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摘要：韩国政府在数字化经济产业中，面对职业教育人才供应与企业需求严重错位的严峻形势，结合本国实际情况，大力改革和发展职业教育，培养输出更多与数字化经济产业相匹配的职业教育人才，从而使本国关键行业不断增加的人力需求得到保障。同时，企业从人力资源的“选、培、用、留”四个维度出发，与政府密切合作，确保职业教育的实施更具实效性、针对性，我国职业教育改革可以从韩国职业教育改革经验中得到一些启示。
关键词：数字化经济产业;职业教育改革;人力需求;四个维度
一、产业转型驱动下的韩国职业教育发展沿革
韩国经济在过去半个多世纪里飞速发展，经历了劳动密集型、技术密集型、知识密集型与通信科技密集型结合的转型过程。在国家经济变革和产业转型升级的过程中，职业教育相伴而行，功不可没。韩国职业教育主要经历了三个阶段的发展：培养服务国家工业化进程中所需的技术人才阶段、培养满足经济发展中工业精细化所需的技能型人才阶段和培养数字化经济时代所需的知识型专业人才阶段。针对不同历史阶段的经济发展需求，韩国坚持发挥中央统筹规划作用，注重顶层制度政策安排，引导职业教育的正确办学方向，构建符合国情的职业教育体系。
（一）20世纪60年代至70年代
二战后，韩国的钢铁、汽车和机械等劳动密集型产业迅猛发展，对行业劳动力的需求与日俱增，围绕民族工业建设发展的迫切需求，国家配套发展职业教育。在这一时期，政府开始全面颁布职业教育政策，制定了《产业教育振兴法》，扩建职业技术学校，开设以政府为主导的培训项目，培养产业工业化进程所需的人力资源。1965—1975年，韩国的职业学校注册人数从17万增加至47万。与此同时，韩国实施三个五年经济计划方案（1962—1976年），1962年开始的第一个五年计划强调职业教育以培养技术娴熟型人才为主，特别突出轻工业类劳动密集型职业学生的培养;1967年开始的第二个五年计划实施在职员工培训项目，促进技工的专业技能适应工业化需求;第三个五年计划重视经济发展所需各类人才的培养[1]。应国家经济发展之需，韩国政府进一步普及并扩大职业教育，职业技术学校的专业设置、培养目标、教学方法等也逐渐步入正轨，为国家工业崛起培养了充足的人才，支撑了战后韩国民族工业体系的构建。
（二）20世纪80年代至90年代
为顺应经济全球化和技术创新的潮流，韩国举全国之力发展石化、造船等重化工业，该阶段的驱动产业已经转型为技术密集型，产业对掌握高级技能劳动力的需求日益紧迫，廉价劳动力已然被时代淘汰。1995年，韩国设立《劳动就业保障体系》，该体系保障在职员工和失业人员都能接受职业技能再培训，旨在保民生、保就业、稳经济。此外，职业教育重心从职业技术学校的量化转为职业技术教育的质化，职业教育的培养目标、课程设置、评价方法等与工业精细化所需的技能型人才要求同步，大中小型企业逐渐参与到职业教育课程设置中，根据企业所需的人力资源开设特定课程。同时，韩国政府建立“2 1”培养模式的职业高中学校，即2年在校学习、1年公司实习的形式，该培养模式为推进职业教育的产学合作迈出了重要一步。根据《职业提高培训法》，凡有50人以上的企业必须为员工提供职业能力开发课程。另外，韩国政府于1995年5月实施“终生教育”改革，此次改革贯彻了“人人能学的终生教育”理念，学生可边工作边求学，建立开放学习型社会[2]，完善了以终生学习为目的的终身职业教育体制。
（三）21世纪以来
在信息数字时代里，韩国经济发展的驱动产业为知识密集型与通信技术密集型，产业的成功转型与变革归根结底在人才。作为具备国际竞争力的工业强国，韩国在电子、智能制造、汽车和机械等行业所需的人才明显供给不足，而韩国社会青年的失业率却居高不下。面对这一窘境，职业教育的改革势在必行，政府采取更加灵活务实的职业教育改革，实施“先就业后大学”的政策，这既解决劳动力的饭碗问题又满足个人再进修的需求。“大师班”在这个时期被引进，是韩国政府致力于打造适合本国国情的职业教育培养模式的成功尝试，“大师班”毕业的优秀生源直接输入企业对口岗位。在供给驱动经济转变为需求驱动经济的背景下，职业学校开设定制化育人课程，企业在职业教育的培养目标、课程设置、评价标准等方面也有了更大的话语权。根据《产学协力促进法》，各级政府与企业协力合作在职业院校建立“产业协力技术机构”。另外，韩国政府除了以政府为主导的职业培训系统之外，还设立私立职业培训机构，开设如“非营利再就业职业技术培训中心”“在岗培训项目”等，多层次、多模式的职业教育体系充分发挥了职业教育培养人才的作用，并积蓄了助推产业转型的力量。
二、数字化经济产业升级人才供需存在的新问题
数字化经济时代里，在以数字化和通信技术为核心的新一轮产业变革背景下，各国都希望抓住这历史机会提升国家竞争力，促进国家社会经济的发展，韩国也不例外。产业的转型升级对人力需求发生转变，如果没有充足的人力，劳动力市场会供需失衡。随着人工智能（AI）、3D打印和机器人等新兴产业的涌现，新的产业模式对劳动力的能力要求已悄然改變，劳动密集型和技术密集型技术工人的重要性大大降低。目前，韩国面临的挑战不仅是劳动力供需失衡，更突出的问题是教育输出人才与行业人力需求的不相匹配[3]。
（一）多方面因素制约职业教育发展
1.思想观念
韩国社会和民众历来重视高等教育，从8%的人均GDP投资在教育上就可见一斑[4]。从就业、薪酬和职务晋升角度观察，具备高等教育的毕业生比职业技术学校的学生更占优势，因此更多的高中毕业生愿意继续接受高等教育，职校往往是他们的第二选择。2014年韩国职业技术学校入学人数只有19%，而经合组织主要成员国的均值为44%[5]。“重学术，轻技能”的传统思想阻碍了职业教育的发展，造成职业院校适龄学生人数不足，这给韩国职业教育改革提出新挑战。 2.机制体制
韩国职业教育与职业培训分离。韩国教育部负责教育体系，即小学—初中—高中（普通高中、大师班或名匠高中〔MEISTER〕和普通职业高中）—大学、职业技术学院、理工学院;劳动就业部负责技术培训体系，即入职初期型技术培训、在职继续型技术培训和在职过渡型技术培训。职业教育与职业培训分离使得职业教育重视理论教学，缺乏当下企业所需技能培训和实际运用能力的训练。此外，职业教育体系没有涵盖系统的现场实习，限制了学生未来职业能力的发展。
3.政企合作
韩国政府、职业教育体系与产业部门之间缺乏沟通合作。国家层面的职业教育政策制定和课程设计过程中企业参与度低，现场实习并非强制性且没有质量标准和清晰的法律框架支持。由于缺乏政府的政策引导和资金支持，企业未能积极参与到职业教育中来。政府为学生实习设立的专项资金和现有的税收制度，并没有为参与学生现场实习的企业提供政策上的扶持。除此之外，企业不愿承担投资员工教育培训却未能留住技能人才的风险[6]。这些政策上的偏差，在很大程度上挫伤了企业和工厂参与职业教育的积极性[7]。
4.师资素质
职业技术学校师资缺乏最新行业发展的专业知识。职业学校的教师分为专业教师、普通教师和实际技能培训教师三类，在韩国从事职业教育的教师要经过层层面试、教学能力评估和笔试，但没有进行行业知识考核，这导致教师的专业技能“先天不足”。其次，教师授课以学术型知识的课程为主，缺乏与就业相关的专业知识和职业技能的内容，教师也无时间和途径在授课内容中增加跨文化的知识来提升学生应对全球化和知识型经济的能力。此外，韩国的职校教师缺乏国际化行业知识的培训，职业学校教师的专业发展培训绝大多数由从事专业领域工作的韩国人在国内授课，因此极大地限制了其他语言和文化的介入[8]。
（二）职后教育滞后和老龄化挑战
数字化经济大背景下，科技发展日新月异，给就业市场和行业人力需求带来巨大挑战。日常性、重复性的工作已自动化，劳动力市场对中低端技术人才的需求日益疲软，行业需要的是掌握智能化、数字化专业技能人才应对来自全球市场的竞争。在韩国新生儿出生率大幅下降的背景下，对传统的员工进行职业技能再教育，使其适应新的岗位需求，是政府和企业需要共同面临的挑战。
同其他工业化国家面临的问题一样，不断加速的老龄化趋势加剧了人力资源的短缺，1960—2010年，韩国新生儿出生率大幅下降，而人均寿命快速提高。根据国际劳工组织和经济与社会事务处等机构统计，韩国65岁以上人数占总人口数比例从2000年的7%提升到2018年的14%，18年时间提升了7%，2019年韩国步入老龄化社会。目前韩国的中值年龄为41.6岁，到2030年可能达到48.5岁[9]。因此，伴随着国家人口锐减和中值年龄的提高，韩国关键行业劳动力的紧缺进一步加剧。
（三）人才供需错位导致的后果
高质量的人力资源是推动韩国经济过去半个多世纪快速发展的重要因素。面对数字化经济时代的到来和不断加速的老龄化趋势，如果教育输出人才与市场所需人才的错位问题没有得到及时有效解决，国家整体经济效能将大大下降，产业产能降低，企业用工成本将大幅提高，韩国企业平均给新员工培训时长为18个月，人均培训费用高达6 088美元。企业高昂的用工成本将直接拉低企业的全球竞争力，进而使得韩国整体经济发展放缓，最终拖累整个产业转型升级。
三、应对措施
（一）刚性与柔性政策行为并进
1.完善立法保障
2009年3月，韩国教育部制定《实施中小学教育法案》，明确专门职业高中和名匠高中的职责，以实践经验教学和订单式培养为主，培养适合行业领域所需的专业技术人才。2015年，韩国劳动就业部修订《员工职业技能发展法案》，响应由技术型经济向知识数字化经济和终身学习社会的转变，面向所有员工提供各层次的学习和培训机会，提升员工的技能以适应现代科技的快速发展，缓解老龄化趋势带来的市场人力短缺的负面影响。2014年2月，韩国教育部与韩国劳动就业部制定《三年经济创新计划》，涵盖“先就业后入学（大学）体系”和“扩大员工评估体系”，前者使学生能边工作边学习深造，并提升现场学习的协同效应[10];后者则改革职业教育体系的能力评估标准，自2016年起将国家能力标准体系（NCS）引入专门职业学校。2014年4月，韩国劳动就业部制定《青年就业措施》，该措施在教育培训阶段为青年提供行业所需人才的定制化技能培训课程，突出职业教育过程中企业的核心地位，增加学生现场实习的机会，提升育人与用人的匹配度。
2.加大资金激励
韩国政府在财政上全力支持职业教育的发展，针对学生、教师和企业，2012年韩国投入职业教育的资金为8.98亿美元，2016年增加至14亿美元[11]。政府为激励更多学生选择职业院校，专门为职业高中考入大学的学生增加奖学金。此外，从2011年起，韩国为专门职业高中提供“全球实地培训项目”奖学金，通过结合学生专业和国内行业紧缺人才情况，选派学生在具备世界领先技术的国外公司进行为期3个月的实地培训，使学生具备国际视野和实践能力[12]。自2008年起，韩国政府为大师班的筹建投入约209万美元作为基础建设资金，48.4万美元的教育支出补助资金，凡是被录取为“大师班”的学生，住宿费和学费全免。韩国政府在2011年追加了328万美元用于师资培训，1 640万美元用于促进“大师班”毕业生的就业[13]。此外，政府为参与“大师班学徒”项目的企业提供税收减免的优惠政策。其中，中小型企业（SMEs）可減免25%的税收，大型企业（LEs）可减免3%～6%，这项举措极大地提升了各类企业参与职业教育的积极性。
3.深化教育体制改革
首先，2008年韩国教育科技部将现有的职业技术高中定位为专门职业高中，根据学生的才能开设专业课程，专门职业高中的学生通常先工作再入学。为此，政府采取以下措施为专门职高的毕业生提供特殊录取方式，即具备三年以上工作经历的学生申请大学可免去全国大学入学考试。此外，学生还可以去企业大学、函授大学、信贷银行系统、网络大学等继续学习，搭建多渠道职业教育人才培养的桥梁。政府还建立“2 2”专门职高与大学的课程体系，该体系既反映出行业部门的需求又兼顾学生的个人才能。截至2015年，韩国的专门职业高中已达495所[14]，因此，专门职高的设立既有效解决了老龄化社会专业技能人才的短缺问题，又照顾到学生继续求学的需求。 其次，2010年3月，韩国教育部、科学与技术部（MEST）成立大师班或名匠高中（Meister High Schools），“大师班”从最初的21所增加至2016年的40所，旨在帮助学生掌握产业高级技能和培养未来专业领域的专家，大师班课程侧重专业领域知识，注重培养学生的基本技能，如计算机能力和外语能力，并让学生到新媒体、能源、机械电子和通讯通信等行业中现场学习，这保证了韩国高新行业在全球竞争中的地位。“大师班”实施灵活的人员聘用制，并以高级的薪酬标准和更大的自主管理权为亮点，面向全国招聘校长，这有利于吸引企业精英成为校长。教师聘用过程中，在教师具备教师资格证和教学能力基础之上，增加行业工作经历作为聘用“大师班”教师的标准，为“大师班”提供强有力的师资保障。
另外，2013年韩国劳动就业部成立“工作学习双元制”，即新学徒制，旨在2017年增加10 000个企业实习基地，学徒人数增加至70 000名。“新学徒制”在韩国职业教育系统和韩国国情背景下，调整为面向新员工的学徒制和面向学生的学徒制[15]，提供学徒实习制的企业主要集中在需要高级技能的领域，如机械业、材料业、电子业、信息与通讯科技业等。
4.强化考核标准与行业认证
2016年，韩国政府将国家能力标准（NCS）纳入职业教育认证体系，NCS主要有以下特征：一是建立职场所需的知识、技能和态度的国家标准系统;二是建立科学系统标准衡量员工综合能力，如规划能力、专业知识、工作表现和市场分析能力;三是开发人力资源以期满足雇主需求[16]。以国家能力标准为基础的教育体系为职业技术教育的课程、考核、教师、校企合作和教育环境带来了积极变化[17]。通过该标准的建立，韩国青年求职者可针对目前企业急需的工作技能取得相应的技能资质，缓解青年难就业的困境，同时为职业教育培养目标指明方向，避免教育输出的人才技能与产业部门人力所需产生错位。
目前，韩国在国家能力标准的基础之上研究建立国家资质框架（NQF），韩国人力资源开发部负责现有的技术资格框架认证。截至2017年，韩国共有450家国家认可的资格培训机构，其中99家为私营技术资格培训机构[18]。韩国政府将国家能力标准（NCS）纳入职业教育认证体系，建立技术资格框架认证机构，引入专业的职业培训公司，通过市场化的运营，加速人才体系的职业化和专业化发展。韩国还鼓励支持一些大型高薪技术或知识密集型企业将职业人才培养經验和能力进行系统化、标准化分享，使得中小型知识密集型企业受益，从而促进整个产业健康发展。
（二）企业自身行为“四维度”应对
21世纪是快速变化的信息时代、数字时代，整个产业社会处于剧变之中。信息与通信产业的升级迭代周期加速，产业变革进入了快车道，新技术、新工艺和新方法不断涌现，职业人才的培养需要企业和职业院校的共同参与，传统的以职业院校为核心的基础通用型人才培养模式已难以满足企业业务需求。因此，韩国的一些高薪技术企业积极主动参与到国家职业教育发展的进程中，改变企业人力资源制度和政策，不再是传统串联型的培养体系，而是采用并行培养体系，积极参与到人才培育的原点，即从“选”“培”“用”“留”四个维度推动职业教育与企业一体化发展，使得职业人才更好更快地满足企业发展需求。
“选”。在数字信息时代，机器给企业注入活力，取代批量生产的简单重复劳动。韩国企业认为传统意义的管理型人才已远跟不上企业的发展进度，因此“开放式招聘”被赋予新的涵义，企业打破传统的以学历为准的招聘格局，实现“不拘一格降人才”。例如，三星公司针对以前确立的以公共招聘为中心的人力资源管理体系的不足，提出人才“混血强势论”，大力通过临时招聘与特殊招聘，从企业外部引进各式各样的职业技术人才[19]。韩国企业通过加大职业学校学生的录用比例，摈弃学历至上的招聘方式，进一步促进了韩国职业人才评估和流动体系。
“培”。韩国职业人才的培养体系包括对人才进行教育和培训两个阶段。在数字化时代背景下，企业设定具体的人才培养目标后，把企业内原有的培训资源前移，通过与政府和职业院校合作，将教育和培训融合发展，即解决了企业职业人才需求配合问题，又实现了企业的职业人才储备。产业部门为职业技术学校投入资金，提供实习场地和专业师资，提升教育质量。韩国海力士公司（SK Hynix）为忠北半导体高中捐赠价值22.5万美元的设备用作实践培训，并且参与学校定制化课程设置和选派专业人员进行长期授课[20]。2013年，28个“大师班”与1 928个企业签署合作协议，建立教育、技术支持和就业合作关系网，学校与企业共同协力培养职业精英人才。
“用”。韩国企业不再采用现行的学术水平测试，而是采用职业能力测试来考核职业学校毕业生的职业技能水平和就业能力。同时，随着技术的不断发展，企业将“用”和“培”有机地结合，在用的过程中不断将人才输送到职业院校再学习再培训，实现知行合一、学以致用。韩国的国民银行、工业银行和友利银行为职业技术学校毕业生提供工作岗位;韩国银行联合会宣布未来三年将招收2 700名职业高中毕业生[21];2010年，三星电子公司签署协议为113名“大师班”毕业生提供就业岗位;现代汽车公司签署协议计划为1 000名“大师班”毕业生提供10年合约的工作岗位。
“留”。留住优秀的专业职业人才，是企业在激烈市场竞争环境下取胜的关键要素之一。美国经济学家保罗·罗默在《内生技术变革》中提出：“人力资本的存量决定了经济增长率。”韩国三星、LG、现代、大宇和海力士等大型高薪技术企业，都设立企业内部大学，以职业技能提升为目的，开展在职员工职业发展体系建设，建立强化组织能力，塑造组织核心优势。除设立企业内部大学之外，企业还同职业培训机构等开展组织体系支持、认证机制支持、配套政策支持和薪酬体系设计等，培养并留住高级专业人力资源，为企业打造一体化综合解决方案。
四、对我国职业教育的启示 （一）确立政府主导基准点，同步规划院校培养与企业用人方案
纵观韩国职业教育的发展历程，韩国政府在政策安排、规划制定、投资导向中坚持发挥中央统筹规划作用，引导职业教育的正确办学方向，构建符合国情的职业教育体系。首先，国家根据不同时期的经济发展需求制定规划出台法规。如1962年至1976年的三个五年经济计划方案和《产业教育振兴法》《职业培训法》，80年代的《劳动就业保障体系》《职业提高培训法》《技能奖励法》，2014年的《三年经济创新计划》《青年就业措施》，2015年修订的《员工职业技能发展法案》等，这些政策和法规门类齐全，针对性解决职业教育中的实际问题，又为各类职业院校和私立培训机构建立法律体系。其次，国家对职业教育的财政支持远高于普通学校。政府通过对学生和企业的补贴拨款来激励民众接受并参与到职业教育中，提升企业融入职业教育的积极性并优化企业的育人作用。政府通过完善政策法规和加大投资力度，有效地转变了职业教育培养模式，拓展人才培养模式，拓宽人才培养口径，以此提升职业教育输出人才与产业人力需求的契合度。
在自上而下的政策支持下，我国已经建立起世界上规模最大的职业教育体系，为各行各业输送了数以亿计的技术技能人才[22]。然而，由于我国职业教育法制建设起步较晚，职业教育法规体系还有许多不完善的地方，法制建设的滞后在一定程度上制约了职业教育的快速发展[23]。另外，我国的职业教育发展取得了一定的成绩，但目前职业教育还未能实现与经济发展并驾齐驱，与公司建设并行实施，与技术革新齐头并进。因此，通过政府主导，政策、院校和企业针对职业人才培养同步规划，由原来的串行职业人才培养体系改为并行，才能使职业教育更好地适应经济社会发展对人才的需求，从而促进职业教育与经济发展的多重效益。
（二）找准产教融合切入点，构建校企育人联合培养机制
韩国职业教育的校企合作、产学协力成果卓著，主要归功于政府重视并引导企业成为职业教育的育人主体。从国家层面出发，政府制定政策支持，对参与职业培训的企业给予税收减免和财政拨款购置尖端设备等硬件设施;同时通过颁布法规，如《产学教育振兴法》和《职业提高培训法》，督促企业积极提供学生实习场地和现场学习机会，并承担职业培训义务或开设职业能力开发课程，提倡校企共同育人机制，突出企业的主体地位。从企业自身利益出发，企业的蓬勃发展在人力，只有融入职业教育培训中，开启学校为企业，企业为学校的双向服务机制，才能实现互利共赢。韩国企业参与职业教育培养方案的制定、设置特定课程、提供实习场所和具备行业知识的授課师资等。另外，企业内原有的培训资源前移，如共建联合培训中心、设立职业人才培训基金等，将教育和培训融合发展，即解决了企业职业人才需求配合问题，又实现了企业职业人才的储备。从企业帮助学校改进人才培养质量，发展到学校帮助企业全面提升人力资源素质，从局部、个别、零散的教育合作上升到整体、全面、全过程的人力资源开发合作，这是职业教育产教融合共同育人的新探索、新拓展、新跨越[24]。
现代学徒制是我国特色职业教育的重要人才培养模式，在市场经济体制下，实行股份制、混合所有制的职业教育让市场发挥主体作用，构建未来职业教育产教融合的格局。但有的地区是持“鼓励”态度，很多职业院校也因为对“混合”认知不强及相关治理机制不健全而观望[25]，这样弱化企业的主体地位打击了企业参与职业教育的积极性。校企合作不仅是职业教育人才培养模式实施的需要，也是促进毕业生就业的有力纽带。通过校企合作，职业院校能够与企业及时沟通人才供求信息，促进企业对职业院校人才培养质量的理解和信任[26]。因此，完善我国现代职业教育体系，产教融合是关键，校企合作是桥梁，推动现代化职业教育体系的建立，才能满足产业结构调整的新需求[27]。
（三）把握认证体系核心点，促进职业人才流动
韩国政府将国家能力标准（NCS）纳入职业技术教育认证体系，构建多主体参与、多元共建的技术资格框架认证机构。首先，NCS为职业教育和劳动力市场发挥更为积极的纽带作用，通过NCS建立起以劳动力市场为导向的职业教育和培训，就业市场对人力需求提出明确要求，职业教育则根据市场要求，确立培养目标、开发课程、培养人才，有效避免人才技能与市场人力所需产生错位。可见，NCS能促进职业教育和培训与行业进行无缝对接[28]。其次，NCS建立科学系统标准衡量员工的规划能力、专业知识、工作表现和市场分析能力等，通过提供NQF（国际职业资格框架）将工作经验、教育与学习经验、职业资格有机联系起来，从而实现了从“学什么”到“如何做”的范式转变[29]，因此，韩国青年可有针对性地取得相应的技能资质，缓解青年难就业的困境。基于NCS的认证体系，政府引入专业的职业培训公司，通过市场化的运营，加速人才体系的职业化和专业化发展，促进企业就职业人才培养经验和能力进行系统化、标准化分享，进一步完善职业认证体系，实现以市场为主导的知识型企业之间职业人才的自由流动。
我国制造业的基本国情是全产业链覆盖，即从劳动密集型到知识密集型覆盖。改革开放以来，我国主要对高等人才教育体系进行了较大改革，但对知识密集型的蓝领工人的职业教育体系改革力度还不够，社会轻视知识型职业蓝领工人，导致企业中存在员工眼高手低、动手能力欠缺等问题。因此，从基础投入上，要严格健全教育经费投入机制，促进职业教育内涵发展。从根本上而言，必须提高技术技能人才的地位与工资待遇。从社会认知上，要积极利用新媒体讲好职业学校的故事[30]。同时，进一步完善我国的职业认证体系，促进职业蓝领工人系统性地提升理论知识水平，实现市场主导方式驱动下知识型企业之间职业人才的自由流动。
参考文献：
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关键词：数字化经济产业;职业教育改革;人力需求;四个维度
一、产业转型驱动下的韩国职业教育发展沿革
韩国经济在过去半个多世纪里飞速发展，经历了劳动密集型、技术密集型、知识密集型与通信科技密集型结合的转型过程。在国家经济变革和产业转型升级的过程中，职业教育相伴而行，功不可没。韩国职业教育主要经历了三个阶段的发展：培养服务国家工业化进程中所需的技术人才阶段、培养满足经济发展中工业精细化所需的技能型人才阶段和培养数字化经济时代所需的知识型专业人才阶段。针对不同历史阶段的经济发展需求，韩国坚持发挥中央统筹规划作用，注重顶层制度政策安排，引导职业教育的正确办学方向，构建符合国情的职业教育体系。
（一）20世纪60年代至70年代
二战后，韩国的钢铁、汽车和机械等劳动密集型产业迅猛发展，对行业劳动力的需求与日俱增，围绕民族工业建设发展的迫切需求，国家配套发展职业教育。在这一时期，政府开始全面颁布职业教育政策，制定了《产业教育振兴法》，扩建职业技术学校，开设以政府为主导的培训项目，培养产业工业化进程所需的人力资源。1965—1975年，韩国的职业学校注册人数从17万增加至47万。与此同时，韩国实施三个五年经济计划方案（1962—1976年），1962年开始的第一个五年计划强调职业教育以培养技术娴熟型人才为主，特别突出轻工业类劳动密集型职业学生的培养;1967年开始的第二个五年计划实施在职员工培训项目，促进技工的专业技能适应工业化需求;第三个五年计划重视经济发展所需各类人才的培养[1]。应国家经济发展之需，韩国政府进一步普及并扩大职业教育，职业技术学校的专业设置、培养目标、教学方法等也逐渐步入正轨，为国家工业崛起培养了充足的人才，支撑了战后韩国民族工业体系的构建。
（二）20世纪80年代至90年代
为顺应经济全球化和技术创新的潮流，韩国举全国之力发展石化、造船等重化工业，该阶段的驱动产业已经转型为技术密集型，产业对掌握高级技能劳动力的需求日益紧迫，廉价劳动力已然被时代淘汰。1995年，韩国设立《劳动就业保障体系》，该体系保障在职员工和失业人员都能接受职业技能再培训，旨在保民生、保就业、稳经济。此外，职业教育重心从职业技术学校的量化转为职业技术教育的质化，职业教育的培养目标、课程设置、评价方法等与工业精细化所需的技能型人才要求同步，大中小型企业逐渐参与到职业教育课程设置中，根据企业所需的人力资源开设特定课程。同时，韩国政府建立“2 1”培养模式的职业高中学校，即2年在校学习、1年公司实习的形式，该培养模式为推进职业教育的产学合作迈出了重要一步。根据《职业提高培训法》，凡有50人以上的企业必须为员工提供职业能力开发课程。另外，韩国政府于1995年5月实施“终生教育”改革，此次改革贯彻了“人人能学的终生教育”理念，学生可边工作边求学，建立开放学习型社会[2]，完善了以终生学习为目的的终身职业教育体制。
（三）21世纪以来
在信息数字时代里，韩国经济发展的驱动产业为知识密集型与通信技术密集型，产业的成功转型与变革归根结底在人才。作为具备国际竞争力的工业强国，韩国在电子、智能制造、汽车和机械等行业所需的人才明显供给不足，而韩国社会青年的失业率却居高不下。面对这一窘境，职业教育的改革势在必行，政府采取更加灵活务实的职业教育改革，实施“先就业后大学”的政策，这既解决劳动力的饭碗问题又满足个人再进修的需求。“大师班”在这个时期被引进，是韩国政府致力于打造适合本国国情的职业教育培养模式的成功尝试，“大师班”毕业的优秀生源直接输入企业对口岗位。在供给驱动经济转变为需求驱动经济的背景下，职业学校开设定制化育人课程，企业在职业教育的培养目标、课程设置、评价标准等方面也有了更大的话语权。根据《产学协力促进法》，各级政府与企业协力合作在职业院校建立“产业协力技术机构”。另外，韩国政府除了以政府为主导的职业培训系统之外，还设立私立职业培训机构，开设如“非营利再就业职业技术培训中心”“在岗培训项目”等，多层次、多模式的职业教育体系充分发挥了职业教育培养人才的作用，并积蓄了助推产业转型的力量。
二、数字化经济产业升级人才供需存在的新问题
数字化经济时代里，在以数字化和通信技术为核心的新一轮产业变革背景下，各国都希望抓住这历史机会提升国家竞争力，促进国家社会经济的发展，韩国也不例外。产业的转型升级对人力需求发生转变，如果没有充足的人力，劳动力市场会供需失衡。随着人工智能（AI）、3D打印和机器人等新兴产业的涌现，新的产业模式对劳动力的能力要求已悄然改變，劳动密集型和技术密集型技术工人的重要性大大降低。目前，韩国面临的挑战不仅是劳动力供需失衡，更突出的问题是教育输出人才与行业人力需求的不相匹配[3]。
（一）多方面因素制约职业教育发展
1.思想观念
韩国社会和民众历来重视高等教育，从8%的人均GDP投资在教育上就可见一斑[4]。从就业、薪酬和职务晋升角度观察，具备高等教育的毕业生比职业技术学校的学生更占优势，因此更多的高中毕业生愿意继续接受高等教育，职校往往是他们的第二选择。2014年韩国职业技术学校入学人数只有19%，而经合组织主要成员国的均值为44%[5]。“重学术，轻技能”的传统思想阻碍了职业教育的发展，造成职业院校适龄学生人数不足，这给韩国职业教育改革提出新挑战。 2.机制体制
韩国职业教育与职业培训分离。韩国教育部负责教育体系，即小学—初中—高中（普通高中、大师班或名匠高中〔MEISTER〕和普通职业高中）—大学、职业技术学院、理工学院;劳动就业部负责技术培训体系，即入职初期型技术培训、在职继续型技术培训和在职过渡型技术培训。职业教育与职业培训分离使得职业教育重视理论教学，缺乏当下企业所需技能培训和实际运用能力的训练。此外，职业教育体系没有涵盖系统的现场实习，限制了学生未来职业能力的发展。
3.政企合作
韩国政府、职业教育体系与产业部门之间缺乏沟通合作。国家层面的职业教育政策制定和课程设计过程中企业参与度低，现场实习并非强制性且没有质量标准和清晰的法律框架支持。由于缺乏政府的政策引导和资金支持，企业未能积极参与到职业教育中来。政府为学生实习设立的专项资金和现有的税收制度，并没有为参与学生现场实习的企业提供政策上的扶持。除此之外，企业不愿承担投资员工教育培训却未能留住技能人才的风险[6]。这些政策上的偏差，在很大程度上挫伤了企业和工厂参与职业教育的积极性[7]。
4.师资素质
职业技术学校师资缺乏最新行业发展的专业知识。职业学校的教师分为专业教师、普通教师和实际技能培训教师三类，在韩国从事职业教育的教师要经过层层面试、教学能力评估和笔试，但没有进行行业知识考核，这导致教师的专业技能“先天不足”。其次，教师授课以学术型知识的课程为主，缺乏与就业相关的专业知识和职业技能的内容，教师也无时间和途径在授课内容中增加跨文化的知识来提升学生应对全球化和知识型经济的能力。此外，韩国的职校教师缺乏国际化行业知识的培训，职业学校教师的专业发展培训绝大多数由从事专业领域工作的韩国人在国内授课，因此极大地限制了其他语言和文化的介入[8]。
（二）职后教育滞后和老龄化挑战
数字化经济大背景下，科技发展日新月异，给就业市场和行业人力需求带来巨大挑战。日常性、重复性的工作已自动化，劳动力市场对中低端技术人才的需求日益疲软，行业需要的是掌握智能化、数字化专业技能人才应对来自全球市场的竞争。在韩国新生儿出生率大幅下降的背景下，对传统的员工进行职业技能再教育，使其适应新的岗位需求，是政府和企业需要共同面临的挑战。
同其他工业化国家面临的问题一样，不断加速的老龄化趋势加剧了人力资源的短缺，1960—2010年，韩国新生儿出生率大幅下降，而人均寿命快速提高。根据国际劳工组织和经济与社会事务处等机构统计，韩国65岁以上人数占总人口数比例从2000年的7%提升到2018年的14%，18年时间提升了7%，2019年韩国步入老龄化社会。目前韩国的中值年龄为41.6岁，到2030年可能达到48.5岁[9]。因此，伴随着国家人口锐减和中值年龄的提高，韩国关键行业劳动力的紧缺进一步加剧。
（三）人才供需错位导致的后果
高质量的人力资源是推动韩国经济过去半个多世纪快速发展的重要因素。面对数字化经济时代的到来和不断加速的老龄化趋势，如果教育输出人才与市场所需人才的错位问题没有得到及时有效解决，国家整体经济效能将大大下降，产业产能降低，企业用工成本将大幅提高，韩国企业平均给新员工培训时长为18个月，人均培训费用高达6 088美元。企业高昂的用工成本将直接拉低企业的全球竞争力，进而使得韩国整体经济发展放缓，最终拖累整个产业转型升级。
三、应对措施
（一）刚性与柔性政策行为并进
1.完善立法保障
2009年3月，韩国教育部制定《实施中小学教育法案》，明确专门职业高中和名匠高中的职责，以实践经验教学和订单式培养为主，培养适合行业领域所需的专业技术人才。2015年，韩国劳动就业部修订《员工职业技能发展法案》，响应由技术型经济向知识数字化经济和终身学习社会的转变，面向所有员工提供各层次的学习和培训机会，提升员工的技能以适应现代科技的快速发展，缓解老龄化趋势带来的市场人力短缺的负面影响。2014年2月，韩国教育部与韩国劳动就业部制定《三年经济创新计划》，涵盖“先就业后入学（大学）体系”和“扩大员工评估体系”，前者使学生能边工作边学习深造，并提升现场学习的协同效应[10];后者则改革职业教育体系的能力评估标准，自2016年起将国家能力标准体系（NCS）引入专门职业学校。2014年4月，韩国劳动就业部制定《青年就业措施》，该措施在教育培训阶段为青年提供行业所需人才的定制化技能培训课程，突出职业教育过程中企业的核心地位，增加学生现场实习的机会，提升育人与用人的匹配度。
2.加大资金激励
韩国政府在财政上全力支持职业教育的发展，针对学生、教师和企业，2012年韩国投入职业教育的资金为8.98亿美元，2016年增加至14亿美元[11]。政府为激励更多学生选择职业院校，专门为职业高中考入大学的学生增加奖学金。此外，从2011年起，韩国为专门职业高中提供“全球实地培训项目”奖学金，通过结合学生专业和国内行业紧缺人才情况，选派学生在具备世界领先技术的国外公司进行为期3个月的实地培训，使学生具备国际视野和实践能力[12]。自2008年起，韩国政府为大师班的筹建投入约209万美元作为基础建设资金，48.4万美元的教育支出补助资金，凡是被录取为“大师班”的学生，住宿费和学费全免。韩国政府在2011年追加了328万美元用于师资培训，1 640万美元用于促进“大师班”毕业生的就业[13]。此外，政府为参与“大师班学徒”项目的企业提供税收减免的优惠政策。其中，中小型企业（SMEs）可減免25%的税收，大型企业（LEs）可减免3%～6%，这项举措极大地提升了各类企业参与职业教育的积极性。
3.深化教育体制改革
首先，2008年韩国教育科技部将现有的职业技术高中定位为专门职业高中，根据学生的才能开设专业课程，专门职业高中的学生通常先工作再入学。为此，政府采取以下措施为专门职高的毕业生提供特殊录取方式，即具备三年以上工作经历的学生申请大学可免去全国大学入学考试。此外，学生还可以去企业大学、函授大学、信贷银行系统、网络大学等继续学习，搭建多渠道职业教育人才培养的桥梁。政府还建立“2 2”专门职高与大学的课程体系，该体系既反映出行业部门的需求又兼顾学生的个人才能。截至2015年，韩国的专门职业高中已达495所[14]，因此，专门职高的设立既有效解决了老龄化社会专业技能人才的短缺问题，又照顾到学生继续求学的需求。 其次，2010年3月，韩国教育部、科学与技术部（MEST）成立大师班或名匠高中（Meister High Schools），“大师班”从最初的21所增加至2016年的40所，旨在帮助学生掌握产业高级技能和培养未来专业领域的专家，大师班课程侧重专业领域知识，注重培养学生的基本技能，如计算机能力和外语能力，并让学生到新媒体、能源、机械电子和通讯通信等行业中现场学习，这保证了韩国高新行业在全球竞争中的地位。“大师班”实施灵活的人员聘用制，并以高级的薪酬标准和更大的自主管理权为亮点，面向全国招聘校长，这有利于吸引企业精英成为校长。教师聘用过程中，在教师具备教师资格证和教学能力基础之上，增加行业工作经历作为聘用“大师班”教师的标准，为“大师班”提供强有力的师资保障。
另外，2013年韩国劳动就业部成立“工作学习双元制”，即新学徒制，旨在2017年增加10 000个企业实习基地，学徒人数增加至70 000名。“新学徒制”在韩国职业教育系统和韩国国情背景下，调整为面向新员工的学徒制和面向学生的学徒制[15]，提供学徒实习制的企业主要集中在需要高级技能的领域，如机械业、材料业、电子业、信息与通讯科技业等。
4.强化考核标准与行业认证
2016年，韩国政府将国家能力标准（NCS）纳入职业教育认证体系，NCS主要有以下特征：一是建立职场所需的知识、技能和态度的国家标准系统;二是建立科学系统标准衡量员工综合能力，如规划能力、专业知识、工作表现和市场分析能力;三是开发人力资源以期满足雇主需求[16]。以国家能力标准为基础的教育体系为职业技术教育的课程、考核、教师、校企合作和教育环境带来了积极变化[17]。通过该标准的建立，韩国青年求职者可针对目前企业急需的工作技能取得相应的技能资质，缓解青年难就业的困境，同时为职业教育培养目标指明方向，避免教育输出的人才技能与产业部门人力所需产生错位。
目前，韩国在国家能力标准的基础之上研究建立国家资质框架（NQF），韩国人力资源开发部负责现有的技术资格框架认证。截至2017年，韩国共有450家国家认可的资格培训机构，其中99家为私营技术资格培训机构[18]。韩国政府将国家能力标准（NCS）纳入职业教育认证体系，建立技术资格框架认证机构，引入专业的职业培训公司，通过市场化的运营，加速人才体系的职业化和专业化发展。韩国还鼓励支持一些大型高薪技术或知识密集型企业将职业人才培养經验和能力进行系统化、标准化分享，使得中小型知识密集型企业受益，从而促进整个产业健康发展。
（二）企业自身行为“四维度”应对
21世纪是快速变化的信息时代、数字时代，整个产业社会处于剧变之中。信息与通信产业的升级迭代周期加速，产业变革进入了快车道，新技术、新工艺和新方法不断涌现，职业人才的培养需要企业和职业院校的共同参与，传统的以职业院校为核心的基础通用型人才培养模式已难以满足企业业务需求。因此，韩国的一些高薪技术企业积极主动参与到国家职业教育发展的进程中，改变企业人力资源制度和政策，不再是传统串联型的培养体系，而是采用并行培养体系，积极参与到人才培育的原点，即从“选”“培”“用”“留”四个维度推动职业教育与企业一体化发展，使得职业人才更好更快地满足企业发展需求。
“选”。在数字信息时代，机器给企业注入活力，取代批量生产的简单重复劳动。韩国企业认为传统意义的管理型人才已远跟不上企业的发展进度，因此“开放式招聘”被赋予新的涵义，企业打破传统的以学历为准的招聘格局，实现“不拘一格降人才”。例如，三星公司针对以前确立的以公共招聘为中心的人力资源管理体系的不足，提出人才“混血强势论”，大力通过临时招聘与特殊招聘，从企业外部引进各式各样的职业技术人才[19]。韩国企业通过加大职业学校学生的录用比例，摈弃学历至上的招聘方式，进一步促进了韩国职业人才评估和流动体系。
“培”。韩国职业人才的培养体系包括对人才进行教育和培训两个阶段。在数字化时代背景下，企业设定具体的人才培养目标后，把企业内原有的培训资源前移，通过与政府和职业院校合作，将教育和培训融合发展，即解决了企业职业人才需求配合问题，又实现了企业的职业人才储备。产业部门为职业技术学校投入资金，提供实习场地和专业师资，提升教育质量。韩国海力士公司（SK Hynix）为忠北半导体高中捐赠价值22.5万美元的设备用作实践培训，并且参与学校定制化课程设置和选派专业人员进行长期授课[20]。2013年，28个“大师班”与1 928个企业签署合作协议，建立教育、技术支持和就业合作关系网，学校与企业共同协力培养职业精英人才。
“用”。韩国企业不再采用现行的学术水平测试，而是采用职业能力测试来考核职业学校毕业生的职业技能水平和就业能力。同时，随着技术的不断发展，企业将“用”和“培”有机地结合，在用的过程中不断将人才输送到职业院校再学习再培训，实现知行合一、学以致用。韩国的国民银行、工业银行和友利银行为职业技术学校毕业生提供工作岗位;韩国银行联合会宣布未来三年将招收2 700名职业高中毕业生[21];2010年，三星电子公司签署协议为113名“大师班”毕业生提供就业岗位;现代汽车公司签署协议计划为1 000名“大师班”毕业生提供10年合约的工作岗位。
“留”。留住优秀的专业职业人才，是企业在激烈市场竞争环境下取胜的关键要素之一。美国经济学家保罗·罗默在《内生技术变革》中提出：“人力资本的存量决定了经济增长率。”韩国三星、LG、现代、大宇和海力士等大型高薪技术企业，都设立企业内部大学，以职业技能提升为目的，开展在职员工职业发展体系建设，建立强化组织能力，塑造组织核心优势。除设立企业内部大学之外，企业还同职业培训机构等开展组织体系支持、认证机制支持、配套政策支持和薪酬体系设计等，培养并留住高级专业人力资源，为企业打造一体化综合解决方案。
四、对我国职业教育的启示 （一）确立政府主导基准点，同步规划院校培养与企业用人方案
纵观韩国职业教育的发展历程，韩国政府在政策安排、规划制定、投资导向中坚持发挥中央统筹规划作用，引导职业教育的正确办学方向，构建符合国情的职业教育体系。首先，国家根据不同时期的经济发展需求制定规划出台法规。如1962年至1976年的三个五年经济计划方案和《产业教育振兴法》《职业培训法》，80年代的《劳动就业保障体系》《职业提高培训法》《技能奖励法》，2014年的《三年经济创新计划》《青年就业措施》，2015年修订的《员工职业技能发展法案》等，这些政策和法规门类齐全，针对性解决职业教育中的实际问题，又为各类职业院校和私立培训机构建立法律体系。其次，国家对职业教育的财政支持远高于普通学校。政府通过对学生和企业的补贴拨款来激励民众接受并参与到职业教育中，提升企业融入职业教育的积极性并优化企业的育人作用。政府通过完善政策法规和加大投资力度，有效地转变了职业教育培养模式，拓展人才培养模式，拓宽人才培养口径，以此提升职业教育输出人才与产业人力需求的契合度。
在自上而下的政策支持下，我国已经建立起世界上规模最大的职业教育体系，为各行各业输送了数以亿计的技术技能人才[22]。然而，由于我国职业教育法制建设起步较晚，职业教育法规体系还有许多不完善的地方，法制建设的滞后在一定程度上制约了职业教育的快速发展[23]。另外，我国的职业教育发展取得了一定的成绩，但目前职业教育还未能实现与经济发展并驾齐驱，与公司建设并行实施，与技术革新齐头并进。因此，通过政府主导，政策、院校和企业针对职业人才培养同步规划，由原来的串行职业人才培养体系改为并行，才能使职业教育更好地适应经济社会发展对人才的需求，从而促进职业教育与经济发展的多重效益。
（二）找准产教融合切入点，构建校企育人联合培养机制
韩国职业教育的校企合作、产学协力成果卓著，主要归功于政府重视并引导企业成为职业教育的育人主体。从国家层面出发，政府制定政策支持，对参与职业培训的企业给予税收减免和财政拨款购置尖端设备等硬件设施;同时通过颁布法规，如《产学教育振兴法》和《职业提高培训法》，督促企业积极提供学生实习场地和现场学习机会，并承担职业培训义务或开设职业能力开发课程，提倡校企共同育人机制，突出企业的主体地位。从企业自身利益出发，企业的蓬勃发展在人力，只有融入职业教育培训中，开启学校为企业，企业为学校的双向服务机制，才能实现互利共赢。韩国企业参与职业教育培养方案的制定、设置特定课程、提供实习场所和具备行业知识的授課师资等。另外，企业内原有的培训资源前移，如共建联合培训中心、设立职业人才培训基金等，将教育和培训融合发展，即解决了企业职业人才需求配合问题，又实现了企业职业人才的储备。从企业帮助学校改进人才培养质量，发展到学校帮助企业全面提升人力资源素质，从局部、个别、零散的教育合作上升到整体、全面、全过程的人力资源开发合作，这是职业教育产教融合共同育人的新探索、新拓展、新跨越[24]。
现代学徒制是我国特色职业教育的重要人才培养模式，在市场经济体制下，实行股份制、混合所有制的职业教育让市场发挥主体作用，构建未来职业教育产教融合的格局。但有的地区是持“鼓励”态度，很多职业院校也因为对“混合”认知不强及相关治理机制不健全而观望[25]，这样弱化企业的主体地位打击了企业参与职业教育的积极性。校企合作不仅是职业教育人才培养模式实施的需要，也是促进毕业生就业的有力纽带。通过校企合作，职业院校能够与企业及时沟通人才供求信息，促进企业对职业院校人才培养质量的理解和信任[26]。因此，完善我国现代职业教育体系，产教融合是关键，校企合作是桥梁，推动现代化职业教育体系的建立，才能满足产业结构调整的新需求[27]。
（三）把握认证体系核心点，促进职业人才流动
韩国政府将国家能力标准（NCS）纳入职业技术教育认证体系，构建多主体参与、多元共建的技术资格框架认证机构。首先，NCS为职业教育和劳动力市场发挥更为积极的纽带作用，通过NCS建立起以劳动力市场为导向的职业教育和培训，就业市场对人力需求提出明确要求，职业教育则根据市场要求，确立培养目标、开发课程、培养人才，有效避免人才技能与市场人力所需产生错位。可见，NCS能促进职业教育和培训与行业进行无缝对接[28]。其次，NCS建立科学系统标准衡量员工的规划能力、专业知识、工作表现和市场分析能力等，通过提供NQF（国际职业资格框架）将工作经验、教育与学习经验、职业资格有机联系起来，从而实现了从“学什么”到“如何做”的范式转变[29]，因此，韩国青年可有针对性地取得相应的技能资质，缓解青年难就业的困境。基于NCS的认证体系，政府引入专业的职业培训公司，通过市场化的运营，加速人才体系的职业化和专业化发展，促进企业就职业人才培养经验和能力进行系统化、标准化分享，进一步完善职业认证体系，实现以市场为主导的知识型企业之间职业人才的自由流动。
我国制造业的基本国情是全产业链覆盖，即从劳动密集型到知识密集型覆盖。改革开放以来，我国主要对高等人才教育体系进行了较大改革，但对知识密集型的蓝领工人的职业教育体系改革力度还不够，社会轻视知识型职业蓝领工人，导致企业中存在员工眼高手低、动手能力欠缺等问题。因此，从基础投入上，要严格健全教育经费投入机制，促进职业教育内涵发展。从根本上而言，必须提高技术技能人才的地位与工资待遇。从社会认知上，要积极利用新媒体讲好职业学校的故事[30]。同时，进一步完善我国的职业认证体系，促进职业蓝领工人系统性地提升理论知识水平，实现市场主导方式驱动下知识型企业之间职业人才的自由流动。
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