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【摘 要】“小金库”的存在，导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，扭曲市场对资源的合理配置，削弱政府宏观调控能力，影响经济平稳较快发展，诱发和滋生腐败，败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定，危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决消除。本文试对建立防治“小金库”长效机制展开探讨。
【关键词】“小金库”；根源；防治机制
凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。“小金库”形形色色，错综复杂，五花八门，它是产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。“小金库”治理是一项长期的工作，要在全面研究分析现行制度与管理中存在的问题与漏洞的基础上，采取切实有效的措施加以健全和完善，进一步深化财政、金融、国有资本运营管理制度改革，完善财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金库”的长效机制。
一、“小金库”现象产生的原因分析
（1）体制机制不健全。目前，我国普遍实行了公共财政改革和“收支两条线”管理，但为逃避会计中心的监督，一些单位和部门设立“小金库”作为自留地，以支付腐败产生的不便公开的开销。他们将“小金库”资金作为与上级同级下级“联系感情”的物质基础，随意支取“小金库”资金，用于送礼讨好上级领导，甚至跑官要官，对同级或下级也不忘施以小恩小惠，笼络人心。（2）部门利益的诱惑。“小金库”大多打着为集体谋福利的幌子，有些领导从“小金库”中给职工滥发补助和福利，个别领导甚至利用“小金库”混水摸鱼，中饱私囊，因此，在小集体或单位内部有着共同的利益基础，他们对私设“小金库”现象多采取默认、放任的态度，一般不会积极抵制或主动举报。（3）责任区分不明确。目前，很多单位“一把手”不直接管财，而由一名副职分管，但重大事项往往经集体研究或“一把手”点头，一旦被查出，责任难以区分。个别人从小团体利益出发，认为设立“小金库”反正是为了大家，既不担风险，也出不了大问题。“小金库”资金大多数都是单位主要领导把持，账簿管理混乱，原始记录不全、无记账凭证、无收支凭证，以白条记账，甚至销毁票据等等。财务人员不敢过问、内设机构无人问津，得到实惠的职工对“小金库”守口如瓶，内部不报，外部无账可查，从而使行政执法部门无能为力。（4）查处力度不够大。过去，对“小金库”只重查出，不重处理，处理起来往往只是转入账内，上缴财政或追缴没收了事，大事化小，小事化了，甚至不了了之。对“小金库”的案例处理不到位，处罚力度不足，没有对相关领导和责任人进行追究。震慑力没有很好地发挥出来，不能起到“杀一儆百”的作用。
二、建立和完善防治“小金库”的长效机制
回顾历次全国范围内的整治“小金库”行动，大多出现于经济下滑，财政减收时期。这固然可在一定程度上通过“暴风骤雨”式的专项治理，将“小金库”资金归入“大金库”中，进而增加财政收入。可是，要想从根本遏制或铲除“小金库”，必须仰赖于制度建设与体制创新，以及在此基础上形成的长效机制。
1.以制度建设和体制创新促长效机制的建立。应当把“小金库”治理的重点放在深化改革上，用实实在在的制度建设和体制创新来解决问题，把长效机制从口头变为现实。（1）推进行政审批制度改革。大力削减行政审批、核准事项，收费项目少了，截留、坐支的可能性自然减少；清理收费和罚没性项目，有效抑制乱收滥罚行为；对确需保留的收费项目，也应从制度上规范行为，增强透明度。与此同时，严格执行“收支两条线”规定，实现行政事业单位收费、罚没收入和支出彻底脱钩，严禁“坐收坐支”、公款私存私放，铲除“小金库”滋生的土壤和条件。（2）加快构建公共财政框架体系，抓紧修订《预算法》，把规模庞大的预算外收入全部纳入政府预算管理，增强预算的透明度，加强财政收支和部门预算管理，收入实行预算内外资金统管，支出按部门和支出项目进行分配，细化预算编制；制定科学合理、切合实际的定员定额标准，按预算规定划拨、支配、使用资金，实现财政资金分配的公开、公平、公正和优化配置，保障单位的正常开支运转，有效防止部门之间行政经费分配不均，彻底打消一些单位为弥补经费不足而设立“小金库”的念头。（3）牢牢看住“一把手”。只有抓住了“一把手”这一关键因素，根治“小金库”才会成为可能。首先要明确各部门、各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，实行严格的责任追究制度；要以“制约权力”为核心，不断加大、完善对“一把手”的监督管理，改变“一把手”决策权不受制约的现状，让权力在阳光下运行。
2.着力解决“资金支付、资金来源和违规使用资金”问题。（1）创新财政资金支付方式，建立新型国库单一账户体系和管理信息系统，规范国库集中收付制度。实现“指标流控制资金流”的自动监控，财政拨款由国库直达用款单位，改变资金分散、层层拨付的做法；全面推行公务定点接待和公务卡结算制度，防止公务消费中套取现金私设“小金库”问题的发生。（2）建立从资产形成、配置、使用、产权变更到处置全过程管理的行政事业资产监控体系。解决经营性物业资产重复建设、资源浪费、资金缺乏监管等问题；对行政事业单位空闲办公用房、富余职工住房、招待所、闲置土地等经营性资产进行清查，实行集中管理，以切断“小金库”的资金来源。
3.加大监督查处力度，完善相关责任制度。一是强化相关职能部门的协作力度，吸收本次治理财政、审计、纪检、监察、金融等多个部门联合执法的宝贵经验，建立和完善信息共享制度，充分发挥各个监督部门的职能作用，相互配合，统一协调，形成合力。二是完善群众举报制度，继续设立并公布举报电话、举报信箱，给予举报者一定比例的奖励，充分发挥群众监督的作用。三是建立完善责任追究制度，必须打破“法不责众”的怪圈，“小金库”被查实后，“一把手”必须承担主要责任。在“小金库”问题的处理上，对单位不能以补代罚，以罚代刑，该追缴的要追缴入库，该处罚的要予以处罚，不能因为行政事业单位是财政拨款，就降低处罚标准。对个人不能仅靠批评、教育，要建立相应的责任追究制度，明确详细的纪律和法律处分规定，坚决追究单位领导和其他责任人的责任。
4.完善相关财务管理制度。增强财务制度的科学性、实效性和合理性，对现行规定中一些不健全和不符合实际的地方，要通过制度建设及时堵塞管理漏洞，如对招待费、差旅费等问题，要及时出台新政策加以完善；对开支混乱问题，可以推行公务卡管理模式加以规范。同时，要加强行政事业单位的内部控制制度建设，完善内部审计制度，并加强行业财务管理和审计力度。
5.加强账户管理，落实账户管理制度。治理“小金库”的一项重要措施是管理账户，要完善单位内部资产管理制度，严格执行账户开立、使用、管理有关政策规定。一是要坚决落实账户集中审批和统一开户制度，财政、人民银行等部门要把住设立账户这一资金程序控制的关键环节，清理撤销所有未经集中审批和统一开设的账户，彻底解决单位自行开户的问题。二是强化银行证券等金融机构的监管职责，加强行政事业单位银行开户和账户管理的日常监督检查，解决公款私存、账外设账、多头开户等问题，使“小金库”无处藏身。三是各行政事业单位应建立健全资产内部管理体系、资金资产内部牵制制度等内控制度，确保资金资产全程控制，安全完整和规范运行。
6.加强思想教育，从观念上杜绝“小金库”的产生。一是从思想认识上解决问题。要加强对各级领导干部的教育，提高领导干部对“小金库”危害性的认识。对“小金库”问题睁一只眼闭一只眼，甚至纵容、主张设立“小金库”的行为都是对“小金库”危害性认识不够的表现。因此，要不断加强思想教育，使领导干部和工作人员树立正确的世界观、人生观、价值观，从思想上抵制“小金库”问题的发生。二是要用典型案例，用发生在身边的人和事进行教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。三是加强财务人员职业道德教育。要培养财务人员强烈的事业心和责任心，使其恪守职业道德严格按照国家财务管理制度进行账务核算，杜绝“小金库”问题的发生。
【关键词】“小金库”；根源；防治机制
凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。“小金库”形形色色，错综复杂，五花八门，它是产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。“小金库”治理是一项长期的工作，要在全面研究分析现行制度与管理中存在的问题与漏洞的基础上，采取切实有效的措施加以健全和完善，进一步深化财政、金融、国有资本运营管理制度改革，完善财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金库”的长效机制。
一、“小金库”现象产生的原因分析
（1）体制机制不健全。目前，我国普遍实行了公共财政改革和“收支两条线”管理，但为逃避会计中心的监督，一些单位和部门设立“小金库”作为自留地，以支付腐败产生的不便公开的开销。他们将“小金库”资金作为与上级同级下级“联系感情”的物质基础，随意支取“小金库”资金，用于送礼讨好上级领导，甚至跑官要官，对同级或下级也不忘施以小恩小惠，笼络人心。（2）部门利益的诱惑。“小金库”大多打着为集体谋福利的幌子，有些领导从“小金库”中给职工滥发补助和福利，个别领导甚至利用“小金库”混水摸鱼，中饱私囊，因此，在小集体或单位内部有着共同的利益基础，他们对私设“小金库”现象多采取默认、放任的态度，一般不会积极抵制或主动举报。（3）责任区分不明确。目前，很多单位“一把手”不直接管财，而由一名副职分管，但重大事项往往经集体研究或“一把手”点头，一旦被查出，责任难以区分。个别人从小团体利益出发，认为设立“小金库”反正是为了大家，既不担风险，也出不了大问题。“小金库”资金大多数都是单位主要领导把持，账簿管理混乱，原始记录不全、无记账凭证、无收支凭证，以白条记账，甚至销毁票据等等。财务人员不敢过问、内设机构无人问津，得到实惠的职工对“小金库”守口如瓶，内部不报，外部无账可查，从而使行政执法部门无能为力。（4）查处力度不够大。过去，对“小金库”只重查出，不重处理，处理起来往往只是转入账内，上缴财政或追缴没收了事，大事化小，小事化了，甚至不了了之。对“小金库”的案例处理不到位，处罚力度不足，没有对相关领导和责任人进行追究。震慑力没有很好地发挥出来，不能起到“杀一儆百”的作用。
二、建立和完善防治“小金库”的长效机制
回顾历次全国范围内的整治“小金库”行动，大多出现于经济下滑，财政减收时期。这固然可在一定程度上通过“暴风骤雨”式的专项治理，将“小金库”资金归入“大金库”中，进而增加财政收入。可是，要想从根本遏制或铲除“小金库”，必须仰赖于制度建设与体制创新，以及在此基础上形成的长效机制。
1.以制度建设和体制创新促长效机制的建立。应当把“小金库”治理的重点放在深化改革上，用实实在在的制度建设和体制创新来解决问题，把长效机制从口头变为现实。（1）推进行政审批制度改革。大力削减行政审批、核准事项，收费项目少了，截留、坐支的可能性自然减少；清理收费和罚没性项目，有效抑制乱收滥罚行为；对确需保留的收费项目，也应从制度上规范行为，增强透明度。与此同时，严格执行“收支两条线”规定，实现行政事业单位收费、罚没收入和支出彻底脱钩，严禁“坐收坐支”、公款私存私放，铲除“小金库”滋生的土壤和条件。（2）加快构建公共财政框架体系，抓紧修订《预算法》，把规模庞大的预算外收入全部纳入政府预算管理，增强预算的透明度，加强财政收支和部门预算管理，收入实行预算内外资金统管，支出按部门和支出项目进行分配，细化预算编制；制定科学合理、切合实际的定员定额标准，按预算规定划拨、支配、使用资金，实现财政资金分配的公开、公平、公正和优化配置，保障单位的正常开支运转，有效防止部门之间行政经费分配不均，彻底打消一些单位为弥补经费不足而设立“小金库”的念头。（3）牢牢看住“一把手”。只有抓住了“一把手”这一关键因素，根治“小金库”才会成为可能。首先要明确各部门、各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，实行严格的责任追究制度；要以“制约权力”为核心，不断加大、完善对“一把手”的监督管理，改变“一把手”决策权不受制约的现状，让权力在阳光下运行。
2.着力解决“资金支付、资金来源和违规使用资金”问题。（1）创新财政资金支付方式，建立新型国库单一账户体系和管理信息系统，规范国库集中收付制度。实现“指标流控制资金流”的自动监控，财政拨款由国库直达用款单位，改变资金分散、层层拨付的做法；全面推行公务定点接待和公务卡结算制度，防止公务消费中套取现金私设“小金库”问题的发生。（2）建立从资产形成、配置、使用、产权变更到处置全过程管理的行政事业资产监控体系。解决经营性物业资产重复建设、资源浪费、资金缺乏监管等问题；对行政事业单位空闲办公用房、富余职工住房、招待所、闲置土地等经营性资产进行清查，实行集中管理，以切断“小金库”的资金来源。
3.加大监督查处力度，完善相关责任制度。一是强化相关职能部门的协作力度，吸收本次治理财政、审计、纪检、监察、金融等多个部门联合执法的宝贵经验，建立和完善信息共享制度，充分发挥各个监督部门的职能作用，相互配合，统一协调，形成合力。二是完善群众举报制度，继续设立并公布举报电话、举报信箱，给予举报者一定比例的奖励，充分发挥群众监督的作用。三是建立完善责任追究制度，必须打破“法不责众”的怪圈，“小金库”被查实后，“一把手”必须承担主要责任。在“小金库”问题的处理上，对单位不能以补代罚，以罚代刑，该追缴的要追缴入库，该处罚的要予以处罚，不能因为行政事业单位是财政拨款，就降低处罚标准。对个人不能仅靠批评、教育，要建立相应的责任追究制度，明确详细的纪律和法律处分规定，坚决追究单位领导和其他责任人的责任。
4.完善相关财务管理制度。增强财务制度的科学性、实效性和合理性，对现行规定中一些不健全和不符合实际的地方，要通过制度建设及时堵塞管理漏洞，如对招待费、差旅费等问题，要及时出台新政策加以完善；对开支混乱问题，可以推行公务卡管理模式加以规范。同时，要加强行政事业单位的内部控制制度建设，完善内部审计制度，并加强行业财务管理和审计力度。
5.加强账户管理，落实账户管理制度。治理“小金库”的一项重要措施是管理账户，要完善单位内部资产管理制度，严格执行账户开立、使用、管理有关政策规定。一是要坚决落实账户集中审批和统一开户制度，财政、人民银行等部门要把住设立账户这一资金程序控制的关键环节，清理撤销所有未经集中审批和统一开设的账户，彻底解决单位自行开户的问题。二是强化银行证券等金融机构的监管职责，加强行政事业单位银行开户和账户管理的日常监督检查，解决公款私存、账外设账、多头开户等问题，使“小金库”无处藏身。三是各行政事业单位应建立健全资产内部管理体系、资金资产内部牵制制度等内控制度，确保资金资产全程控制，安全完整和规范运行。
6.加强思想教育，从观念上杜绝“小金库”的产生。一是从思想认识上解决问题。要加强对各级领导干部的教育，提高领导干部对“小金库”危害性的认识。对“小金库”问题睁一只眼闭一只眼，甚至纵容、主张设立“小金库”的行为都是对“小金库”危害性认识不够的表现。因此，要不断加强思想教育，使领导干部和工作人员树立正确的世界观、人生观、价值观，从思想上抵制“小金库”问题的发生。二是要用典型案例，用发生在身边的人和事进行教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。三是加强财务人员职业道德教育。要培养财务人员强烈的事业心和责任心，使其恪守职业道德严格按照国家财务管理制度进行账务核算，杜绝“小金库”问题的发生。