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摘 要：文章针对我国农村广泛存在的金融抑制，推进农村金融改革应主要从以下方面着手，即健全体系，培育农村金融供给多元化主体；引导资金流向，建立资金回流县域机制；降低农村金融体系的系统性风险；改善县域金融体系的运行环境。
关键词：农村金融 健全体系 资金回流 降低风险 运行环境
中图分类号：F830文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）03-224-02
建设社会主义新农村，首先遇到的就是资金问题，资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据有关部门初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元人民币。新农村建设资金需求总量巨大，仅仅依靠国家财政投入显然是远远不够的，其中大部分要由银行等金融机构提供。金融是现代经济的核心，建设社会主义新农村战略的实施，离不开金融业的大力支持。然而在我国农村却广泛存在着严重的金融抑制，推进农村金融改革迫在眉睫。
一、健全体系，培育农村金融供给多元化主体
县域经济的发展和“三农”问题的解决需要健全的金融供给体系，从实际出发，培育农村金融供给多元化主体已成为必然。
1.大力发展直接融资。县域经济发展更适合直接融资支持，县域经济主体变化比较快，风险比较高，投资回报也有不确定性，不是银行和农村信用社的理想客户。要解决县域企业资本金和主要流动资金需要，必须创新直接融资模式，允许有风险承担能力和愿意承担风险的机构和个人能够方便地进行融投资。例如政府可通过制定政策，投入部分资金等方式，支持、引导和鼓励民间资本投资设立中小企业投资公司，吸引大量的民间资本来参与对中小企业的股权投资；建立适应农业产业化发展需要的中小资本市场等。
2.完善农村借贷市场。我国农村借贷市场虽然初步形成了商业性金融、政策性金融以及合作金融相互补充、相互配合的金融体系，而实际上该体系不完整，金融机构布局失衡、种类不全，存在着严重的结构性和功能性缺陷，需要进一步完善。
随着农业银行商业化改革后逐步退出农村金融市场，急需在县域发展地方中小商业性银行体系。县域经济的主体多为中小民营企业和农户、居民户，其融资需求的特点决定了与之相适应的金融机构应为以地方商业银行为核心的中小金融机构。地方中小金融机构立足当地，具有信息比较优势，经营机制灵活，是民营企业和居民融资的主要渠道。但是由于市场进入机制严重滞后，目前中小银行市场份额和机构数量比重过低而且生存困难。放松市场准入限制，整合地方金融资源，建立地方中小商业银行体系势在必行。一方面，在经济发达地区，可以将农村信用社改造为股份制商业银行；另一方面，要创建一批新型的地方商业银行。政府应站在发展农村民间金融的高度来取消限制农村民间金融发展的政策，降低、放开民间资本进入农村金融市场的门槛，赋予民间金融合法地位，允许新的符合条件的产权主体、投资主体进入农村金融市场，构建新的农村民间金融组织，新的金融机构应是产权明晰的民营性质的金融组织，政府则要不断加强服务，创造一个公平、公开、有序的制度环境，以促进农村金融市场的适度竞争和有序发展。
农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，随着四大商业银行撤并县乡机构，农村信用社已成为目前农村市场最主要甚至是唯一的金融机构。农村信用社在国家金融体系中被定位为合作金融组织，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有。但是我国部分农村信用社产权不清晰，作为所有者的社员在经营管理中无足轻重，控制权被地方政府掌握，形式上虽然是合作制金融机构，却不具有合作制的内核。长期以来，由于产权不清、管理混乱，农村信用社的经营状况不佳。以家庭联产承包制为主体的农业经营模式，具有规模小、分散广、技术含量低、自然灾害和市场因素影响大等特点，产业模式具有先天性的低效益、高风险的特点，商业化的金融机构不愿为其提供金融服务，由此产生了广大农村在融资层面的互助合作的现实需求。因此我国农村合作金融的重构，应在坚持大多数农村信用社合作制改革方向的同时建立新的真正合作制的农村合作金融组织。重构农村合作金融机构，必须吸取农村信用社的经验教训，要严格地按照合作制的原则组建，明晰产权，最广泛地动员农民参与，坚持农民的主体地位。
中国农业发展银行是直接、专门为农业和农村经济发展服务的政策性金融机构。政策性金融是财政职能的延伸，是为了弥补国家财力不足而建立的一种特殊的银行，强调政策性优先同时兼顾效益性原则。农村金融机构的业务具有交易成本高、风险高的特点，完全由市场配置资源难以完成，必须有政府的支持、引导和推动。政府通过建立政策性金融机构，直接提供政策性资金，支持农业和农村经济发展。应该肯定，中国农业发展银行在农副产品收购资金的供应与管理、农村扶贫资金运作和开发性贷款管理等方面都取得了很大的成绩。但由于其管理体制和业务运行机制还很不成熟，存在许多困难和问题。农村政策性金融是一种准公共物品，在消费上具有部分排他性和竞争性。所以，政策性金融所承担的功能，在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些良好运作的所谓政策性金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。政策性金融的商业化操作，已成为国外政策性金融运作的基本形式。中国农村政策性金融体系的再造，应以满足非盈利性公共部门领域的金融需求和非市场性的有效金融需求为宗旨，对中国农村政策性金融进行体制重组与机制转型，走商业化道路。
二、引导资金流向，建立资金回流县域机制
鉴于县域资金大量外流，应建立县域资金回流机制。
2006年12月31日中国邮政储蓄银行正式开业，预示着邮政储蓄资金回流县域机制正在形成。中国邮政储蓄银行成立后，将设立专门的农村金融服务部门，积极完善网络服务功能，面向“三农”开展业务。另外，中国邮政储蓄银行将通过加强与政策性银行和农村合作金融机构全面开展业务合作，进一步加大邮储资金支农力度，提高农村金融服务的覆盖面和满足度。
引导存款类金融机构对社区经济发展提供必要的信贷支持，出台相关法律，规定县域内金融机构吸收的存款应有一定比例用于支持县域经济，以法律来保证县域金融机构对县域经济的支持力度。当前要加强对县域资金流动的监测和预警，限制国有商业银行和农村信用社系统内上存资金比例，通过运用差额准备金制度，对上存资金比例过高的金融机构可以提高超额准备金比例，并下调超额准备金率。
政府要充分利用财税政策引导资金进入农村，通过对不同地区的金融机构实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩，引导资金流向农村。
三、降低农村金融体系的系统性风险
由于农村金融体系的系统性风险较高，影响农村金融体系的支农效果，需要建立和完善基础性的制度安排，以降低风险。
1.建立存款保险制度。农村金融机构规模小、风险大。近年来随着公众风险意识的增强，储蓄存款向大银行集中的现象比较突出，这种状况制约了中小金融机构的发展，也导致大量农村资金外流。建立存款保险机制是防范包括农村金融机构在内的整个银行体系系统性风险的长久之计，也是国际上比较通行的做法。存款保险制度是市场经济条件下金融领域的一项重要的基础性制度安排。银行等存款类金融机构按照规定标准参加存款保险和缴纳保费，当某金融机构倒闭破产时，由存款保险机构按规定的标准及时向存款人予以赔付并依法参与或组织清算。存款保险制度的核心在于通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊因金融机构倒闭而产生的财务损失，这有利于保护中小存款人的利益和提升社会公众对银行业体系的信心，有利于维护整个金融体系的稳定。
2.发展农业保险。农业经济是受自然因素影响较大的高风险性基础产业，我国又是世界上自然灾害发生较为频繁的国家之一，发展农业保险可以分散和降低农业生产的自然风险，降低农业金融体系的系统性风险。然而由于农业保险经营风险大，近20年来，农业保险呈逐年萎缩的势态，数据显示：1985～2004年间，农业保险只有两年实现微利，18年呈现亏损，农业保险的发展已不能满足农业生产发展和广大农民日益增长的保险需求。
农业保险存在一定的逆向选择和道德风险，从性质上讲属于准公共产品，所以发展农业保险不能完全依靠市场手段，政策性农业保险制度是发展农业保险的最基本的制度安排，即使是世界上农业发达国家如美国、加拿大等也是如此。政策性农业保险是指国家和政府为稳定农业生产，依靠政策和法规强制推行，并给予财政补贴或其他优惠政策的非赢利性保险。我国由于农业经济落后，农民对保费的承受能力很低，用国家立法强制进行农业保险不现实，另外目前我们国家财力有限，很难拨出大量资金对农业保险实行巨额补贴。我国经济发展的客观现实决定了现阶段应商业性保险和政策性保险并举，以政策性保险为主，商业性保险为辅。为降低亏损，提高运行效率，政策性农业保险的运营机制中可以引入商业化运作模式，商业性保险机构和政策性保险机构的业务可以相互交叉和相互委托。
四、改善县域金融体系的运行环境
1.完善农村经济基础条件。改善农村金融组织的发展环境，重点是完善农村经济基础条件，提高农户和中小企业的盈利能力和风险承受能力，这是调动农村金融机构放款意愿的基础。要加大财政的投入力度，加强农村的基础设施建设，加大农业科技服务的投入，改善农村经济运作的基础。提高农民的组织化程度，提高农民在市场交易的谈判地位和抵御风险的能力。加强县域中小企业的规范管理，建立规范的决策机制和内控机制，健全财务、成本、质量管理等制度，提升经营管理能力和科学决策水平。成立中小企业专业协会组织，提高整体竞争力和融资信用度。
2.整治社会信用环境。整治社会信用环境，是深层次解决县域经济贷款难问题的现实选择。首先，政府部门信用观念的强弱是决定一个国家或者地区能否建立起良好信用秩序的基础和前提。政府遵守信用的关键是要保护产权，尊重产权，树立保护金融债权就是保护地方金融发展，进而保护地方经济发展的意识，严禁对商业银行的信贷业务进行行政干预；其次，建立健全的法律体系保障正常的信用关系和环境。仅靠良心道德不可能有效的约束所有债权人和债务人的行为，必须依靠法律的力量，把一切信用活动纳入法制轨道，形成有法可依、有法必依、违法必究的法制环境。要严厉打击企业逃废债行为，规范企业改制和破产程序，对逃废金融债务的企业法人要建立责任追究制度，依法保护金融债权；再次，建立符合我国农村金融特色的诚信评级和档案制度。农村金融机构的交易主体是面广量大的农户和乡镇级的小企业，信息不对称问题更为严重，推行诚信评级，建立诚信档案，建立和完善贷款客户的信用制度对农村金融机构的意义更大。要在农村积极推行信用乡（镇）、信用村、信用户的评定工作，加大对守信企业、村镇和个人的信贷倾斜，建立借款人行为激励和约束机制；最后，规范中介机构的运作行为。进一步加强对咨询、评估、登记、招投标等中介服务机构的管理，促其按照“独立、客观、公正”原则经营。
参考文献：
1.何广文等.中国农村金融发展与制度变迁［M］.北京：中国财政经济出版社，2005
2.杨荫凯等.中国县域经济发展论——县域经济发展的思路与出路［M］.北京：中国财政经济出版社，2005
3.高伟.新农村建设中推进农村金融改革的若干建议［N］.中国经济时报，2006.10.07
（作者单位：中共中央党校 北京 100091）
（责编：吕尚）
关键词：农村金融 健全体系 资金回流 降低风险 运行环境
中图分类号：F830文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）03-224-02
建设社会主义新农村，首先遇到的就是资金问题，资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据有关部门初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元人民币。新农村建设资金需求总量巨大，仅仅依靠国家财政投入显然是远远不够的，其中大部分要由银行等金融机构提供。金融是现代经济的核心，建设社会主义新农村战略的实施，离不开金融业的大力支持。然而在我国农村却广泛存在着严重的金融抑制，推进农村金融改革迫在眉睫。
一、健全体系，培育农村金融供给多元化主体
县域经济的发展和“三农”问题的解决需要健全的金融供给体系，从实际出发，培育农村金融供给多元化主体已成为必然。
1.大力发展直接融资。县域经济发展更适合直接融资支持，县域经济主体变化比较快，风险比较高，投资回报也有不确定性，不是银行和农村信用社的理想客户。要解决县域企业资本金和主要流动资金需要，必须创新直接融资模式，允许有风险承担能力和愿意承担风险的机构和个人能够方便地进行融投资。例如政府可通过制定政策，投入部分资金等方式，支持、引导和鼓励民间资本投资设立中小企业投资公司，吸引大量的民间资本来参与对中小企业的股权投资；建立适应农业产业化发展需要的中小资本市场等。
2.完善农村借贷市场。我国农村借贷市场虽然初步形成了商业性金融、政策性金融以及合作金融相互补充、相互配合的金融体系，而实际上该体系不完整，金融机构布局失衡、种类不全，存在着严重的结构性和功能性缺陷，需要进一步完善。
随着农业银行商业化改革后逐步退出农村金融市场，急需在县域发展地方中小商业性银行体系。县域经济的主体多为中小民营企业和农户、居民户，其融资需求的特点决定了与之相适应的金融机构应为以地方商业银行为核心的中小金融机构。地方中小金融机构立足当地，具有信息比较优势，经营机制灵活，是民营企业和居民融资的主要渠道。但是由于市场进入机制严重滞后，目前中小银行市场份额和机构数量比重过低而且生存困难。放松市场准入限制，整合地方金融资源，建立地方中小商业银行体系势在必行。一方面，在经济发达地区，可以将农村信用社改造为股份制商业银行；另一方面，要创建一批新型的地方商业银行。政府应站在发展农村民间金融的高度来取消限制农村民间金融发展的政策，降低、放开民间资本进入农村金融市场的门槛，赋予民间金融合法地位，允许新的符合条件的产权主体、投资主体进入农村金融市场，构建新的农村民间金融组织，新的金融机构应是产权明晰的民营性质的金融组织，政府则要不断加强服务，创造一个公平、公开、有序的制度环境，以促进农村金融市场的适度竞争和有序发展。
农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的社区性地方金融机构，随着四大商业银行撤并县乡机构，农村信用社已成为目前农村市场最主要甚至是唯一的金融机构。农村信用社在国家金融体系中被定位为合作金融组织，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有。但是我国部分农村信用社产权不清晰，作为所有者的社员在经营管理中无足轻重，控制权被地方政府掌握，形式上虽然是合作制金融机构，却不具有合作制的内核。长期以来，由于产权不清、管理混乱，农村信用社的经营状况不佳。以家庭联产承包制为主体的农业经营模式，具有规模小、分散广、技术含量低、自然灾害和市场因素影响大等特点，产业模式具有先天性的低效益、高风险的特点，商业化的金融机构不愿为其提供金融服务，由此产生了广大农村在融资层面的互助合作的现实需求。因此我国农村合作金融的重构，应在坚持大多数农村信用社合作制改革方向的同时建立新的真正合作制的农村合作金融组织。重构农村合作金融机构，必须吸取农村信用社的经验教训，要严格地按照合作制的原则组建，明晰产权，最广泛地动员农民参与，坚持农民的主体地位。
中国农业发展银行是直接、专门为农业和农村经济发展服务的政策性金融机构。政策性金融是财政职能的延伸，是为了弥补国家财力不足而建立的一种特殊的银行，强调政策性优先同时兼顾效益性原则。农村金融机构的业务具有交易成本高、风险高的特点，完全由市场配置资源难以完成，必须有政府的支持、引导和推动。政府通过建立政策性金融机构，直接提供政策性资金，支持农业和农村经济发展。应该肯定，中国农业发展银行在农副产品收购资金的供应与管理、农村扶贫资金运作和开发性贷款管理等方面都取得了很大的成绩。但由于其管理体制和业务运行机制还很不成熟，存在许多困难和问题。农村政策性金融是一种准公共物品，在消费上具有部分排他性和竞争性。所以，政策性金融所承担的功能，在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些良好运作的所谓政策性金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。政策性金融的商业化操作，已成为国外政策性金融运作的基本形式。中国农村政策性金融体系的再造，应以满足非盈利性公共部门领域的金融需求和非市场性的有效金融需求为宗旨，对中国农村政策性金融进行体制重组与机制转型，走商业化道路。
二、引导资金流向，建立资金回流县域机制
鉴于县域资金大量外流，应建立县域资金回流机制。
2006年12月31日中国邮政储蓄银行正式开业，预示着邮政储蓄资金回流县域机制正在形成。中国邮政储蓄银行成立后，将设立专门的农村金融服务部门，积极完善网络服务功能，面向“三农”开展业务。另外，中国邮政储蓄银行将通过加强与政策性银行和农村合作金融机构全面开展业务合作，进一步加大邮储资金支农力度，提高农村金融服务的覆盖面和满足度。
引导存款类金融机构对社区经济发展提供必要的信贷支持，出台相关法律，规定县域内金融机构吸收的存款应有一定比例用于支持县域经济，以法律来保证县域金融机构对县域经济的支持力度。当前要加强对县域资金流动的监测和预警，限制国有商业银行和农村信用社系统内上存资金比例，通过运用差额准备金制度，对上存资金比例过高的金融机构可以提高超额准备金比例，并下调超额准备金率。
政府要充分利用财税政策引导资金进入农村，通过对不同地区的金融机构实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩，引导资金流向农村。
三、降低农村金融体系的系统性风险
由于农村金融体系的系统性风险较高，影响农村金融体系的支农效果，需要建立和完善基础性的制度安排，以降低风险。
1.建立存款保险制度。农村金融机构规模小、风险大。近年来随着公众风险意识的增强，储蓄存款向大银行集中的现象比较突出，这种状况制约了中小金融机构的发展，也导致大量农村资金外流。建立存款保险机制是防范包括农村金融机构在内的整个银行体系系统性风险的长久之计，也是国际上比较通行的做法。存款保险制度是市场经济条件下金融领域的一项重要的基础性制度安排。银行等存款类金融机构按照规定标准参加存款保险和缴纳保费，当某金融机构倒闭破产时，由存款保险机构按规定的标准及时向存款人予以赔付并依法参与或组织清算。存款保险制度的核心在于通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊因金融机构倒闭而产生的财务损失，这有利于保护中小存款人的利益和提升社会公众对银行业体系的信心，有利于维护整个金融体系的稳定。
2.发展农业保险。农业经济是受自然因素影响较大的高风险性基础产业，我国又是世界上自然灾害发生较为频繁的国家之一，发展农业保险可以分散和降低农业生产的自然风险，降低农业金融体系的系统性风险。然而由于农业保险经营风险大，近20年来，农业保险呈逐年萎缩的势态，数据显示：1985～2004年间，农业保险只有两年实现微利，18年呈现亏损，农业保险的发展已不能满足农业生产发展和广大农民日益增长的保险需求。
农业保险存在一定的逆向选择和道德风险，从性质上讲属于准公共产品，所以发展农业保险不能完全依靠市场手段，政策性农业保险制度是发展农业保险的最基本的制度安排，即使是世界上农业发达国家如美国、加拿大等也是如此。政策性农业保险是指国家和政府为稳定农业生产，依靠政策和法规强制推行，并给予财政补贴或其他优惠政策的非赢利性保险。我国由于农业经济落后，农民对保费的承受能力很低，用国家立法强制进行农业保险不现实，另外目前我们国家财力有限，很难拨出大量资金对农业保险实行巨额补贴。我国经济发展的客观现实决定了现阶段应商业性保险和政策性保险并举，以政策性保险为主，商业性保险为辅。为降低亏损，提高运行效率，政策性农业保险的运营机制中可以引入商业化运作模式，商业性保险机构和政策性保险机构的业务可以相互交叉和相互委托。
四、改善县域金融体系的运行环境
1.完善农村经济基础条件。改善农村金融组织的发展环境，重点是完善农村经济基础条件，提高农户和中小企业的盈利能力和风险承受能力，这是调动农村金融机构放款意愿的基础。要加大财政的投入力度，加强农村的基础设施建设，加大农业科技服务的投入，改善农村经济运作的基础。提高农民的组织化程度，提高农民在市场交易的谈判地位和抵御风险的能力。加强县域中小企业的规范管理，建立规范的决策机制和内控机制，健全财务、成本、质量管理等制度，提升经营管理能力和科学决策水平。成立中小企业专业协会组织，提高整体竞争力和融资信用度。
2.整治社会信用环境。整治社会信用环境，是深层次解决县域经济贷款难问题的现实选择。首先，政府部门信用观念的强弱是决定一个国家或者地区能否建立起良好信用秩序的基础和前提。政府遵守信用的关键是要保护产权，尊重产权，树立保护金融债权就是保护地方金融发展，进而保护地方经济发展的意识，严禁对商业银行的信贷业务进行行政干预；其次，建立健全的法律体系保障正常的信用关系和环境。仅靠良心道德不可能有效的约束所有债权人和债务人的行为，必须依靠法律的力量，把一切信用活动纳入法制轨道，形成有法可依、有法必依、违法必究的法制环境。要严厉打击企业逃废债行为，规范企业改制和破产程序，对逃废金融债务的企业法人要建立责任追究制度，依法保护金融债权；再次，建立符合我国农村金融特色的诚信评级和档案制度。农村金融机构的交易主体是面广量大的农户和乡镇级的小企业，信息不对称问题更为严重，推行诚信评级，建立诚信档案，建立和完善贷款客户的信用制度对农村金融机构的意义更大。要在农村积极推行信用乡（镇）、信用村、信用户的评定工作，加大对守信企业、村镇和个人的信贷倾斜，建立借款人行为激励和约束机制；最后，规范中介机构的运作行为。进一步加强对咨询、评估、登记、招投标等中介服务机构的管理，促其按照“独立、客观、公正”原则经营。
参考文献：
1.何广文等.中国农村金融发展与制度变迁［M］.北京：中国财政经济出版社，2005
2.杨荫凯等.中国县域经济发展论——县域经济发展的思路与出路［M］.北京：中国财政经济出版社，2005
3.高伟.新农村建设中推进农村金融改革的若干建议［N］.中国经济时报，2006.10.07
（作者单位：中共中央党校 北京 100091）
（责编：吕尚）