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[摘要]行政自由裁量权是行政法理论的基本概念之一,也是行政法的核心内容的重要组成部分。现代行政权的广泛性决定了行政裁量权存在的必要性,而现代行政法治理念又要求对行政机关的自由裁量行为进行有效的监督。这种有效的监督得以实施不但要有高效的制度保障,同时还要遵循一定的标准。本文试图就行政自由裁量权司法监督的法律依据、行政合理性原则与行政自由裁量权司法审查标准的关系、行政自由裁量权司法审查的标准等问题进行论述,借以充分认识和积极发挥行政自由裁量权司法监督作用。
[关键词]行政裁量;监督;依据;合理性;标准
行政自由裁量权是指行政机关在行政过程中,依据法律积极的明示或消极的默许,基于行政目的,自由斟酌、选择自己认为正确的行为的权力。行政自由裁量权是现代行政权的核心内容。从某种意义上说,行政自由裁量权的存在和扩大,一方面是使普通的法律、行政法规更好地适应了纷繁复杂和发展变化的具体情况,大大提高了行政效率,另一方面又为行政机关滥用行政权力提供了可乘之机。既然行政自由裁量权的存在和扩大是现代行政的必然要求,我们能做的务实的选择就是如何用有效的监控机制控制、规范它的行使,从而减少行政自由裁量权可能带来的负面作用和影响。
有效的监控机制取决于监控机制的合理性、协调性和有效性。行政自由裁量权的监控制度应当是一个针对自由裁量权的系统的制约机制。这一机制从控制的不同时机及环节应当包含事前控制、事中控制和事后控制,与三者相对应的是规则性控制、程序性控制和救济性控制;从监督主体和客体的关系应当包括外部控制和内部控制,前者又包含立法监督、司法监督、社会监督等,后者主要指基于行政机关上下级之间的行政隶属关系而形成的监督。从监督工具来讲,这一机制是由各种不同层次的制度、规则所组成的一个完整的有机体。行政自由裁量的监督机制就是由上述的监督主体、客体、对象、制度、规则所组成的在时间、空间、环节上立体性的相互交叉、相互衔接、相互协调、高效运行的有机整体。本文仅对行政自由裁量权的司法监督法律依据、标准等方面进行论述,以期充分发挥司法监督在控制行政自由裁量权的更大作用。
一、行政自由裁量权司法监督的法律依据
行政主体在实施自由裁量行政行为时不能违反授权法的目的和法律规定的自由裁量范围,行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重,属于不当或严重不当的行政行为,而非违法行为。但是,自由裁量行政行为即使在形式上不违法,如果动机或目的是为了私利,实际上是滥用职权,其本质是违法行为。羁束行政行为和自由裁量行政行为的划分决定了人民法院监督行政行为的程度和深度。
对行政自由裁量权的司法监督是整个行政自由裁量权监督机制的最终环节,也是其中最重要的一环。我国行政法上的司法审查对具体行政行为的合法性进行审查,对适当性原则上不予审理。除非具体行政行为显示公正,否则人民法院将不予受理。《行政诉讼法》规定行政机关行使自由裁量权严重不当、具体行政行为显失公正的,人民法院有权撤销或者变更。该规定为司法监督提供了直接的法律依据。司法权由人民法院独立行使,司法监督程序由一整套完备的制度体系来保证程序公正从而实现实体公正。作为一种外部监督制度,行政相对人对监督结果的公正性更加信赖而容易接受。
社会主义法治原则和权力制约理论确立了人民法院对行政机关自由裁量权的司法审查权能。在我国,司法权和行政权共处于立法权之下居于平等地位的体制为这种监督权能提供了制度依据和监督便利。人民民主原则下的分权和制衡理论确立了行政权和司法权相互制约的关系,但制约不是干预,司法权对行政自由裁量权的审查必须是在法律的限度内行使,否则,我们可能会走向另一个极端,由行政自由裁量权的滥用演变为司法自由裁量权的滥用,由行政专横演变为司法专断。
二、行政合理性原则与行政自由裁量权司法审查标准的关系
行政合理性原则是行政主体行使行政自由裁量权的基本原则,因此,对行政自由裁量权司法审查的标准实质上就是行政合理性的司法审查标准。人民法院在审查行政主体行使自由裁量权是否合理的准则和尺度,是行政主体行使自由裁量权的基本要求,是行政相对人对行政主体的自由裁量行为产生异议据此向复议机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼的理由。科学确定和准确把握这一标准,是行政合理性司法审查的基础和方向。有利于司法权对行政自由裁量权的合理控制,既有效防止行政自由裁量权的滥用,又充分尊重行政自主,维护行政效率。反之,则容易产生放纵行政自由裁量权的滥用或者过度干预行政自主权的后果,最终影响司法审查的效果和权威,甚至造成司法权和行政权的内讧。
从我国《行政诉讼法》第54条的规定来看,人民法院对行政主体行使自由裁量权是否合理有两条标准:是否滥用职权和显失公正。前者主要表现为以权谋私、武断专横、反复无常、方式违法、故意拖延等等。后者主要表现为畸轻畸重;同样情况,不同对待;不同情况,同样对待;反复无常等等。
以上列举的表现形式,并非都是违反合理性的表现。其中“以权谋私”和“方式违法”两种表现就是违反合法性的表现,也可以通过合法性审查来解决。实际上,在行政司法审查中,合法性审查和合理性审查并没有绝对的界限,两者存在着交叉。我国行政自由裁量权司法审查的标准应当借鉴两大法系的有益经验,按照既有利于行政主体发挥主观能动性,又能够有效监督行政自由裁量权行使的要求,并适应社会主义法治建设的新的方向和趋势,在实体和程序并重的原则下确立。
三、行政自由裁量权司法审查的标准初探
对行政自由裁量权的合理授予和有效监督同等重要,这需要我们建立行政自由裁量权的授予和监督机制,同时,还要确立对其监督和审查的标准,特别是司法审查的标准。
行政自由裁量权广泛地运用于具体行政行为的各个阶段和环节,包括程序上裁量和实体上裁量。因此,行政自由裁量权司法审查的标准就是对行政行为的各个环节的裁量标准。本文认为,对行政自由裁量权是否合理行使主要考察该行政行为是否符合以下几个方面要求:
(一)是否与授权法的立法目的和立法意图相悖。法律授权给行政机关裁量权时都有明确的目的和意图,行政机关行使裁量权时其目的和意图必须与立法保持一致,任何与立法目的和意图相悖的裁量行为均构成裁量权的滥用。在司法审查中应当要求行政主体对上述一致性作出陈述,并判断其陈述是否合乎逻辑和理性。立法目的和精神是行政法官必须遵循的,对立法目的和精神的适用并不背离适用法律者的角色;而行政法的一般原则有稳定性和灵活性兼备的优点,作为行政法官审理裁判的依据可以兼顾法律的统一性和适应性的要求。所以完全可以将二者确立为行政法官审判的依据。
(二)是否符合公共政策的规定。公共政策无论在权威性和稳定性都和法律不尽一致,虽然行政法官在行政诉讼中不可避免的会受到影响,但必须明确:对公共政策的考虑应该加以限制——只有在不违背行政法律规范的具体规定、行政法的目的、精神和原则的前提下,才应尽量符合当前政策。政策因素只能作为辅助的支持理由,但政策不能单独成为判决的有力支持,也不能直接从政策演绎出判决的内容。换句话可以这么说:可以因为一种判决方案违背政策而排除它,但不能仅仅因为一种判决方案符合政策就采纳它。
(三)是否采用了合理的行为方式和正当的方法。行政主体行使裁量权所采用的方式和方法应当与目的相适应,不得采用超限度的方式方法达到与之不相称的目的。在这点上,就是德国行政法上的适当性原则和必要性原则。前者指应当采用最适合实现行政目的的方式方法,后者又称最小侵害性原则,指应当选择对行政相对人损害最小的方法而只要达到行政目的即可。这样,就为行政主体的裁量行为的方式方法提供了参照系,使抽象的标准变得更加具体。
(四)行政裁量行为所产生或损害的利益是否均衡。这就是行政裁量的均衡原则或者比例原则,包含几方面的内容:其一,行政裁量行为可能会产生一定的利益,也可能会损害一定的利益,一般来讲,该裁量行为所产生的利益应当大于损害的利益;其次,行政裁量行为应当尽量考虑多数人的利益,也要照顾少数人的利益,如果对他人的利益有额外的损害,则应当采取相应的补救措施;其三,不得为小集团的利益实现而损害公共利益,但对社会弱势群体应当适度关注,这是行政人道主义的体现。在司法审查中,应当对上述几方面的利益根据现实状况进行比较,进而判断行政裁量权的行使是否合理。
(五)行使行政裁量权的程序是否正当。正当行政程序是行政裁量权合理行使的保障,行政主体行使行政裁量权应当遵循正当的行政程序。例如,为行政相对人提供必要的参与途径和申辩机会、公开接受公众监督、集体讨论决定、告知申诉途径等等,这些程序可以有效地防止专横拔扈、主观武断。如果行政主体违背相应的正当程序,法院就可以以此理由认定裁量权未合理行使。
(六)行政裁量权的行使过程是否考虑了应当考虑的或不应当考虑的因素,是否受到了来自外界不正常的干扰。前者即不相关考虑,凡是应该考虑到的因素,行政主体都应当尽可能的全面考虑,而对于不应该考虑的因素,行政主体都不得考虑。后者是对行政权的非正常干涉的问题,包括人情关系、领导关系、腐败等方面的干扰。这些因素都会影响行政裁量权的正常行使,从而导致权力的滥用。
(七)行政裁量权的行使是否公正对待了不同的人或者事。同样情况,同样对待;不同情况,不同对待是这一要求的基本准则。司法审查中可以对相关的案例进行类比,借以判断行政裁量权的行使是否合理。
(八)行政裁量权的行使是否遵循了惯例。权力的行使应当遵循惯例,受到行政主体既往行为的约束。以避免行使权力的反复无常,使相对人无法预见后果而无所适从。因此,是否遵循了惯例也是判断裁量权滥用的标准之一,但这不是绝对的,应当具体问题具体分析。另外,行政裁量权的行使合乎一般情理和社会习惯也是法院判断行政主体是否合理行使权力的标准。
[参考文献]
1.罗豪才.行政法学.北京大学出版社,2000-3(3).
2.韦德.合理性原则.法学译丛,1991,(1).
3.肖金明.法治行政的逻辑.中国政法大学出版社,2004-12(1).
4.周佑勇.行政法基本原则研究.武汉大学出版社,2005-2(1).
5.于绍元,傅国云.论行政自由裁量权的合理运行.政治论坛,1994,(3).
[作者简介]陈磊,女,二级律师,山东公允律师事务所合伙人、业务管理部主任。
[关键词]行政裁量;监督;依据;合理性;标准
行政自由裁量权是指行政机关在行政过程中,依据法律积极的明示或消极的默许,基于行政目的,自由斟酌、选择自己认为正确的行为的权力。行政自由裁量权是现代行政权的核心内容。从某种意义上说,行政自由裁量权的存在和扩大,一方面是使普通的法律、行政法规更好地适应了纷繁复杂和发展变化的具体情况,大大提高了行政效率,另一方面又为行政机关滥用行政权力提供了可乘之机。既然行政自由裁量权的存在和扩大是现代行政的必然要求,我们能做的务实的选择就是如何用有效的监控机制控制、规范它的行使,从而减少行政自由裁量权可能带来的负面作用和影响。
有效的监控机制取决于监控机制的合理性、协调性和有效性。行政自由裁量权的监控制度应当是一个针对自由裁量权的系统的制约机制。这一机制从控制的不同时机及环节应当包含事前控制、事中控制和事后控制,与三者相对应的是规则性控制、程序性控制和救济性控制;从监督主体和客体的关系应当包括外部控制和内部控制,前者又包含立法监督、司法监督、社会监督等,后者主要指基于行政机关上下级之间的行政隶属关系而形成的监督。从监督工具来讲,这一机制是由各种不同层次的制度、规则所组成的一个完整的有机体。行政自由裁量的监督机制就是由上述的监督主体、客体、对象、制度、规则所组成的在时间、空间、环节上立体性的相互交叉、相互衔接、相互协调、高效运行的有机整体。本文仅对行政自由裁量权的司法监督法律依据、标准等方面进行论述,以期充分发挥司法监督在控制行政自由裁量权的更大作用。
一、行政自由裁量权司法监督的法律依据
行政主体在实施自由裁量行政行为时不能违反授权法的目的和法律规定的自由裁量范围,行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重,属于不当或严重不当的行政行为,而非违法行为。但是,自由裁量行政行为即使在形式上不违法,如果动机或目的是为了私利,实际上是滥用职权,其本质是违法行为。羁束行政行为和自由裁量行政行为的划分决定了人民法院监督行政行为的程度和深度。
对行政自由裁量权的司法监督是整个行政自由裁量权监督机制的最终环节,也是其中最重要的一环。我国行政法上的司法审查对具体行政行为的合法性进行审查,对适当性原则上不予审理。除非具体行政行为显示公正,否则人民法院将不予受理。《行政诉讼法》规定行政机关行使自由裁量权严重不当、具体行政行为显失公正的,人民法院有权撤销或者变更。该规定为司法监督提供了直接的法律依据。司法权由人民法院独立行使,司法监督程序由一整套完备的制度体系来保证程序公正从而实现实体公正。作为一种外部监督制度,行政相对人对监督结果的公正性更加信赖而容易接受。
社会主义法治原则和权力制约理论确立了人民法院对行政机关自由裁量权的司法审查权能。在我国,司法权和行政权共处于立法权之下居于平等地位的体制为这种监督权能提供了制度依据和监督便利。人民民主原则下的分权和制衡理论确立了行政权和司法权相互制约的关系,但制约不是干预,司法权对行政自由裁量权的审查必须是在法律的限度内行使,否则,我们可能会走向另一个极端,由行政自由裁量权的滥用演变为司法自由裁量权的滥用,由行政专横演变为司法专断。
二、行政合理性原则与行政自由裁量权司法审查标准的关系
行政合理性原则是行政主体行使行政自由裁量权的基本原则,因此,对行政自由裁量权司法审查的标准实质上就是行政合理性的司法审查标准。人民法院在审查行政主体行使自由裁量权是否合理的准则和尺度,是行政主体行使自由裁量权的基本要求,是行政相对人对行政主体的自由裁量行为产生异议据此向复议机关申请复议或者向人民法院提起行政诉讼的理由。科学确定和准确把握这一标准,是行政合理性司法审查的基础和方向。有利于司法权对行政自由裁量权的合理控制,既有效防止行政自由裁量权的滥用,又充分尊重行政自主,维护行政效率。反之,则容易产生放纵行政自由裁量权的滥用或者过度干预行政自主权的后果,最终影响司法审查的效果和权威,甚至造成司法权和行政权的内讧。
从我国《行政诉讼法》第54条的规定来看,人民法院对行政主体行使自由裁量权是否合理有两条标准:是否滥用职权和显失公正。前者主要表现为以权谋私、武断专横、反复无常、方式违法、故意拖延等等。后者主要表现为畸轻畸重;同样情况,不同对待;不同情况,同样对待;反复无常等等。
以上列举的表现形式,并非都是违反合理性的表现。其中“以权谋私”和“方式违法”两种表现就是违反合法性的表现,也可以通过合法性审查来解决。实际上,在行政司法审查中,合法性审查和合理性审查并没有绝对的界限,两者存在着交叉。我国行政自由裁量权司法审查的标准应当借鉴两大法系的有益经验,按照既有利于行政主体发挥主观能动性,又能够有效监督行政自由裁量权行使的要求,并适应社会主义法治建设的新的方向和趋势,在实体和程序并重的原则下确立。
三、行政自由裁量权司法审查的标准初探
对行政自由裁量权的合理授予和有效监督同等重要,这需要我们建立行政自由裁量权的授予和监督机制,同时,还要确立对其监督和审查的标准,特别是司法审查的标准。
行政自由裁量权广泛地运用于具体行政行为的各个阶段和环节,包括程序上裁量和实体上裁量。因此,行政自由裁量权司法审查的标准就是对行政行为的各个环节的裁量标准。本文认为,对行政自由裁量权是否合理行使主要考察该行政行为是否符合以下几个方面要求:
(一)是否与授权法的立法目的和立法意图相悖。法律授权给行政机关裁量权时都有明确的目的和意图,行政机关行使裁量权时其目的和意图必须与立法保持一致,任何与立法目的和意图相悖的裁量行为均构成裁量权的滥用。在司法审查中应当要求行政主体对上述一致性作出陈述,并判断其陈述是否合乎逻辑和理性。立法目的和精神是行政法官必须遵循的,对立法目的和精神的适用并不背离适用法律者的角色;而行政法的一般原则有稳定性和灵活性兼备的优点,作为行政法官审理裁判的依据可以兼顾法律的统一性和适应性的要求。所以完全可以将二者确立为行政法官审判的依据。
(二)是否符合公共政策的规定。公共政策无论在权威性和稳定性都和法律不尽一致,虽然行政法官在行政诉讼中不可避免的会受到影响,但必须明确:对公共政策的考虑应该加以限制——只有在不违背行政法律规范的具体规定、行政法的目的、精神和原则的前提下,才应尽量符合当前政策。政策因素只能作为辅助的支持理由,但政策不能单独成为判决的有力支持,也不能直接从政策演绎出判决的内容。换句话可以这么说:可以因为一种判决方案违背政策而排除它,但不能仅仅因为一种判决方案符合政策就采纳它。
(三)是否采用了合理的行为方式和正当的方法。行政主体行使裁量权所采用的方式和方法应当与目的相适应,不得采用超限度的方式方法达到与之不相称的目的。在这点上,就是德国行政法上的适当性原则和必要性原则。前者指应当采用最适合实现行政目的的方式方法,后者又称最小侵害性原则,指应当选择对行政相对人损害最小的方法而只要达到行政目的即可。这样,就为行政主体的裁量行为的方式方法提供了参照系,使抽象的标准变得更加具体。
(四)行政裁量行为所产生或损害的利益是否均衡。这就是行政裁量的均衡原则或者比例原则,包含几方面的内容:其一,行政裁量行为可能会产生一定的利益,也可能会损害一定的利益,一般来讲,该裁量行为所产生的利益应当大于损害的利益;其次,行政裁量行为应当尽量考虑多数人的利益,也要照顾少数人的利益,如果对他人的利益有额外的损害,则应当采取相应的补救措施;其三,不得为小集团的利益实现而损害公共利益,但对社会弱势群体应当适度关注,这是行政人道主义的体现。在司法审查中,应当对上述几方面的利益根据现实状况进行比较,进而判断行政裁量权的行使是否合理。
(五)行使行政裁量权的程序是否正当。正当行政程序是行政裁量权合理行使的保障,行政主体行使行政裁量权应当遵循正当的行政程序。例如,为行政相对人提供必要的参与途径和申辩机会、公开接受公众监督、集体讨论决定、告知申诉途径等等,这些程序可以有效地防止专横拔扈、主观武断。如果行政主体违背相应的正当程序,法院就可以以此理由认定裁量权未合理行使。
(六)行政裁量权的行使过程是否考虑了应当考虑的或不应当考虑的因素,是否受到了来自外界不正常的干扰。前者即不相关考虑,凡是应该考虑到的因素,行政主体都应当尽可能的全面考虑,而对于不应该考虑的因素,行政主体都不得考虑。后者是对行政权的非正常干涉的问题,包括人情关系、领导关系、腐败等方面的干扰。这些因素都会影响行政裁量权的正常行使,从而导致权力的滥用。
(七)行政裁量权的行使是否公正对待了不同的人或者事。同样情况,同样对待;不同情况,不同对待是这一要求的基本准则。司法审查中可以对相关的案例进行类比,借以判断行政裁量权的行使是否合理。
(八)行政裁量权的行使是否遵循了惯例。权力的行使应当遵循惯例,受到行政主体既往行为的约束。以避免行使权力的反复无常,使相对人无法预见后果而无所适从。因此,是否遵循了惯例也是判断裁量权滥用的标准之一,但这不是绝对的,应当具体问题具体分析。另外,行政裁量权的行使合乎一般情理和社会习惯也是法院判断行政主体是否合理行使权力的标准。
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2.韦德.合理性原则.法学译丛,1991,(1).
3.肖金明.法治行政的逻辑.中国政法大学出版社,2004-12(1).
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5.于绍元,傅国云.论行政自由裁量权的合理运行.政治论坛,1994,(3).
[作者简介]陈磊,女,二级律师,山东公允律师事务所合伙人、业务管理部主任。