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基层人民银行作为传导货币政策、提供金融服务、实施金融监管的前沿阵地，能否正确履行其职能直接关系到国家金融乃至整体经济的稳定和发展。为了认真履行其职能，中国人民银行较早地借鉴了国外经验，自上而下制定了比较规范的内部控制措施，并为此专门设立了内部监督机构，对各职能部门、及其工作人员依法履行职责情况进行监督。自设立内部监督机构以来，虽然在促进自我约束、防患金融风险和内部管理风险等方面发挥了积极作用。但随着经济社会体制及金融体制改革的不断推进，内部审计工作也不断面临新的问题和挑战。内部审计质量不高“屡审屡犯”的现象仍时有发生，影响了基层人民银行作为传导货币政策、提供金融服务、实施金融监管“窗口”形象。因此，就如何确保内审质量、提高内审效益，成为当前人民银行内部审计部门亟需解决的重大课题。
一、目前，影响基层行审计效能的主要因素
判断一项工作效能的高低标准，是看此项工作能否经济有效地达到预定的目标。内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动。它采用系统和规范化的方法，对风险管理、控制和治理过程评价，进而帮助机构实现目的。因此，是否实施合理、高效的内审质量控制，探寻体制、机制原因，为审计对象提出中肯、有价值的意见及建议，是发挥审计效能的前提；而高质量的审计成果能否在实践得到落实、并指导实践则是发挥审计效能关键。
（一）目前造成审计质量不高的内部审计质量控制体系，主要存在以下几方面问题：
1、内审管理体制缺乏独立性。当前人民银行审计实行的是“二元化”领导体制，即：即受上级行内审部门领导和管理，又接受本行行长的管理；在对上级行负责时，受制于本行领导的意见，在对本行领导负责时，又受制于上级表明的意见，让内审部门左右为难、无所适从，威胁到内部审计质量。
2、评审标准体系建设不健全、不完善。目前，基层行自行制定和试行的内控评审标准存在不足。其主要表现在：一是制定的内控评审标准大多集中在对制度建设、执行和保障三个方，而对控制环境、风险控制等涉及较少；二是评价细则和评价分值不能客观反映评价事项的重要性和风险性；三是一些评审标准的操作性不强，量化操作难度大，对不同部门不同业务的评审标准难以统一、平衡，缺乏可比性。
3、审计理念陈旧、检查监督方法和方式落后。陈旧的内审理念、落后的检查监督方法和方式，弱化了内部审计的作用，影响了审计成果效能的发挥。具体表现在：一是重问题的发现，轻问题的督促整改。审计工作大量的精力都用在对检查发现问题上，致力于督促彻底解决问题的少；要求软约束的整改多，进行硬约束的处理少，能从制度和根本上提出解决问题的就更少。二是重数量，轻质量。审计的最终目的是从根本上解决问题、化解风险。但有些审计部门在对审计人员内部考核时，却往往以查出问题的多少作为衡量审计项目质量高低的重要依据，而对通过审计帮助审计对象纠正了多少存在的问题，制定了那些规章制度，对领导决策产生了多少影响等方面考虑的比较少。三是重监督对象的监督，轻对监督主体的监督。要获得高质量、高效率的审计，不仅要加强审计对象的监督，还要加强对审计主体的监督。因为，审计人员的思想素质、责任心以及审计技能直接影响审计质量。
4、内审队伍建设及人员的素质，跟不上时代发展的要求。随着社会的发展、技术的进步，内审工作向内审人员提出了更高的要求。在内审队伍中不仅要求有会计师、审计师，而且要求有经济师、工程师；既要熟练掌握财务审计技术，又要熟练掌握管理控制技术；特别是在会计电算化、管理信息化、办公网络化的审计环境下，更需要内审人员具备较高的计算机业务素质。但目前基层行的审计人员整体结构和素质距要求相差甚远。
（二）由于审计结果执行不力，造成审计成果运用不充分，影响了审计效能。
一方面，一些员工和部门对内审工作认识不够，认为内审的同级监督是扭转“枪口”对准自己人，是“家丑”外扬，因而对内审工作不配合、不协调、不理解。面对所查出的问题要么遮遮掩掩蒙蔽；要么“攻关”说情，化整为零，避重就轻；甚者抓住审计的一些缺点或不足大做文章，“攻其一点不及其余”。而审计机关囿于职能和制度限制，又不能超越权限实行包办。久而久之，审计在这些人面前失去了震慑力，他们不再把审计披露的问题及整改意见、建议当回事，并最终酿成审计工作中的“屡查屡犯”、积重难返的不利局面。这种现象的存在不仅对审计资源造成无端浪费，而且直接威胁到审计执法的严肃性。
另一方面，由于风险防范意识不强，对审计工作所披露的问题没有引起足够的重视，对存在的问题未进行整改或只是单纯、机械的整改，而没有解决问题的根本，以至于类似的问题“屡查屡犯”。
二、提高基层行审计效能的方法和措施
根据现代管理学理论，消除诸多不利因素对审计效能的影响，保证提高内部审计质量，可以通过以下途径来保证和提高。
（一）理顺内部审计管理体制。
构建科学的、适应的和可操作的内部审计管理体制，化解由于管理二元化和内部审计组织机构平行化所导致的内部审计丧失独立性和客观性的问题。目前，在审计领域流行的管理模式主要有三种：垂直模式、本级模式和混合模式。现行人民银行内审部门实施的二元化管理和内部审计组织机构平行设置，是垂直模式、本级模式的混合体。它的存在削弱了审计部门的独立性，影响了审计效能的发挥。而垂直管理模式，由于不再承担同级监督的职责，而专司查下一级的职能，使内审处于一个超然独立的地位，有助于审计效能的发挥，因此垂直管理模式是解决目前人民银行审计组织管理矛盾的有效选择。
（二）建立和完善内部审计质量控制体系。
审计质量是内部审计工作的生命线，是内部审计部门监督职能发挥的重要保证，也是内部审计事业可持续发展的前提，没有内部审计质量做保证，就没有由审计带来的经济效益和社会效益。因此，必需通过审计管理和程序控制来加强内部审计质量控制。
1、完善内部审计质量管理职能。为适应内部审计质量控制体系的要求，逐步加强和完善内部审计质量管理职能，设立专门的部门或岗位，承担对审计质量的管理职能。负责对本部门和下级审计部门审计质量的检查；负责对审计质量管理进行监督、考核和评价。同时，办理审计过错和审计责任追究等事项。
2、建立科学的、有效的内部控制评价体系。对各业务部门驾御风险的能力作出科学评价，提出有价值的建议供管理层和决策层参考，是内部审计工作的重要职责。而建立科学、可操作的内部控制评价体系，控制和防范内部风险则是内部审计工作的重中之重。一套完整的内部控制评价体系，首先，内容必须全面、完整；其次，考核指标必须科学，算法必须经济、准确，能动态、及时地发现和掌握风险出现的可能，并及时的采取措施加以控制和消除。
3、建立内部审计质量责任制和责任追究制度。分清责任是审计质量控制的核心，只有责任明确，才能有效地对审计全过程和各层次审计人员的工作质量进行控制，并实行责任追究。首先是要明确审计质量责任的范围。即对审计组成员、主审人、组长、部门领导以及分管领导，都要明确各自应承担的质量控制责任，实行全过程质量控制。其次是建立审计质量责任追究制度。通过质量责任和责任追究来促使审计人员切实履行其职责，提高审计质量责任意识，规范审计行为，从而保障审计质量。
4、建立内审整改处罚制度。要彻底改变目前隔靴瘙痒审计效益低下的现象，必须通过建立严格的内审整改制度，将内审结论与机构整体年终考核挂钩，与机构或职能部门领导人的晋级、晋升挂钩。同时将结论与纪检、监察的责任追究结合、与经济利益结合，对屡犯不改的，实行一票否决其评先争优的资格，以树立审计权威，增强审计效能。
（三）创新审计方法，构建联动机制。
针对“屡查屡犯”的现象，必须整合有限的资源，在审计方式、方法上创新。首先，建立完整的审计整改循环机制。即通过建立包括纪检、监察、事后监督、内审、人事及机关党委在内的整改监督、问责体系，建立整改情况报告制度、联系会议制度、进度督察制度、问责制度和结果公开化制度。通过联系会议，要求各部门监督被审计的单位（或部门）在规定的时间内向审计部门报送整改情况，审计部门定期向党委(或党支部)及上级部门报告整改和督察情况，并尽可能地在一定范围内通报督察结果，以实现封闭式的审计整改向阳光下的监督转变，把少数人抓整改变为多部门联合促整改，使监管、督察形成锁链，以确保审计整改工作真正落实到实处，真正实现标本兼治。其次，建立审计整改情况监督机制。监督审计建议的落实是保证审计结果的关键。发现问题不是最终目的，只有针对审计发现的问题，从体制上、制度上深入分析，提出加强管理、堵塞漏洞的意见和建议，并督促被审计机构把审计建议落实到工作实践中，才是审计追求的最高目标。因此，这就需要建立审计整改情况监督机制，采取审计回访、追踪审计等方式，以督促和保证审计建议得到有效的落实。
（四）提高审计人员的综合素质和业务技能。
新形势之下，内审工作对内审人员提出了更高的要求，作为一名合格的审计人员，不仅要具有忠于职守、廉洁自律、依法审计、客观公正的道德情操，而且要有高度的事业心和责任感；不仅要熟知国家经济金融法规政策和系统内的各项规章制度，而且必需掌握各种业务知识和审计技能。因此，需要通过加强内部审计人员职业道德修养和岗位职业培训，不断地进行知识的更新，建立一种复合型的内审人才。
（作者单位：人民银行崇仁县支行）
一、目前，影响基层行审计效能的主要因素
判断一项工作效能的高低标准，是看此项工作能否经济有效地达到预定的目标。内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动。它采用系统和规范化的方法，对风险管理、控制和治理过程评价，进而帮助机构实现目的。因此，是否实施合理、高效的内审质量控制，探寻体制、机制原因，为审计对象提出中肯、有价值的意见及建议，是发挥审计效能的前提；而高质量的审计成果能否在实践得到落实、并指导实践则是发挥审计效能关键。
（一）目前造成审计质量不高的内部审计质量控制体系，主要存在以下几方面问题：
1、内审管理体制缺乏独立性。当前人民银行审计实行的是“二元化”领导体制，即：即受上级行内审部门领导和管理，又接受本行行长的管理；在对上级行负责时，受制于本行领导的意见，在对本行领导负责时，又受制于上级表明的意见，让内审部门左右为难、无所适从，威胁到内部审计质量。
2、评审标准体系建设不健全、不完善。目前，基层行自行制定和试行的内控评审标准存在不足。其主要表现在：一是制定的内控评审标准大多集中在对制度建设、执行和保障三个方，而对控制环境、风险控制等涉及较少；二是评价细则和评价分值不能客观反映评价事项的重要性和风险性；三是一些评审标准的操作性不强，量化操作难度大，对不同部门不同业务的评审标准难以统一、平衡，缺乏可比性。
3、审计理念陈旧、检查监督方法和方式落后。陈旧的内审理念、落后的检查监督方法和方式，弱化了内部审计的作用，影响了审计成果效能的发挥。具体表现在：一是重问题的发现，轻问题的督促整改。审计工作大量的精力都用在对检查发现问题上，致力于督促彻底解决问题的少；要求软约束的整改多，进行硬约束的处理少，能从制度和根本上提出解决问题的就更少。二是重数量，轻质量。审计的最终目的是从根本上解决问题、化解风险。但有些审计部门在对审计人员内部考核时，却往往以查出问题的多少作为衡量审计项目质量高低的重要依据，而对通过审计帮助审计对象纠正了多少存在的问题，制定了那些规章制度，对领导决策产生了多少影响等方面考虑的比较少。三是重监督对象的监督，轻对监督主体的监督。要获得高质量、高效率的审计，不仅要加强审计对象的监督，还要加强对审计主体的监督。因为，审计人员的思想素质、责任心以及审计技能直接影响审计质量。
4、内审队伍建设及人员的素质，跟不上时代发展的要求。随着社会的发展、技术的进步，内审工作向内审人员提出了更高的要求。在内审队伍中不仅要求有会计师、审计师，而且要求有经济师、工程师；既要熟练掌握财务审计技术，又要熟练掌握管理控制技术；特别是在会计电算化、管理信息化、办公网络化的审计环境下，更需要内审人员具备较高的计算机业务素质。但目前基层行的审计人员整体结构和素质距要求相差甚远。
（二）由于审计结果执行不力，造成审计成果运用不充分，影响了审计效能。
一方面，一些员工和部门对内审工作认识不够，认为内审的同级监督是扭转“枪口”对准自己人，是“家丑”外扬，因而对内审工作不配合、不协调、不理解。面对所查出的问题要么遮遮掩掩蒙蔽；要么“攻关”说情，化整为零，避重就轻；甚者抓住审计的一些缺点或不足大做文章，“攻其一点不及其余”。而审计机关囿于职能和制度限制，又不能超越权限实行包办。久而久之，审计在这些人面前失去了震慑力，他们不再把审计披露的问题及整改意见、建议当回事，并最终酿成审计工作中的“屡查屡犯”、积重难返的不利局面。这种现象的存在不仅对审计资源造成无端浪费，而且直接威胁到审计执法的严肃性。
另一方面，由于风险防范意识不强，对审计工作所披露的问题没有引起足够的重视，对存在的问题未进行整改或只是单纯、机械的整改，而没有解决问题的根本，以至于类似的问题“屡查屡犯”。
二、提高基层行审计效能的方法和措施
根据现代管理学理论，消除诸多不利因素对审计效能的影响，保证提高内部审计质量，可以通过以下途径来保证和提高。
（一）理顺内部审计管理体制。
构建科学的、适应的和可操作的内部审计管理体制，化解由于管理二元化和内部审计组织机构平行化所导致的内部审计丧失独立性和客观性的问题。目前，在审计领域流行的管理模式主要有三种：垂直模式、本级模式和混合模式。现行人民银行内审部门实施的二元化管理和内部审计组织机构平行设置，是垂直模式、本级模式的混合体。它的存在削弱了审计部门的独立性，影响了审计效能的发挥。而垂直管理模式，由于不再承担同级监督的职责，而专司查下一级的职能，使内审处于一个超然独立的地位，有助于审计效能的发挥，因此垂直管理模式是解决目前人民银行审计组织管理矛盾的有效选择。
（二）建立和完善内部审计质量控制体系。
审计质量是内部审计工作的生命线，是内部审计部门监督职能发挥的重要保证，也是内部审计事业可持续发展的前提，没有内部审计质量做保证，就没有由审计带来的经济效益和社会效益。因此，必需通过审计管理和程序控制来加强内部审计质量控制。
1、完善内部审计质量管理职能。为适应内部审计质量控制体系的要求，逐步加强和完善内部审计质量管理职能，设立专门的部门或岗位，承担对审计质量的管理职能。负责对本部门和下级审计部门审计质量的检查；负责对审计质量管理进行监督、考核和评价。同时，办理审计过错和审计责任追究等事项。
2、建立科学的、有效的内部控制评价体系。对各业务部门驾御风险的能力作出科学评价，提出有价值的建议供管理层和决策层参考，是内部审计工作的重要职责。而建立科学、可操作的内部控制评价体系，控制和防范内部风险则是内部审计工作的重中之重。一套完整的内部控制评价体系，首先，内容必须全面、完整；其次，考核指标必须科学，算法必须经济、准确，能动态、及时地发现和掌握风险出现的可能，并及时的采取措施加以控制和消除。
3、建立内部审计质量责任制和责任追究制度。分清责任是审计质量控制的核心，只有责任明确，才能有效地对审计全过程和各层次审计人员的工作质量进行控制，并实行责任追究。首先是要明确审计质量责任的范围。即对审计组成员、主审人、组长、部门领导以及分管领导，都要明确各自应承担的质量控制责任，实行全过程质量控制。其次是建立审计质量责任追究制度。通过质量责任和责任追究来促使审计人员切实履行其职责，提高审计质量责任意识，规范审计行为，从而保障审计质量。
4、建立内审整改处罚制度。要彻底改变目前隔靴瘙痒审计效益低下的现象，必须通过建立严格的内审整改制度，将内审结论与机构整体年终考核挂钩，与机构或职能部门领导人的晋级、晋升挂钩。同时将结论与纪检、监察的责任追究结合、与经济利益结合，对屡犯不改的，实行一票否决其评先争优的资格，以树立审计权威，增强审计效能。
（三）创新审计方法，构建联动机制。
针对“屡查屡犯”的现象，必须整合有限的资源，在审计方式、方法上创新。首先，建立完整的审计整改循环机制。即通过建立包括纪检、监察、事后监督、内审、人事及机关党委在内的整改监督、问责体系，建立整改情况报告制度、联系会议制度、进度督察制度、问责制度和结果公开化制度。通过联系会议，要求各部门监督被审计的单位（或部门）在规定的时间内向审计部门报送整改情况，审计部门定期向党委(或党支部)及上级部门报告整改和督察情况，并尽可能地在一定范围内通报督察结果，以实现封闭式的审计整改向阳光下的监督转变，把少数人抓整改变为多部门联合促整改，使监管、督察形成锁链，以确保审计整改工作真正落实到实处，真正实现标本兼治。其次，建立审计整改情况监督机制。监督审计建议的落实是保证审计结果的关键。发现问题不是最终目的，只有针对审计发现的问题，从体制上、制度上深入分析，提出加强管理、堵塞漏洞的意见和建议，并督促被审计机构把审计建议落实到工作实践中，才是审计追求的最高目标。因此，这就需要建立审计整改情况监督机制，采取审计回访、追踪审计等方式，以督促和保证审计建议得到有效的落实。
（四）提高审计人员的综合素质和业务技能。
新形势之下，内审工作对内审人员提出了更高的要求，作为一名合格的审计人员，不仅要具有忠于职守、廉洁自律、依法审计、客观公正的道德情操，而且要有高度的事业心和责任感；不仅要熟知国家经济金融法规政策和系统内的各项规章制度，而且必需掌握各种业务知识和审计技能。因此，需要通过加强内部审计人员职业道德修养和岗位职业培训，不断地进行知识的更新，建立一种复合型的内审人才。
（作者单位：人民银行崇仁县支行）