点地区按照有关规定开展债券信用评级，并及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。信息披露与信用评级是解决信息不对称的关键，有利于投资人及时了解地方政府的财政状况与偿债能力，是典型的市场化约束机制。有学者的实证研究发现，“在财政透明度不足的情况下，地方政府存在运用债务资金进行过度投资的冲动，因此较高的财政透明度具有缩减政府性债务规模的作用。”[22]提升财政透明度也是客观进行信用评级的基础。我国目前的信用评级采用“委托评级”“发行人付费”模式，事实上难以保障信用评级的客观性。此外，由于我国目前具有相应资质的债券评级的公司不多，并且评价标准不统一、评价机制不完善，进一步制约了地方债券信用评级的客观性。应当重视信用评级市场的培育，使其真正能够发挥对地方政府的约束作用。 其次，强化地方融资平台的公司化治理。在“旧债”已经完成清理的情况下，“新债”的控制就显得格外重要。2015年新预算法生效以后，政府将不能再通过发行债券之外的方式举债，自此之后地方融资平台举借的债务只能作为企业债务而存在。即强化地方融资平台公司化治理的关键首先在于实现政府债务与企业债务的切割，明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。融资平台公司举借的债务，由企业自身偿还，地方政府不承担偿还责任。地方政府作为融资平台公司的出资人仅需在出资范围内承担有限责任。然而，如果地方融资平台经营不善，仍然会对地方政府造成财政负担，影响地方政府的整体财政计划。實践中，由于缺乏规范的内部治理结构，地方融资平台在投资决策、资金使用和分配、项目收益归属等问题上出现责任与权益相分离的情况，“融、投、管分离”进一步削弱了平台公司作为独立市场主体的地位，使其缺乏良性激励机制来通过提高投资效益偿还债务，加大了融资风险，最终增加了政府的财政风险。[23]这就需要从根本上完善地方融资平台的内部治理结构，分门别类，科学合理界定融资平台转型发展方向和功能定位，剥离融资功能，使其从地方政府的融资工具转向真正的市场经营主体。[24]
四、财政民主：地方债务治理的“政”之维度
地方债务治理的“政”之维度，是指围绕中央与地方财政关系的改良与地方政治过程的完善来提升地方债务治理的效果。两者都应以财政民主为立足点。
（一）构建更加均衡的央地财政关系
Aldasoro & Seiferling（2014）利用47个国家1995—2011年的非平衡面板数据研究发现财政不平衡会导致政府债务规模的积累。[25]庞宝庆、陈硕研究认为，分税制改革强化中央财权财力所导致的地方政府财力缺口被认为是刺激地方政府举债的直接原因。[26]可见，从央地财政关系视角来看，财政不均衡确是地方债务扩张的一个重要原因。因此，国家应当完善有利于财政均衡的财政制度以抑制地方债务扩张的动因。
统计中央本级财政支出与对地方转移支付的数据可以发现，事实上中央所汲取的财力更多地还是被用于了地方。⑧在我国地域发展不平衡的现实背景下，中央财政集权是促进地区均衡的必要之举，从某种意义上讲，中央与地方财政关系不平衡的根源其实是地方与地方之间的财政不均衡。因此，简单地认为中央向地方释放更多财权、增强地方财政自主性即可抑制地方政府举债的观点是片面的。因为，中国的“地方”不是抽象的、均质化的地方，而是具体的、多样化的地方。如果中央没有强大的汲取财政资源的能力，那么旨在实现公共服务均等化的战略目标必将难以实现。下放财权的确可以使那些经济发达、财政充裕的省份减少对债务融资的依赖性，但却也能强化那些经济落后、财政短缺的省份对债务融资的依赖性。因此，当论及财政均衡时，应当考虑中央与地方的纵向均衡以及地方与地方的横向均衡两个维度。从整体看，央地财政均衡与地方之间的财政均衡需要依靠全国范围内的“大民主”——地方范围内的“小民主”反倒容易成为实现财政均衡的障碍。⑨
此外，还应当弱化对地方政府的财政干预，增强地方的财政自主权，进而强化地方政府的财政主体地位。这有利于形成权责相应的财政体制，也是地方民主过程能够发挥作用的根本前提。如果地方政府没有独立收入来源，不能形成地方资产，无法自主决定财政支出事项，而是完全听命于中央的安排，就无法自我负责。[27]中央政府的隐性担保在分担地方债风险的同时也因“公共池”问题带来了地方政府增发地方债的道德风险。[28]无论地方政府还是投资者，都认为中央会为地方债务“托底”，这成为地方债务迅速扩张的重要原因。中央若想从根本上改变地方政府与投资者的预期，就必须强化地方的财政自主权。这有利于促使地方政府更负责任地行为，使其从财政行为自主走向财政责任独立;还能够激励地方债的投资者更加审慎地进行投资决策，从源头上影响地方债务的资金来源。
（二）完善地方政治过程
首先，地方举债是一种地方政府的筹资行为，从某种意义上讲，政府债务是递延的税收。由于政府自身并不生产财富，特别是对于一些并不产生收益的投资项目，将来用于还本付息的财源很大程度上还要仰仗其征收的税款，因此，地方民众有权决定是否“超前”消费某些公共产品，有权对融资的必要性和规模发表意见，有权参与甚至决定政府投资项目。正如有学者所指出的：“从公共财政的运作理念来看，涉及政府自主发债的事宜，应由人大代表机构来批准和监督，不能只由行政机关批准”。[29]另外，从公司债的规制理念来看，根据《公司法》第37条第1款之规定：对发行公司债券做出决议属于股东会而非董事会的权力。类比可见，对发行政府债券做出决议的机构也应是代表民意的权力机关，而不应是作为执行机构的政府。申言之，政府举债接受地方政治过程的约束是理所应当的。
其次，当财政规律本身超越人类的认知能力时，例如某一事项是否有必要举债，举债规模到底多大为最优——这可能是根本无法或者难以探知的。此时政府举债的行政过程就应让位于政治过程，政治过程本身就成为一种最“科学”的决策方式。当然，这完全是建立在对一个“良善”政府的假设之上的。而当政府被作为警惕而非信任的对象时，政治过程还能够提供一种防范机制，约束政府的举债权不被滥用。滥发地方债的后果除了透支民生，还极易引发腐败，导致政府的收支政策更加有利于具有投资能力的少数人，这显然是与财政民主的价值理念相违背的。因此，无论政府是值得信任的还是应当警惕的，政治过程都是必要的、有价值的。
第三，就完善地方政治过程的举措而言，其一，应当疏通公众参与政府举借债务的渠道，例如组织政府投资项目听证。其二，应当完善人大机构设置，例如设立专门的地方债务委员会，强化人大代表对举债必要性以及举债规模的实质性审查。其三，则是更为基础的人大代表选举制度的完善，正如有学者所指出的：“如果要解决长期意义上的地方债推行的可持续性问题，那么首先要解决辖区内纳税人与债权人代表对债务人的监督约束机制的设计问题，这既要靠纳税人与债权人的政治民主参与以及‘用手投票’机制的妥当运行，又要靠选举制度的建构，即要求地方官员直接由辖区内纳税人和债权人直接选举产生，使作为债务人的地方政府真正受委托人的监督，以解决信息不对称问题，从而使地方的公共支出更为科学，防止地方官员为制造政绩而不计后果地发债”。[30] 最后，还有必要予以说明的是，事实上，在财政民主的逻辑下，地方债也会产生负激励效应——激励地方政府过度利用公债进行投资。其原因在于：“地方债的发行与偿还往往有较长的时间间隔，因此，只要批准资本性支出计划的投票者不能察觉它们的未来成本，或他们相信资本项目的大多数成本都是由未来的纳税人来支付，他们也会对超过他们真正意愿支付数量的资本计划投赞成票。特别是，在那些暂住居民投票者占较大比例的地区，他们更会有强烈的动机批准那些大型的公债融资计划。这样一来，地方债融资的规模往往会超过最优的投资规模。”[31]中央介入地方债务治理的正当理由之一正是它可以在一定程度上克服地方民主的短视与缺陷。但笔者认为，中央的治理仍然只应是辅助性的，依靠地方民众自身才是根本之道。如何提升地方人大的治理能力，或者说如何围绕充分发挥地方人大的作用进行地方债务治理将是解决中国地方财政可持续发展问题的关键。总而言之，要实现地方债的有效治理，应当逐渐摆脱对中央的路径依赖，以地方政治过程的完善为中心构建债务治理机制。
五、财政法治：地方债务治理的“法”之维度
地方债务治理的“法”之维度是指：地方债务治理应当坚持法律之治而非政策之治。“财”与“政”所涉及的各项举措均应制度化，并且对于地方债务风险的防控，应当深入举债之前、举债之中以及举债之后的各个环节之中，提供一种系统性、体系化的治理机制，“法”就是这些治理机制的承载者。只有通过法治的手段，使治理机制刚性化才能防范任意性，才能真正起到控制风险的作用。“法”之维度应以“预算法”“地方公债法”以及“地方破产法”為核心塑造地方债务治理的财税法体系。
（一）地方债务的预算法规制
预算法的根本宗旨在于管住政府的“钱袋子”，它的核心内容应当是对国家预算体制、预算编制方式以及预算审批程序的规范。我国现行《预算法》第35条就地方举债的主体、条件、方式以及债务的规模和用途做出了较为明确的规定，但事实上，这些并非预算法应当规制的事项。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）已经明确要求：“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。”这可以视为对地方债进行预算约束的重要进步。需要强调的是，对于政府主导的重大投资项目，由于其建设时间长、资金量大、还本付息压力大，需要审计决策与长期跟踪，应当编制单独的预算。[32]从长远来看，为了更有效地约束地方债务，预算法在修订时，更宜采纳复式预算的理念，明确在公共预算的基础上另行编制地方政府债务预算。⑩[33]另外，保障人大代表对地方债务的实质审查权是地方债务治理的关键，预算法还应当对人大代表审查地方债务的程序和表决机制作出更为详细的规定，否则，依靠地方政治过程的地方债务治理必将落空。
（二）地方债务的公债法规制
“地方公债法”主要涉及地方举债应当遵循的原则（例如黄金法则、效率原则与风险可控原则），[34]地方举债的主体、方式、规模、用途、管理、偿还方式以及责任承担等实体和程序内容。就举债主体而言，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）对地方政府举债的主体进行了限制，明确规定：“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。举债方式涉及发行政府债券、借贷、担保等。规模可以通过明确财政基准加以限制。用途主要涉及对地方政府债务支出方向的限制，一般不得用于经常性支出。债务管理涉及债券发行、编制政府资产负债表、信用评级、信息披露、财政监管、资金使用绩效评估、风险评估和预警、应急处置等内容。偿还方式主要涉及偿债资金来源问题。责任承担是指违法违规举债的法律后果。为了更好地实施地方债务治理，应当整合现行规制地方债务的行政规范文件，尽快制定“地方公债法”。
（三）地方债务的破产法规制
“地方破产法”主要解决当债务期限届至，地方政府无力还本付息，并且明显缺乏清偿能力时，如何彻底清理债权债务、保护债权人利益并使债务人“解脱”的问题。我国目前并无关于地方政府破产的法律法规，亦无地方破产的先例。值得一提的是，《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）第4.2节规定了“地方政府财政重整计划”，这可以视为一种温和的“破产”方式。笔者认为，“地方破产法”之所以必要，其原因在于在地方可能遭遇财政危机的背景下，应当为债权人与地方政府在法律层面提供一种明确的“预期”，一方面防止地方债务进一步恶化;另一方面则提供彻底的清理机制。一个设计良好的破产机制能够给予债权人公平的债务索偿，同时还能降低借款成本并为基础设施投资创造财政空间。[35]“地方破产法”可以借鉴公司破产的立法经验，就破产启动条件、政府债务重整、债权人的受偿程序以及债务清算机制做出明确规定。总而言之，“地方破产法”的制度设计蕴含着债务治理市场化的理念，[36]对完善地方债务治理体系具有重要意义。
六、结 语
财政是国家治理的基础和重要支柱，地方债务治理关乎财政的健康性和可持续性，甚至影响着国家的长治久安。我国目前的地方债务治理严重依赖中央的行政管控，在地方民主尚未充分激活以及社会主义市场经济体制尚未健全之前，尽管这是在所难免的，但却不应继续强化这种“路径依赖”。当前，在着力构建现代财政制度的新时代背景下，更应引入整体性视角，建构起系统性的地方债务治理体系。地方债务治理的“财”“政”“法”三维度分别彰显了对财政科学、财政民主、财政法治等现代财政理念的贯彻，并展现了一个中心（政治过程）、两个辅助（行政过程与市场机制）的债务治理框架体系。 就地方债务治理的内容而言，塑造地方政府的财政主体地位是地方财政治理的核心与关键，这需要更加充分的地方财政自主权——此为摆脱对中央“路径依赖”的根本要旨。还有必要指出的是，事实上，地方债务问题形成的原因不仅仅是中央与地方财政关系失衡、政绩激励方法不当、预算软约束以及市场机制缺陷等“光明正大”的原因，还有深置于政商关系中的经济腐败诱因。地方债务市场中隐藏着巨大的经济利益，地方政府主导的投资项目越多，地方官员“发财”的机会也就越多。“反腐影响经济发展”之所以有舆论市场，地方政府官员之所以热衷于项目融资，一个很重要的原因就是政府主导的投资体制能够为大量政府官员提供谋取私利的机会。也正因此，地方债务才更加需要一种系统化的治理机制，“财”“政”“法”三维架构的意义可能即在于此。
[注 释]
① 政府债务国际警戒线标准为：负债率（债务余额/GDP）≤60%;债务率（债务余额/综合财力）≤80%—120%。《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案>的决议》确认了国务院提出的以债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。
② 在新中国成立初期，我国曾尝试发行地方债，如东北生产建设折实公债、地方经济建设折实公债等。中共中央还在1958年4月2日作出《关于发行地方公债的决定》，允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候发行地方建设公债。
③ 审计署：《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号）。
④ 1998年财政部制发的《国债转贷地方政府管理办法》第18条规定：“对到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部如数扣减对地方税收返还。”
⑤ 财政部先后颁布了《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》《2009年地方政府债券预算管理办法》《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等文件，对债券的发行、使用、监督等工作作出了明确具体规定。
⑥ 根据国家审计署2011 年6月27日发布的审计报告，截至2010年底，中国的地方政府性债务余额高达 10.72 万亿元;其中7.52万亿元为2009年以来新增债务，增幅高达61.9%。
⑦ 行政控制是指中央政府运用行政手段管理地方政府债务，主要做法是：规定地方政府举债额度，审批与监控债务项目，规定举债方式等。
⑧ 财政部公布的2017年中央一般公共预算支出决算数据显示，中央本级支出29 857.15亿元，对地方转移支付支出57 028.95亿元，转移支付占比为65.6%，接近2/3。
⑨ 一个非常典型的例子是，养老保险全国统筹所遭遇的障碍。尽管2013年十八届三中全会即已提出该目标，但在制度层面上却一直裹足不前。养老保险全国统筹在很大程度上以牺牲富裕的地方政府及其居民的利益为代价，来换取那些不富裕地方的养老保险的可持续性。
⑩ 有学者认为：尽管地方债复式预算既能够顾及地方债的特质，也可以保证地方债预算的完整性和规范性，比较好地实现了“债务”与“预算”的统一。但地方债能否作为区别于现行“四本預算”的预算是值得商榷的;另外，地方债预算能否完全脱离现有预算，独立成为一本债务预算，也有疑问。因此主张对地方债收支进行类型化区分，将地方债预算分为地方债收入预算、偿债资金来源预算、地方债支出预算和地方偿债预算，进而根据其内容的不同，将地方债收入和地方债支出纳入现有预算体系，对于偿债资金来源收入、偿债支出适用复式预算模式，将其纳入政府性基金预算，或者建立偿债资金来源收入、偿债支出为内容的债务预算。
黄金法则是指：政府债务只能用于资本性支出而不能用于经常性支出，不违背代际公平原则;效率原则是指：地方债务融资严格限制在公共领域而不是私人竞争性领域;风险可控原则是指：资金供给的资本市场是有效的，能够有效地防范风险，这样的资本市场里信息充分且未被扭曲，投资者决策是理性的。
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Abstract： After studying the history of local government debt in China， it is found that local debt governance has largely formed a path dependence on "central administrative control". To further enhance the effectiveness of local debt governance， a systematic governance framework should be built under the background of the new era of fiscal system modernization. "Finance""Politics" and "Law" provide three basic dimensions of local debt governance. The "financial" dimension which implements the spirit of fiscal science focuses on improving the administrative process and activating the market mechanism; the "political" dimension which implements the spirit of fiscal democracy focuses on adjusting the financial relationship between the central and the local governments and improving local political process; and the "legal" dimension which implements the spirit of rule of law focuses on legalizing governance policies. Among them， relying on the local political process to govern the local debt should be in the central position， while the governance of local debts through the administrative process and market mechanism should be in an auxiliary position. The key to the local debt governance is the construction of the position of local government as the financial subject. However， the imbalance of local finance determines that this is a gradual process.
Key words： local government debt;governance;"finance""politics" and "law"
（責任编辑：蔡晓芹）
[关键词] 地方政府债务;治理;“财”“政”“法”
[中图分类号] D912.2;F812 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2019）09-0075-08
一、引 言
2013年以来，中央决策层在党的十八届三中全会、四中全会，全国金融工作会议，党的十九大以及中央经济工作会议等重大会议中均强调了对地方政府债务的规制。地方债务治理已经成为关乎国家财政金融安全的重大问题之一。我国的地方政府债务并不单纯指以债券为存在形式的显性债务，而且还包括了大量通过融资平台借贷、担保等融资方式而产生的隐性债务。财政部的统计数据显示，截至2017年末，地方政府债务的总体规模已达16.47万亿元，总体债务率为76.5%，已经接近国际警戒线的最低标准，呈现出“危机化”的特征。①事实上，由于各地经济发展水平差异较大，有些省份的债务——例如2015年贵州省的负债率为87%，债务率为202.5%——已经远远超过了警戒标准。[1]在经济下行与政府财政收入增速下降的背景下，更加有必要充分重视地方债务治理的现实迫切性。本文在梳理新中国成立以来地方债务发展演变历程的基础上，从财税法的视角切入，尝试总结提炼“财”“政”“法”的三维治理架构，以期能够助益于地方债务之治理。
二、地方债务的产生与演变
（一）分税制实施以前的地方债务
尽管新中国成立之后的一段历史时期内，为恢复生产力、满足地方建设的需要，国家曾允许地方政府发行公债，②[2]但由于高度中央集权的计划经济体制下，地方财政并不独立，其收支缺口均由中央补足，加之实行以收定支的预算原则，因此通常情况下地方政府并不会主动借债。对于地方政府可能出现的超计划投资和超范围使用银行信贷资金的現象，国家主要通过计划和行政的手段加强信贷管理来防范。地方财政对中央财政的附属性，决定了很难产生真正的地方债务。当地方政府出现了债务，最终也会“中央化”，通过中央向银行透支由全社会来承担。[3]
我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，当年有4个县级政府和4个市级政府举借了负有偿还责任的债务;省级政府举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年主要集中在1981—1985年，这一期间有28个省级政府开始举债;市级和县级政府举借债务的起始年主要集中在1986—1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务，累计占全部地区比例高达90.05%和86.54%。③但彼时，中央对地方政府债务融资的态度是否定性的，例如，《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》（1985）明确表示：“国务院要求各地方政府不要发行地方政府债券，望严格执行”。《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发〔1993〕第024号）第3条规定：“……地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。”这一时期，由于以政府为主导的大规模经济建设尚未展开，经济增长状况也较为良好，因此地方政府债务问题并不突出。
（二）分税制实施以后的地方债务
1994年分税制实施以后，《预算法》（1995）随之颁布实施。该法第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可见，至少在实在法层面上，国家对地方举债仍然持谨慎的约束态度。但这种“原则+例外”的规制方式，一方面为中央介入地方举债留下了空间;另一方面也为地方政府通过其他方式举债埋下了伏笔。随着分税制改革效果的逐渐显现及以政府为主导的经济建设的全面开展，地方政府的财政需求得以迅速提升，在1997年亚洲金融危机以及2008年全球经济危机的刺激下，地方债务逐渐扩张。地方政府的举债方式有多种，[4]其中通过发行债券举债和融资平台举债最具代表性，它们在地方债务“问题化”的过程中发挥着“至关重要”的作用。
1.地方政府债券的发展历程
其一，“中央转贷地方模式”。1994年分税制改革在强化中央财权与财力的同时，也使中央与地方的财政关系发生了失衡，从而进一步加剧了地方债务的膨胀。为应对1997年亚洲金融危机，国家实施积极财政政策。中央通过发行长期建设债券然后将其部分转贷给地方的方式，实施国家确定的项目建设。此即“中央转贷地方模式”。在该模式下，地方政府事实上并无发行债券的权力，中央基于债券转贷而成为地方的债权人，如地方到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部将如数扣减对地方的税收返还。④但由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督;同时，由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，也增加了中央财政负担和风险。[5]基于此，从 2009 年开始，地方债券不再采用转贷方式，而改用中央代发代还方式。
其二，“中央代发代还模式”。2009年，为应对蔓延全球的经济危机，扩内需保增长，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院首次在全国范围内发行地方政府债券2 000亿元。并明确地方政府为债务人，应切实承担地方政府债券的还本付息责任，严格按照相关规定及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金。未按时上缴的，应当按有关规定向财政部缴付罚息。对未按时上缴的地方政府债券本息、发行费和罚息等资金，由财政部在办理年度中央与地方财政结算时如数扣缴。⑤此即“中央代发代还模式”。该模式下，中央仍然具有绝对权威，地方没有发债权。 其三，“地方自发中央代还模式”。2011年，国务院在上海、浙江、广东、深圳4个经济发达的省市开展了地方政府自行發债试点改革工作。自行发债是指国务院首先批准试点省（市）的地方发债规模限额，在限额范围内由各地方政府自行发行本地债券的发债机制。自行发债，实行地方债券年度发行额管理制度，并且与代理发行阶段类似，由财政部代办还本付息，各地方政府再行偿还。[6]与“中央代发代还模式”相比，地方自主发债试点亦无实质性突破，仅仅是在技术规则上的革新，帮助地方积累发行债券经验而已。[7]但地方政府也合法地拥有了一定程度的自主发债权。
其四，“地方自发自还模式”。2014年，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个地方开始试点地方政府债券自发自还。财政部为此制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。“自发自还”是指，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。“自发自还”与2011年试点的“自行发债”，其不同之处在于强调地方政府自己还本付息，地方政府实际上成为独立的发债与偿债主体，中央不再对试点地方的债务承担“托底”责任，这对于塑造地方政府的财政主体地位具有重大意义。通过地方债券发行与偿还模式的演变可以看出，地方政府发债权的自主性是逐渐增强的。中央的政策意图已经十分明显，那就是与地方政府进行“切割”，逐渐塑造地方政府的财政主体地位。现行预算法明确禁止地方政府以发行债券以外的其他方式举债。由于2015年中央正式启动了存量债务置换，这事实上表明，地方发债权及其规制将成为“增量地方债务”治理的核心问题。
2.地方融资平台的发展历程
地方融资平台是地方政府或者其机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产，设立的承担融资职能且拥有独立法人资格的经济实体。从1987年上海成立第一家政府投融资平台——上海久事公司至今，地方政府融资平台先后经历了萌发、推广、快速发展几个阶段。地方融资平台的发展壮大与1997年亚洲金融危机和2008年世界经济危机密切相关，但从总体来看，亚洲金融危机并没有造成地方融资平台债务的急剧增加，到美国次贷危机爆发之前的2008年年初，我国地方融资平台数量在4 000家左右，贷款余额仅为1.7万亿元。[8]
地方融资平台的迅速膨胀发生在2008年全球经济危机之后。经济危机的到来使政府财政境况发生明显反方向变化——税收收入下滑、土地出让金减少以及中央转移支付不足，[9]这就致使地方出现了某种程度的“财政困难”。在此背景下，中央推出了4万亿元经济刺激计划，地方债务迅速膨胀，⑥[10]地方融资平台亦借此全面兴起。银监会的统计数据显示：2010年底，我国只有6 576 家地方政府融资平台，而到2013年底已有1.06万—1.11万家，数量增长了60%以上。由于这种融资模式具有很强的隐蔽性，且在一定程度上使地方政府避开了直接违反预算法规定的嫌疑，因此成为了地方政府比较青睐的一种融资模式。根据审计署公布的数据，至2013年6月，地方政府通过融资平台所形成的债务规模达69 704.42亿元，占整个地方政府债务余额的39.0%。
中央对地方融资平台的“放任”是地方债务膨胀的重要政策性原因。2009年人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，其中提到“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这大大刺激了各地方政府发展融资平台的积极性，迎来了地方融资平台发展的繁荣时期。从本质上看，地方融资平台的债务就是政府的或有债务，其过度融资理所当然会进一步加剧地方政府的债务风险。[11]
（三）地方债务何以“问题化”？
首先，最直接的当然是由于地方债务规模庞大，在经济下行、地方财政增速下降的情势下，地方面临巨大的还本付息压力，无论是消化存量还是控制增量，都将面临严峻的挑战。这关乎政府信用以及未来的融资能力。尽管中央在试验赋予地方以完全的举债自主权，但却仍然尚未做好地方政府破产试验的心理和制度准备。使地方政府仍然抱有中央托底的“财政幻想”，这势必难以从根本上消除地方政府的机会主义心态——在一系列法律、法规以及政策要求地方政府只能以发行债券的形式举借新债的情况下，2017—2018年，江苏、贵州、云南、广西、安徽等地仍然发生了多起地方政府违法违规举债担保行为即为一个例证。
其次，存量债务置换成效并不显著。在地方债置换的过程中，投资者缺乏动力，有些地方的债务置换甚至异化为政府的硬性“摊派”。“由于置换债券利率低于一般贷款利率，商业银行的债券置换积极性并不十分高涨，很多地方债置换都是‘强推’定向承销。”[12]此外，地方债务置换只是暂时缓解而并未消除地方政府的财政风险。如果地方政府不能从根本上实现财政的可持续发展以提升其偿债能力，无疑会加剧商业银行资产负债错配风险及未来违约风险，进而可能使财政风险通过金融机构转化为系统性的金融风险。[13]
第三，融资平台清理整顿难度大。事实上，地方融资平台所存在的问题早在2010年即引起了中央的重视。时任国务院总理温家宝曾专门召开国务院常务会议，部署加强对地方政府融资平台公司的管理。但至今效果并不显著，地方政府与融资平台之间的关系仍然“剪不断理还乱”。融资平台举债不规范、偿债造血能力不足、内部治理机制不健全等问题都严重影响着对地方债务的治理。如果不能对大量存在的地方融资平台进行清理整顿，势必难以厘清政府与平台的关系，也就自然无法有效约束地方政府的“借道”举债行为，因此，融资平台治理成为地方债务治理的重要一环。
最后，地方债务表面上是地方财政困难引发的举债融资问题，其背后却涉及中央与地方的财政事权与支出责任划分、中央对地方官员的政绩考核等更为根本性的原因。在“治标”已经十分困难的情况下，还要考虑如何“治本”的问题，这将涉及国家财政体制的重大变革，各方利益面临重组博弈。诚如有学者所指出的：“地方公债问题以及由此连带的公共财政与国家资本结构法律改革绝非仅仅是一个经济问题，其更是一个关涉中国未来宪政转型的重大政治问题，需要公共决策者有一个动态的法律与公共财政的互动视角与眼光”。[14] 根据上文对地方债务发展演变历程的描述，中央对地方举债的态度总体上经过了明令禁止、默示许可以及合法赋权等几个阶段，与此同时，对地方债务的治理也形成了主要依靠“中央行政管控”的路径依赖。⑦[15]但实际上，地方债务问题化的原因是非常复杂的，既有源于政治制度、财政体制、管理技术的原因，也有源于外部经济环境的原因。相应地，地方债务治理也应当是一个系统工程。笔者认为，对地方债务治理问题，应当在把握不同举债方式特点以及债务运行规律的基础上进行全面分析。基于财税法的根本价值理念，可以从“财”“政”“法”三维度构建地方政府债务的治理体系。
三、财政科学：地方债务治理的“财”之维度
地方债务治理的“财”之维度，是指地方债务治理应当首先着眼于对债务运行规律等财政科学的认知，它主要有两个方向：一是强化政府自身监管，特别是要通过完善行政过程来提升治理效果;二是强化市场约束，特别是要通过激活债券市场机制与清理整顿融资平台来提升治理效果。
（一）完善行政过程
首先，加强债务投资项目论证。地方政府举债进行相关基础设施建设本身并无可厚非，它对于经济增长与民生改善的效果是显而易见的，这与企业通过借贷或者发行债券融资以促进自身发展的道理是相通的。但问题在于举债决策机制中存在的各种缺陷和漏洞加剧了举债权被滥用的可能。例如，现实中很多地方的项目并未经过严格而科学的论证就纷纷上马，导致重复建设问题严重，浪费了宝贵的财政资金。曾经在“珠三角”地区，分布着5家机场，相互之间的距离在200公里之内，都靠近香港，结果每家机场利用率都不高，其中珠海机场的利用率还不到10%，最后只能被拍卖;如今在“长三角”地区，在以上海为中心的300公里范围内，仅大型机场就有4家，春运高峰时期上客率最高的时候也未超过60%。[16]对债务投资项目可行性的把关是基础性的，也是财政科学的题中应有之义，它能够从源头上抑制地方债的膨胀。
其次，完善中央审批机制。在某些重大基础设施投资上，中央应当对地方施加控制，例如中央对地方建造地铁所采取的一系列财政指标约束。[17]由于中央更能掌控全局，因此可以针对不同地方的财政实际实施差异化的管理，确立与地方债务相关的财政基准，控制地方债务的规模。例如，有学者提出将地方债务负担率限制为25%，作为地方债务管理追求的目标;根据地方债偿债来源主要是土地出让金及房产税费，建立可税土地资产负债率20%的限制;基于税收收入作为偿债来源的重要性，设立税收收入偿债率25%的限制;根据可用财力在中国地方预算中的特殊地位，设立可用财力偿债率15%的限制。[18]这些财政基准的设立过程就是对财政科学的探索过程。从比较法的视角来看，日本所实行的地方债审批制度可为我国所借鉴。日本地方政府发债，要先向自治省申报，提出所要发展的建设项目，资金来源和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界认为，实行审批制度可以达到3个目的：①防止地方债的膨胀，确保地方财政的安全运行;②防止资金过度向富裕地区流动，确保资金的合理分配;③统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。[19]总而言之，完善中央审批机制对地方债务治理是非常必要的。
第三，强化审计监督与问责。近些年来，中央已经对地方政府的债务情况进行了多次审计，但尚未形成制度化的常规机制。审计是一种事后审查机制，它不仅仅表现为对债务数字的汇总，更重要的是发现违法违规举债，并为问责打下基础。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”可见，加强审计监督应当走“审计中央化”之路，切断地方政府对地方审计机关的控制，切实提升审计机关的监督能力，对规制地方债务尤为必要。对地方违法违规举债进行问责的重要性已经无需多言。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定：“建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。”《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）第6.6节规定了在债务风险应急处置中发生的违法违规责任范围和行为类型，并就责任追究程序亦作出了明确规定。对上述文件中的这些“责任条款”还应进一步细化，并与国家相关法律法规更好地衔接，以增强体系性、制度刚性与可操作性，进而达到提升约束力效果的目的。
（二）激活市场机制
就地方债务的性质而言，有两种不同的认识，一种认为其趋同于公司债，可以更多地适用私法原理;[20]另一种则认为其属于公法之债，适用公法原理。[21]尽管后者更多地被財税法学者所接受，但实际上公司债的治理原理仍然可以为地方债务治理所借鉴。这就是要充分激活市场机制，通过发挥市场的作用以提升地方债务的治理效果。
首先，完善信息披露与信用评级制度。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》已经要求试点地区按照有关规定开展债券信用评级，并及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。信息披露与信用评级是解决信息不对称的关键，有利于投资人及时了解地方政府的财政状况与偿债能力，是典型的市场化约束机制。有学者的实证研究发现，“在财政透明度不足的情况下，地方政府存在运用债务资金进行过度投资的冲动，因此较高的财政透明度具有缩减政府性债务规模的作用。”[22]提升财政透明度也是客观进行信用评级的基础。我国目前的信用评级采用“委托评级”“发行人付费”模式，事实上难以保障信用评级的客观性。此外，由于我国目前具有相应资质的债券评级的公司不多，并且评价标准不统一、评价机制不完善，进一步制约了地方债券信用评级的客观性。应当重视信用评级市场的培育，使其真正能够发挥对地方政府的约束作用。 其次，强化地方融资平台的公司化治理。在“旧债”已经完成清理的情况下，“新债”的控制就显得格外重要。2015年新预算法生效以后，政府将不能再通过发行债券之外的方式举债，自此之后地方融资平台举借的债务只能作为企业债务而存在。即强化地方融资平台公司化治理的关键首先在于实现政府债务与企业债务的切割，明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。融资平台公司举借的债务，由企业自身偿还，地方政府不承担偿还责任。地方政府作为融资平台公司的出资人仅需在出资范围内承担有限责任。然而，如果地方融资平台经营不善，仍然会对地方政府造成财政负担，影响地方政府的整体财政计划。實践中，由于缺乏规范的内部治理结构，地方融资平台在投资决策、资金使用和分配、项目收益归属等问题上出现责任与权益相分离的情况，“融、投、管分离”进一步削弱了平台公司作为独立市场主体的地位，使其缺乏良性激励机制来通过提高投资效益偿还债务，加大了融资风险，最终增加了政府的财政风险。[23]这就需要从根本上完善地方融资平台的内部治理结构，分门别类，科学合理界定融资平台转型发展方向和功能定位，剥离融资功能，使其从地方政府的融资工具转向真正的市场经营主体。[24]
四、财政民主：地方债务治理的“政”之维度
地方债务治理的“政”之维度，是指围绕中央与地方财政关系的改良与地方政治过程的完善来提升地方债务治理的效果。两者都应以财政民主为立足点。
（一）构建更加均衡的央地财政关系
Aldasoro & Seiferling（2014）利用47个国家1995—2011年的非平衡面板数据研究发现财政不平衡会导致政府债务规模的积累。[25]庞宝庆、陈硕研究认为，分税制改革强化中央财权财力所导致的地方政府财力缺口被认为是刺激地方政府举债的直接原因。[26]可见，从央地财政关系视角来看，财政不均衡确是地方债务扩张的一个重要原因。因此，国家应当完善有利于财政均衡的财政制度以抑制地方债务扩张的动因。
统计中央本级财政支出与对地方转移支付的数据可以发现，事实上中央所汲取的财力更多地还是被用于了地方。⑧在我国地域发展不平衡的现实背景下，中央财政集权是促进地区均衡的必要之举，从某种意义上讲，中央与地方财政关系不平衡的根源其实是地方与地方之间的财政不均衡。因此，简单地认为中央向地方释放更多财权、增强地方财政自主性即可抑制地方政府举债的观点是片面的。因为，中国的“地方”不是抽象的、均质化的地方，而是具体的、多样化的地方。如果中央没有强大的汲取财政资源的能力，那么旨在实现公共服务均等化的战略目标必将难以实现。下放财权的确可以使那些经济发达、财政充裕的省份减少对债务融资的依赖性，但却也能强化那些经济落后、财政短缺的省份对债务融资的依赖性。因此，当论及财政均衡时，应当考虑中央与地方的纵向均衡以及地方与地方的横向均衡两个维度。从整体看，央地财政均衡与地方之间的财政均衡需要依靠全国范围内的“大民主”——地方范围内的“小民主”反倒容易成为实现财政均衡的障碍。⑨
此外，还应当弱化对地方政府的财政干预，增强地方的财政自主权，进而强化地方政府的财政主体地位。这有利于形成权责相应的财政体制，也是地方民主过程能够发挥作用的根本前提。如果地方政府没有独立收入来源，不能形成地方资产，无法自主决定财政支出事项，而是完全听命于中央的安排，就无法自我负责。[27]中央政府的隐性担保在分担地方债风险的同时也因“公共池”问题带来了地方政府增发地方债的道德风险。[28]无论地方政府还是投资者，都认为中央会为地方债务“托底”，这成为地方债务迅速扩张的重要原因。中央若想从根本上改变地方政府与投资者的预期，就必须强化地方的财政自主权。这有利于促使地方政府更负责任地行为，使其从财政行为自主走向财政责任独立;还能够激励地方债的投资者更加审慎地进行投资决策，从源头上影响地方债务的资金来源。
（二）完善地方政治过程
首先，地方举债是一种地方政府的筹资行为，从某种意义上讲，政府债务是递延的税收。由于政府自身并不生产财富，特别是对于一些并不产生收益的投资项目，将来用于还本付息的财源很大程度上还要仰仗其征收的税款，因此，地方民众有权决定是否“超前”消费某些公共产品，有权对融资的必要性和规模发表意见，有权参与甚至决定政府投资项目。正如有学者所指出的：“从公共财政的运作理念来看，涉及政府自主发债的事宜，应由人大代表机构来批准和监督，不能只由行政机关批准”。[29]另外，从公司债的规制理念来看，根据《公司法》第37条第1款之规定：对发行公司债券做出决议属于股东会而非董事会的权力。类比可见，对发行政府债券做出决议的机构也应是代表民意的权力机关，而不应是作为执行机构的政府。申言之，政府举债接受地方政治过程的约束是理所应当的。
其次，当财政规律本身超越人类的认知能力时，例如某一事项是否有必要举债，举债规模到底多大为最优——这可能是根本无法或者难以探知的。此时政府举债的行政过程就应让位于政治过程，政治过程本身就成为一种最“科学”的决策方式。当然，这完全是建立在对一个“良善”政府的假设之上的。而当政府被作为警惕而非信任的对象时，政治过程还能够提供一种防范机制，约束政府的举债权不被滥用。滥发地方债的后果除了透支民生，还极易引发腐败，导致政府的收支政策更加有利于具有投资能力的少数人，这显然是与财政民主的价值理念相违背的。因此，无论政府是值得信任的还是应当警惕的，政治过程都是必要的、有价值的。
第三，就完善地方政治过程的举措而言，其一，应当疏通公众参与政府举借债务的渠道，例如组织政府投资项目听证。其二，应当完善人大机构设置，例如设立专门的地方债务委员会，强化人大代表对举债必要性以及举债规模的实质性审查。其三，则是更为基础的人大代表选举制度的完善，正如有学者所指出的：“如果要解决长期意义上的地方债推行的可持续性问题，那么首先要解决辖区内纳税人与债权人代表对债务人的监督约束机制的设计问题，这既要靠纳税人与债权人的政治民主参与以及‘用手投票’机制的妥当运行，又要靠选举制度的建构，即要求地方官员直接由辖区内纳税人和债权人直接选举产生，使作为债务人的地方政府真正受委托人的监督，以解决信息不对称问题，从而使地方的公共支出更为科学，防止地方官员为制造政绩而不计后果地发债”。[30] 最后，还有必要予以说明的是，事实上，在财政民主的逻辑下，地方债也会产生负激励效应——激励地方政府过度利用公债进行投资。其原因在于：“地方债的发行与偿还往往有较长的时间间隔，因此，只要批准资本性支出计划的投票者不能察觉它们的未来成本，或他们相信资本项目的大多数成本都是由未来的纳税人来支付，他们也会对超过他们真正意愿支付数量的资本计划投赞成票。特别是，在那些暂住居民投票者占较大比例的地区，他们更会有强烈的动机批准那些大型的公债融资计划。这样一来，地方债融资的规模往往会超过最优的投资规模。”[31]中央介入地方债务治理的正当理由之一正是它可以在一定程度上克服地方民主的短视与缺陷。但笔者认为，中央的治理仍然只应是辅助性的，依靠地方民众自身才是根本之道。如何提升地方人大的治理能力，或者说如何围绕充分发挥地方人大的作用进行地方债务治理将是解决中国地方财政可持续发展问题的关键。总而言之，要实现地方债的有效治理，应当逐渐摆脱对中央的路径依赖，以地方政治过程的完善为中心构建债务治理机制。
五、财政法治：地方债务治理的“法”之维度
地方债务治理的“法”之维度是指：地方债务治理应当坚持法律之治而非政策之治。“财”与“政”所涉及的各项举措均应制度化，并且对于地方债务风险的防控，应当深入举债之前、举债之中以及举债之后的各个环节之中，提供一种系统性、体系化的治理机制，“法”就是这些治理机制的承载者。只有通过法治的手段，使治理机制刚性化才能防范任意性，才能真正起到控制风险的作用。“法”之维度应以“预算法”“地方公债法”以及“地方破产法”為核心塑造地方债务治理的财税法体系。
（一）地方债务的预算法规制
预算法的根本宗旨在于管住政府的“钱袋子”，它的核心内容应当是对国家预算体制、预算编制方式以及预算审批程序的规范。我国现行《预算法》第35条就地方举债的主体、条件、方式以及债务的规模和用途做出了较为明确的规定，但事实上，这些并非预算法应当规制的事项。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）已经明确要求：“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。”这可以视为对地方债进行预算约束的重要进步。需要强调的是，对于政府主导的重大投资项目，由于其建设时间长、资金量大、还本付息压力大，需要审计决策与长期跟踪，应当编制单独的预算。[32]从长远来看，为了更有效地约束地方债务，预算法在修订时，更宜采纳复式预算的理念，明确在公共预算的基础上另行编制地方政府债务预算。⑩[33]另外，保障人大代表对地方债务的实质审查权是地方债务治理的关键，预算法还应当对人大代表审查地方债务的程序和表决机制作出更为详细的规定，否则，依靠地方政治过程的地方债务治理必将落空。
（二）地方债务的公债法规制
“地方公债法”主要涉及地方举债应当遵循的原则（例如黄金法则、效率原则与风险可控原则），[34]地方举债的主体、方式、规模、用途、管理、偿还方式以及责任承担等实体和程序内容。就举债主体而言，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）对地方政府举债的主体进行了限制，明确规定：“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。举债方式涉及发行政府债券、借贷、担保等。规模可以通过明确财政基准加以限制。用途主要涉及对地方政府债务支出方向的限制，一般不得用于经常性支出。债务管理涉及债券发行、编制政府资产负债表、信用评级、信息披露、财政监管、资金使用绩效评估、风险评估和预警、应急处置等内容。偿还方式主要涉及偿债资金来源问题。责任承担是指违法违规举债的法律后果。为了更好地实施地方债务治理，应当整合现行规制地方债务的行政规范文件，尽快制定“地方公债法”。
（三）地方债务的破产法规制
“地方破产法”主要解决当债务期限届至，地方政府无力还本付息，并且明显缺乏清偿能力时，如何彻底清理债权债务、保护债权人利益并使债务人“解脱”的问题。我国目前并无关于地方政府破产的法律法规，亦无地方破产的先例。值得一提的是，《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）第4.2节规定了“地方政府财政重整计划”，这可以视为一种温和的“破产”方式。笔者认为，“地方破产法”之所以必要，其原因在于在地方可能遭遇财政危机的背景下，应当为债权人与地方政府在法律层面提供一种明确的“预期”，一方面防止地方债务进一步恶化;另一方面则提供彻底的清理机制。一个设计良好的破产机制能够给予债权人公平的债务索偿，同时还能降低借款成本并为基础设施投资创造财政空间。[35]“地方破产法”可以借鉴公司破产的立法经验，就破产启动条件、政府债务重整、债权人的受偿程序以及债务清算机制做出明确规定。总而言之，“地方破产法”的制度设计蕴含着债务治理市场化的理念，[36]对完善地方债务治理体系具有重要意义。
六、结 语
财政是国家治理的基础和重要支柱，地方债务治理关乎财政的健康性和可持续性，甚至影响着国家的长治久安。我国目前的地方债务治理严重依赖中央的行政管控，在地方民主尚未充分激活以及社会主义市场经济体制尚未健全之前，尽管这是在所难免的，但却不应继续强化这种“路径依赖”。当前，在着力构建现代财政制度的新时代背景下，更应引入整体性视角，建构起系统性的地方债务治理体系。地方债务治理的“财”“政”“法”三维度分别彰显了对财政科学、财政民主、财政法治等现代财政理念的贯彻，并展现了一个中心（政治过程）、两个辅助（行政过程与市场机制）的债务治理框架体系。 就地方债务治理的内容而言，塑造地方政府的财政主体地位是地方财政治理的核心与关键，这需要更加充分的地方财政自主权——此为摆脱对中央“路径依赖”的根本要旨。还有必要指出的是，事实上，地方债务问题形成的原因不仅仅是中央与地方财政关系失衡、政绩激励方法不当、预算软约束以及市场机制缺陷等“光明正大”的原因，还有深置于政商关系中的经济腐败诱因。地方债务市场中隐藏着巨大的经济利益，地方政府主导的投资项目越多，地方官员“发财”的机会也就越多。“反腐影响经济发展”之所以有舆论市场，地方政府官员之所以热衷于项目融资，一个很重要的原因就是政府主导的投资体制能够为大量政府官员提供谋取私利的机会。也正因此，地方债务才更加需要一种系统化的治理机制，“财”“政”“法”三维架构的意义可能即在于此。
[注 释]
① 政府债务国际警戒线标准为：负债率（债务余额/GDP）≤60%;债务率（债务余额/综合财力）≤80%—120%。《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案>的决议》确认了国务院提出的以债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。
② 在新中国成立初期，我国曾尝试发行地方债，如东北生产建设折实公债、地方经济建设折实公债等。中共中央还在1958年4月2日作出《关于发行地方公债的决定》，允许各省、自治区、直辖市在确有必要的时候发行地方建设公债。
③ 审计署：《全国地方政府性债务审计结果公告》（2011年第35号）。
④ 1998年财政部制发的《国债转贷地方政府管理办法》第18条规定：“对到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部如数扣减对地方税收返还。”
⑤ 财政部先后颁布了《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》《2009年地方政府债券预算管理办法》《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等文件，对债券的发行、使用、监督等工作作出了明确具体规定。
⑥ 根据国家审计署2011 年6月27日发布的审计报告，截至2010年底，中国的地方政府性债务余额高达 10.72 万亿元;其中7.52万亿元为2009年以来新增债务，增幅高达61.9%。
⑦ 行政控制是指中央政府运用行政手段管理地方政府债务，主要做法是：规定地方政府举债额度，审批与监控债务项目，规定举债方式等。
⑧ 财政部公布的2017年中央一般公共预算支出决算数据显示，中央本级支出29 857.15亿元，对地方转移支付支出57 028.95亿元，转移支付占比为65.6%，接近2/3。
⑨ 一个非常典型的例子是，养老保险全国统筹所遭遇的障碍。尽管2013年十八届三中全会即已提出该目标，但在制度层面上却一直裹足不前。养老保险全国统筹在很大程度上以牺牲富裕的地方政府及其居民的利益为代价，来换取那些不富裕地方的养老保险的可持续性。
⑩ 有学者认为：尽管地方债复式预算既能够顾及地方债的特质，也可以保证地方债预算的完整性和规范性，比较好地实现了“债务”与“预算”的统一。但地方债能否作为区别于现行“四本預算”的预算是值得商榷的;另外，地方债预算能否完全脱离现有预算，独立成为一本债务预算，也有疑问。因此主张对地方债收支进行类型化区分，将地方债预算分为地方债收入预算、偿债资金来源预算、地方债支出预算和地方偿债预算，进而根据其内容的不同，将地方债收入和地方债支出纳入现有预算体系，对于偿债资金来源收入、偿债支出适用复式预算模式，将其纳入政府性基金预算，或者建立偿债资金来源收入、偿债支出为内容的债务预算。
黄金法则是指：政府债务只能用于资本性支出而不能用于经常性支出，不违背代际公平原则;效率原则是指：地方债务融资严格限制在公共领域而不是私人竞争性领域;风险可控原则是指：资金供给的资本市场是有效的，能够有效地防范风险，这样的资本市场里信息充分且未被扭曲，投资者决策是理性的。
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Abstract： After studying the history of local government debt in China， it is found that local debt governance has largely formed a path dependence on "central administrative control". To further enhance the effectiveness of local debt governance， a systematic governance framework should be built under the background of the new era of fiscal system modernization. "Finance""Politics" and "Law" provide three basic dimensions of local debt governance. The "financial" dimension which implements the spirit of fiscal science focuses on improving the administrative process and activating the market mechanism; the "political" dimension which implements the spirit of fiscal democracy focuses on adjusting the financial relationship between the central and the local governments and improving local political process; and the "legal" dimension which implements the spirit of rule of law focuses on legalizing governance policies. Among them， relying on the local political process to govern the local debt should be in the central position， while the governance of local debts through the administrative process and market mechanism should be in an auxiliary position. The key to the local debt governance is the construction of the position of local government as the financial subject. However， the imbalance of local finance determines that this is a gradual process.
Key words： local government debt;governance;"finance""politics" and "law"
（責任编辑：蔡晓芹）