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摘 要： 如何科学构建羁押必要性审查机制，检察机关内部各部门之间如何合理分工、配置司法资源、规范操作，是刑事诉讼法修改后需要探索的重要课题。本文从监所检察部门执行羁押必要性审查制度入手，对发现的问题进行探讨，以期对检察机关充分行使羁押必要性审查法律监督职能有所裨益。
关键词： 羁押必要性审查；监所检察；问题；完善
中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0176-02
作者简介： 戴晓宇（1996-），女，汉族，湖南湘阴人，湖南师范大学人民武装学院。
修改后刑事诉讼法第九十三条规定了检察机关对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查制度，这一规定更加强化了检察机关对诉讼活动的法律监督职能。人民检察院刑事诉讼规则进一步明确了检察机关内部对羁押必要性审查的职能分工，赋予了监所检察部门全程监督的工作职责。但这些规定都比较原则，如何科学构建羁押必要性审查机制，检察机关内部各部门之间如何合理分工、配置司法资源、规范操作，仍然是刑事诉讼法修改后需要探索的重要课题。本文对监所检察部门进行羁押必要性审查在司法实践中所面临的问题进行探讨，以期对检察机关充分行使羁押必要性审查法律监督职能有所裨益。
一、羁押必要性审查制度的确立对监所检察工作具有重要意义
根据全国人大常委会的立法说明，刑事诉讼法对羁押必要性审查制度的规定旨在“强化人民检察院对羁押措施的监督，防止超期羁押和不必要的关押”，对羁押期限与超期羁押的监督一直是监所检察工作的重要内容之一。羁押必要性审查使监所部门的监督职能得到充分发挥，使过去入所时一次性监督变为现在动态的全程监督，提高了监所部门的整体监督能力。
（一）有利于发挥检察机关监督职能，规范监管机关执法行为。检察机关作为法律监督机关，对监管场所依法警醒监督是法定职责。检察监督一方面要严格执行国家的法律法规，使违法犯罪人员依法受到法律的制裁；另一方面要监督监管执法部门执法是否合法规范。对羁押必要性进行审查，是检察监督的重要手段和有效举措。
（二）有利于尊重和保障人权，维护在押人员合法权益。长期以来逮捕措施被当做惩罚性措施，“构罪即捕”、“一捕到底”之后形成的高羁押率，以及由此产生的超期羁押、久押不决一直是我国刑事诉讼程序中的老大难问题，诉讼过程中的持续羁押与人权观念完全相悖。羁押必要性审查制度的确立，最大限度的保护了犯罪嫌疑人、被告人合法权益，减少不必要羁押，防止长期羁押和不当羁押，是尊重和保障人权原则在刑事诉讼中的充分体现。
（三）有利于缓解羁押压力，维护监管场所的安全稳定。近几年来，看守所羁押量呈逐年上升的趋势，羁押必要性审查制度的确立，在一定程度上可以减轻看守所压力，缓解看守所人满为患的问题。同时，羁押率的降低，可以遏制超期羁押、长期羁押的现象，减少不稳定因素的存在，有利于监管场所的安全稳定。
二、监所部门开展羁押必要性审查工作所面临的难题
（一）司法实践中存在监所部门“一肩扛”、“一头热”的现象
一是侦查机关主动开展羁押必要性审查的意愿不强。对侦查机关开展羁押必要性审查的难度较大。羁押必要性审查工作需要公检法三机关的共同努力，但实践中，因执法理念的偏差，公安机关内部强调羁押率，考核机制以羁押率进行排名，各办案单位及承办人不仅对羁押必要性审查不重视，甚至可能产生抵触情绪。而且因根深蒂固的执法理念的影响，侦查机关承办人总担心会对案件侦查工作造成阻力和障碍，总认为只有关押在看守所才能保证侦查工作的顺利进行，所以往往会宁愿选择将案件快速移送审查起诉也不愿意在侦查机关变更强制措施。
二是检察机关侦查监督、公诉部门责任心不强。侦查监督、公诉部门考虑的因素过多，往往消极对待。首先，因检察院内部确立的案件考核与责任追究机制，案件承办人往往会有“多一事不如少一事”的心态，担心变更强制措施后不能到案而无法保障诉讼顺利进行，往往会选择职业风险规避，尽量减少变更强制措施而消极对待。其次，因社会群众的不理解，怀疑司法不公或徇私枉法，承办人受群众认识偏差的左右，同时担心引起上访申诉等事件的发生，往往会更多的选择快审快结。如办理的蒲某羁押必要性审查一案。在押人员蒲某系湖南省工贸职业继续教育学院学生，参与了“9.15打砸抢”平和堂商场事件，批捕部门以涉嫌寻衅滋事罪对其批准逮捕，驻所检察认为蒲某系在校学生，具有悔罪诚意，且基本证据均已固定，变更强制措施不致发生社会危险性，遂向公安机关建议变更强制措施，公安机关不予采纳，没有任何不予变更的理由，且在短时间内将该案迅速移送检察院审查起诉。公诉部门与法院仍然没有采纳监所部门的建议，法院以寻衅滋事罪对蒲某判处拘役四个半月，快速审结该案。
三是检察机关监所部门心有余而力不足。因公检法三家对羁押必要性审查推行力度不一，办案单位的消极对待，单靠监所部门的力量显得心有余而力不足。人民检察院监所检察厅对各地驻所检察室规范化达标中羁押必要性审查工作有硬性数量的要求，实践中为创工作业绩，往往利用与办案部门的私人交情来创工作亮点。久而久之，往往也可能消极履行羁押必要性审查职责。
（二）监所部门职能决定了对羁押必要性审查内容的局限性
人民检察院刑事诉讼规则第六百一十九条列举了羁押必要性审查的八种情形，除第（六）种羁押期限届满以及第（八）种其他情形外，无不与案件事实与证据有关系，监所部门的职能决定了仅局限于对犯罪嫌疑人、被告人在押期间的表现、是否有悔罪表现、是否有影响羁押的重大疾病等内容的审查，而这些内容的审查仅仅是羁押必要性审查需要考虑的一部分因素，羁押必要性审查需要对案件以及案件后续处理情况进行全面了解的基础上进行评估。实践中监所部门一般是向案件承办人了解案情，交换意见，不可能查阅案卷，而很多事实与证据的把握不阅卷是无法作出准确判断的。羁押必要性审查对案件事实与证据的依赖，决定了监所部门进行羁押必要性审查的片面性与不准确性。而且，即使查阅案卷，监所部门也是重复业务部门案件承办人的工作，有重复劳动，浪费司法资源之嫌。因此，笔者认为，羁押必要性审查不宜以监所部门为主进行，特别是侦查监督阶段、公诉阶段的案件，宜以侦监、公诉部门为主审查，监所部门向办案单位提供犯罪嫌疑人、被告人在押期间的表现及影响羁押的因素等信息。 （三）审查后的检察建议缺乏刚性制约
人民检察院刑事诉讼规则规定“监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议”。刑诉法第九十三条规定“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”。监所检察部门对羁押必要性审查只能通过检察建议的方式来履行监督职能，刚性不够，监督成效很大程度上依赖于与办案机关的沟通协调。实践中有的办案机关对此类建议往往置之不理或应付了事，找个“搪塞”的理由认为不适宜变更强制措施，而检察机关对此并不具有相应的制约措施，凸显监所检察监督权的局限性。
（四）羁押必要性审查监督考量标准不明确
监所部门在开展羁押必要性审查工作时，除需要考量案件事实与证据因素、主体因素、羁押期间的表现因素外，还需考量社会危险性因素、与刑事诉讼活动顺利进行相关的其他因素，而后者系主观判断范畴，且法律没有明确规定，难以把握，实践中可能存在多种变数。如在对未成年人进行羁押必要性审查时就遇到一起再犯罪的案件。在押人员易某系刚满十四周岁的某中学学生，在学校附近伙同他人抢劫财物，致人轻微伤，没有抢到任何财物，公安机关以抢劫罪对其刑拘，在检察机关批捕后，易某家属与被害人家属达成赔偿协议，并取得对方谅解，易某在关押期间写了悔过书，驻所检察室了解到此情况后，找易某谈话，易某流着泪表示真诚悔罪，且具有监护条件，本着刑事诉讼法对未成年人严格适用羁押措施的立法精神，启动羁押必要性审查程序向公安机关建议变更强制措施，公安机关采纳了监管部门的建议，但不久，易某又因抢劫被抓获。该案办理之后的变化使得监管部门对未成年人开展羁押必要性审查犹豫不决，部分人认为虽然法律规定对未成年人首选不予羁押，但因未成年人心智不成熟，变数太大，不能轻易启动羁押必要性审查程序。本文认为值得商榷，虽然该案效果不甚理想，但仅仅只是一个例外，只要在进行羁押必要性审查时，综合案件事实因素、主体因素、羁押期间的表现等各方面情况综合评判，其不具有社会危害性，就应理直气壮地予以变更强制措施。
（五）对异地羁押必要性审查监督存在盲区
考虑到变更强制措施后所面临的不到案的诉讼风险，实践中关注本地人多，忽视外来人员的现象较为突出。统计显示，某市检察机关在开展羁押必要性审查工作中，涉及对外来在押人员羁押必要性审查的件数和人数一直是空白。依照法律面前人人平等的基本原则，羁押必要性审查应对所有在押人员予以适用，如何对异地羁押必要性审查进行监督，仍然有待实践中进一步摸索。
三、完善羁押必要性审查机制度的建议
（一）建立公检法三机关沟通协调机制，进一步优化司法资源，提升建议采纳率
因公、检、法三机关的权限、诉讼任务、工作立场、考核机制的不同，导致对羁押必要性审查制度的认识不一，容易造成“是否有羁押必要”的意见分歧，浪费司法资源。为此，可由政法委牵头，采用上级发文、同级会签等方式，统一思想认识和执法标准，明确羁押必要性审查职能、审查流程、信息互通、异议解决程序等，为羁押必要性审查提供具体的制度依据，使变更羁押措施建议权的落实更具操作性。
（二）建立检察机关内部联动机制，提高司法资源的利用效率，增强监督实效
通过构建信息共享平台，建立起侦监、公诉、监所联动机制，明确角色定位，确保三部门信息畅通和对被羁押人员状况的及时掌握，为羁押必要性审查工作的顺利开展提供有力保障。监所部门就犯罪嫌疑人的基本情况、是否遵守监规、身体状况是否适合羁押等信息向侦监、公诉部门同步公开，为羁押必要性审查提供参考。侦查监督、公诉部门要及时像监所部门通报案件的基本情况和相关证据，对重要案件，应共同阅卷，详细了解案情，为监所部门全面开展羁押必须性审查提供有利的条件。
（三）建立“两主一辅”的审查模式，提高司法效率，节约司法成本
建议建立以侦监、公诉部门为主导的，监所检察部门密切配合的审查机制。侦监、公诉部门对于案件事实证据情况最熟悉，对于嫌疑人的基本情况及社会危险性程度最熟悉，由侦监、公诉部门为主进行羁押必要性审查，有利于提高司法效率，节约司法成本。同时，侦查监督部门承担办理延长羁押期限案件和捕后变更强制措施监督的职能，这是侦查监督职能的重要组成部分，也是羁押必要性审查的天然平台，赋予其职能，更有助于其发挥办理延长和捕后变更监督的优势，形成羁押必要性审查与两项工作衔接机制，
监所部门的主要作用是将变更强制措施的要求、在押人员的羁押表现及身体状况等信息及时传送给主体审查部门，提供合理建议，督促相关部门做出决定。
检察机关内部可建立争议解决机制，对于意见分歧的，可提交检察委员会讨论做出决定。
（四）完善社区矫正、帮教等配套措施，建立事后跟踪制度
实践中，取保候审、监视居住适用率低，与取保候审、监视居住执行监督不力有很大关系，因此，要取得羁押必要性审查监督实效，必须健全社区矫正、社会帮教管控体系。同时，办案机关案件承办人要加强与基层组织的联系，建立事后跟踪制度，要充分发挥基层组织的作用，督促基层组织在加强帮教的同时，应加强对其日常活动和行为的监督，防止其妨碍刑事诉讼活动的顺利进行。
关键词： 羁押必要性审查；监所检察；问题；完善
中图分类号：D925.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0176-02
作者简介： 戴晓宇（1996-），女，汉族，湖南湘阴人，湖南师范大学人民武装学院。
修改后刑事诉讼法第九十三条规定了检察机关对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查制度，这一规定更加强化了检察机关对诉讼活动的法律监督职能。人民检察院刑事诉讼规则进一步明确了检察机关内部对羁押必要性审查的职能分工，赋予了监所检察部门全程监督的工作职责。但这些规定都比较原则，如何科学构建羁押必要性审查机制，检察机关内部各部门之间如何合理分工、配置司法资源、规范操作，仍然是刑事诉讼法修改后需要探索的重要课题。本文对监所检察部门进行羁押必要性审查在司法实践中所面临的问题进行探讨，以期对检察机关充分行使羁押必要性审查法律监督职能有所裨益。
一、羁押必要性审查制度的确立对监所检察工作具有重要意义
根据全国人大常委会的立法说明，刑事诉讼法对羁押必要性审查制度的规定旨在“强化人民检察院对羁押措施的监督，防止超期羁押和不必要的关押”，对羁押期限与超期羁押的监督一直是监所检察工作的重要内容之一。羁押必要性审查使监所部门的监督职能得到充分发挥，使过去入所时一次性监督变为现在动态的全程监督，提高了监所部门的整体监督能力。
（一）有利于发挥检察机关监督职能，规范监管机关执法行为。检察机关作为法律监督机关，对监管场所依法警醒监督是法定职责。检察监督一方面要严格执行国家的法律法规，使违法犯罪人员依法受到法律的制裁；另一方面要监督监管执法部门执法是否合法规范。对羁押必要性进行审查，是检察监督的重要手段和有效举措。
（二）有利于尊重和保障人权，维护在押人员合法权益。长期以来逮捕措施被当做惩罚性措施，“构罪即捕”、“一捕到底”之后形成的高羁押率，以及由此产生的超期羁押、久押不决一直是我国刑事诉讼程序中的老大难问题，诉讼过程中的持续羁押与人权观念完全相悖。羁押必要性审查制度的确立，最大限度的保护了犯罪嫌疑人、被告人合法权益，减少不必要羁押，防止长期羁押和不当羁押，是尊重和保障人权原则在刑事诉讼中的充分体现。
（三）有利于缓解羁押压力，维护监管场所的安全稳定。近几年来，看守所羁押量呈逐年上升的趋势，羁押必要性审查制度的确立，在一定程度上可以减轻看守所压力，缓解看守所人满为患的问题。同时，羁押率的降低，可以遏制超期羁押、长期羁押的现象，减少不稳定因素的存在，有利于监管场所的安全稳定。
二、监所部门开展羁押必要性审查工作所面临的难题
（一）司法实践中存在监所部门“一肩扛”、“一头热”的现象
一是侦查机关主动开展羁押必要性审查的意愿不强。对侦查机关开展羁押必要性审查的难度较大。羁押必要性审查工作需要公检法三机关的共同努力，但实践中，因执法理念的偏差，公安机关内部强调羁押率，考核机制以羁押率进行排名，各办案单位及承办人不仅对羁押必要性审查不重视，甚至可能产生抵触情绪。而且因根深蒂固的执法理念的影响，侦查机关承办人总担心会对案件侦查工作造成阻力和障碍，总认为只有关押在看守所才能保证侦查工作的顺利进行，所以往往会宁愿选择将案件快速移送审查起诉也不愿意在侦查机关变更强制措施。
二是检察机关侦查监督、公诉部门责任心不强。侦查监督、公诉部门考虑的因素过多，往往消极对待。首先，因检察院内部确立的案件考核与责任追究机制，案件承办人往往会有“多一事不如少一事”的心态，担心变更强制措施后不能到案而无法保障诉讼顺利进行，往往会选择职业风险规避，尽量减少变更强制措施而消极对待。其次，因社会群众的不理解，怀疑司法不公或徇私枉法，承办人受群众认识偏差的左右，同时担心引起上访申诉等事件的发生，往往会更多的选择快审快结。如办理的蒲某羁押必要性审查一案。在押人员蒲某系湖南省工贸职业继续教育学院学生，参与了“9.15打砸抢”平和堂商场事件，批捕部门以涉嫌寻衅滋事罪对其批准逮捕，驻所检察认为蒲某系在校学生，具有悔罪诚意，且基本证据均已固定，变更强制措施不致发生社会危险性，遂向公安机关建议变更强制措施，公安机关不予采纳，没有任何不予变更的理由，且在短时间内将该案迅速移送检察院审查起诉。公诉部门与法院仍然没有采纳监所部门的建议，法院以寻衅滋事罪对蒲某判处拘役四个半月，快速审结该案。
三是检察机关监所部门心有余而力不足。因公检法三家对羁押必要性审查推行力度不一，办案单位的消极对待，单靠监所部门的力量显得心有余而力不足。人民检察院监所检察厅对各地驻所检察室规范化达标中羁押必要性审查工作有硬性数量的要求，实践中为创工作业绩，往往利用与办案部门的私人交情来创工作亮点。久而久之，往往也可能消极履行羁押必要性审查职责。
（二）监所部门职能决定了对羁押必要性审查内容的局限性
人民检察院刑事诉讼规则第六百一十九条列举了羁押必要性审查的八种情形，除第（六）种羁押期限届满以及第（八）种其他情形外，无不与案件事实与证据有关系，监所部门的职能决定了仅局限于对犯罪嫌疑人、被告人在押期间的表现、是否有悔罪表现、是否有影响羁押的重大疾病等内容的审查，而这些内容的审查仅仅是羁押必要性审查需要考虑的一部分因素，羁押必要性审查需要对案件以及案件后续处理情况进行全面了解的基础上进行评估。实践中监所部门一般是向案件承办人了解案情，交换意见，不可能查阅案卷，而很多事实与证据的把握不阅卷是无法作出准确判断的。羁押必要性审查对案件事实与证据的依赖，决定了监所部门进行羁押必要性审查的片面性与不准确性。而且，即使查阅案卷，监所部门也是重复业务部门案件承办人的工作，有重复劳动，浪费司法资源之嫌。因此，笔者认为，羁押必要性审查不宜以监所部门为主进行，特别是侦查监督阶段、公诉阶段的案件，宜以侦监、公诉部门为主审查，监所部门向办案单位提供犯罪嫌疑人、被告人在押期间的表现及影响羁押的因素等信息。 （三）审查后的检察建议缺乏刚性制约
人民检察院刑事诉讼规则规定“监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议”。刑诉法第九十三条规定“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”。监所检察部门对羁押必要性审查只能通过检察建议的方式来履行监督职能，刚性不够，监督成效很大程度上依赖于与办案机关的沟通协调。实践中有的办案机关对此类建议往往置之不理或应付了事，找个“搪塞”的理由认为不适宜变更强制措施，而检察机关对此并不具有相应的制约措施，凸显监所检察监督权的局限性。
（四）羁押必要性审查监督考量标准不明确
监所部门在开展羁押必要性审查工作时，除需要考量案件事实与证据因素、主体因素、羁押期间的表现因素外，还需考量社会危险性因素、与刑事诉讼活动顺利进行相关的其他因素，而后者系主观判断范畴，且法律没有明确规定，难以把握，实践中可能存在多种变数。如在对未成年人进行羁押必要性审查时就遇到一起再犯罪的案件。在押人员易某系刚满十四周岁的某中学学生，在学校附近伙同他人抢劫财物，致人轻微伤，没有抢到任何财物，公安机关以抢劫罪对其刑拘，在检察机关批捕后，易某家属与被害人家属达成赔偿协议，并取得对方谅解，易某在关押期间写了悔过书，驻所检察室了解到此情况后，找易某谈话，易某流着泪表示真诚悔罪，且具有监护条件，本着刑事诉讼法对未成年人严格适用羁押措施的立法精神，启动羁押必要性审查程序向公安机关建议变更强制措施，公安机关采纳了监管部门的建议，但不久，易某又因抢劫被抓获。该案办理之后的变化使得监管部门对未成年人开展羁押必要性审查犹豫不决，部分人认为虽然法律规定对未成年人首选不予羁押，但因未成年人心智不成熟，变数太大，不能轻易启动羁押必要性审查程序。本文认为值得商榷，虽然该案效果不甚理想，但仅仅只是一个例外，只要在进行羁押必要性审查时，综合案件事实因素、主体因素、羁押期间的表现等各方面情况综合评判，其不具有社会危害性，就应理直气壮地予以变更强制措施。
（五）对异地羁押必要性审查监督存在盲区
考虑到变更强制措施后所面临的不到案的诉讼风险，实践中关注本地人多，忽视外来人员的现象较为突出。统计显示，某市检察机关在开展羁押必要性审查工作中，涉及对外来在押人员羁押必要性审查的件数和人数一直是空白。依照法律面前人人平等的基本原则，羁押必要性审查应对所有在押人员予以适用，如何对异地羁押必要性审查进行监督，仍然有待实践中进一步摸索。
三、完善羁押必要性审查机制度的建议
（一）建立公检法三机关沟通协调机制，进一步优化司法资源，提升建议采纳率
因公、检、法三机关的权限、诉讼任务、工作立场、考核机制的不同，导致对羁押必要性审查制度的认识不一，容易造成“是否有羁押必要”的意见分歧，浪费司法资源。为此，可由政法委牵头，采用上级发文、同级会签等方式，统一思想认识和执法标准，明确羁押必要性审查职能、审查流程、信息互通、异议解决程序等，为羁押必要性审查提供具体的制度依据，使变更羁押措施建议权的落实更具操作性。
（二）建立检察机关内部联动机制，提高司法资源的利用效率，增强监督实效
通过构建信息共享平台，建立起侦监、公诉、监所联动机制，明确角色定位，确保三部门信息畅通和对被羁押人员状况的及时掌握，为羁押必要性审查工作的顺利开展提供有力保障。监所部门就犯罪嫌疑人的基本情况、是否遵守监规、身体状况是否适合羁押等信息向侦监、公诉部门同步公开，为羁押必要性审查提供参考。侦查监督、公诉部门要及时像监所部门通报案件的基本情况和相关证据，对重要案件，应共同阅卷，详细了解案情，为监所部门全面开展羁押必须性审查提供有利的条件。
（三）建立“两主一辅”的审查模式，提高司法效率，节约司法成本
建议建立以侦监、公诉部门为主导的，监所检察部门密切配合的审查机制。侦监、公诉部门对于案件事实证据情况最熟悉，对于嫌疑人的基本情况及社会危险性程度最熟悉，由侦监、公诉部门为主进行羁押必要性审查，有利于提高司法效率，节约司法成本。同时，侦查监督部门承担办理延长羁押期限案件和捕后变更强制措施监督的职能，这是侦查监督职能的重要组成部分，也是羁押必要性审查的天然平台，赋予其职能，更有助于其发挥办理延长和捕后变更监督的优势，形成羁押必要性审查与两项工作衔接机制，
监所部门的主要作用是将变更强制措施的要求、在押人员的羁押表现及身体状况等信息及时传送给主体审查部门，提供合理建议，督促相关部门做出决定。
检察机关内部可建立争议解决机制，对于意见分歧的，可提交检察委员会讨论做出决定。
（四）完善社区矫正、帮教等配套措施，建立事后跟踪制度
实践中，取保候审、监视居住适用率低，与取保候审、监视居住执行监督不力有很大关系，因此，要取得羁押必要性审查监督实效，必须健全社区矫正、社会帮教管控体系。同时，办案机关案件承办人要加强与基层组织的联系，建立事后跟踪制度，要充分发挥基层组织的作用，督促基层组织在加强帮教的同时，应加强对其日常活动和行为的监督，防止其妨碍刑事诉讼活动的顺利进行。