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摘要：在“政府责任”和“市场化”的前提下，在继续教育领域具备了推行“教育券”的可行性。不仅如此，在继续教育领域推行教育券还有助于改变继续教育经费的发放模式，有助于提供多元化的教育服务，有助于转变教育观念。因此，有必要以莱文模型为指导，通过建立个人继续教育帐户和发放具有一定面值的继续教育券，建立与此相应的管理机构等来建构具有特色的继续教育券制度。
关键词：继续教育；教育券
中图分类号：G726 文献标识码：A
一、教育券制度简介
教育券制度是美国等一些西方国家在上个世纪后期基础教育管理体制改革的一项内容，也是学校选择(schoolchoice)运动的一个部分。它的产生不仅是教育内部的一种改革，更是对当时的社会政治经济背景的一种回应。
早在1955年美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼就在其《经济学和公共利益》一文中首次提出了教育券理论。该文后被改写为《政府在教育中的作用》。此外，弗里德曼在其1979年的《自由选择：个人声明》一书和1995年名为《公立学校：使其私有化》的文章中，进一步阐述了他的教育券理论。
教育券(Education voucher，译教育凭证；另有School voucher，常译为学券制)，是在教育领域中试行的一种代币券。所谓教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券(即教育券)的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择政府所认可的学校(公立学校或私立学校)就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。
在弗里德曼教育券理论中，家长与学生的选择权是其核心和基石。有了教育券，家长可以在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单，不论是私立的，还是公立的，也不论是在他们居住的地区、城市或州，还是在其他地区、城市或州。这样，不仅将给每位家长较多的选择机会，同时也迫使公立学校通过收学费而自筹资金(凭单金额如果不等于全部教育开支，则学校必须部分地自筹资金)。这样，不仅公立学校之间要展开竞争，而且还要同私立学校竞争。由此可见，在弗里德曼所设想的教育券制度中，传统上在公共教育领域起主导作用的政府替代选择(政府决定拨款给谁和拨款的数量)将转变为公民社会选择(家长和学生决定把教育券投向哪所学校)，同时又伴随学校一定程度上的自主选择(在特定情况下学校会因为宗教、学业标准、经济、性别等原因对学生进行选择)。同时也为公立学校之间、公立学校与私立学校之间建立一个公平竞争的机制。
将“教育券”概念引入中国并进行实施是最近几年才发生的事情。浙江省长兴县就是一个典型的例子。教育由于其行业的特殊性，它一直被称为中国“市场经济改革中最后一个计划经济堡垒”，从义务教育阶段到高等教育阶段，许多方面仍然实行着计划经济体制下的管理方式。如果以“教育券”这种市场经济行为的运行方式在中国现行的教育体制下大范围推广，将具有很大的难度。但是，可以在局部进行积极有效地探索，继续教育就是其中之一。
二、“教育券”在继续教育中实施的可行分析
“教育券”的本意是在政府必须行使举办义务教育权利的条件下，通过家长的选择让公立学校和私立学校竞争，通过市场的作用让公立学校更加有效率。经济学家的研究成果表明政府投资具有低效性，只有通过市场的作用才能有效地调动资源。可见，“政府责任”和“市场化”是教育券理论的两个条件，而继续教育就具备了这样的条件。
在推进继续教育发展中政府一直承担着重要的责任。《中华人民共和国教育法》第四十条规定“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务”，与此配套的还有许多地方和部门行政法规。如人事部在1995年下发的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》中规定“专业技术人员所在单位要保证专业技术人员参加继续教育的时间、经费和其他必要的条件”；劳动部1996下发的《企业职工培训规定》中明确要求“职工培训经费按照职工工资总额的1.5％计取”。一些地方政府也相继出台了一系列的规定。由此可以看出政府对继续教育的支持不是以承担大部分办学费用的方式来进行的，而是通过制定法律、法规等其他方式体现了它在继续教育方面应承担的责任。
继续教育的“市场化”特点就更加明显。继续教育的对象是成年人，他们对于继续教育的需求是多样化的，也无法用统一的模式来达成目标，只能通过制定政策、创造环境，利用市场来引导他们主动学习，而“教育券”的实施就很好地体现了这一点。
因此，在“政府责任”和“市场化”的前提下，在继续教育领域具备了推行“教育券”的可行性。
三、在继续教育领域推行教育券的意义
(一)改变继续教育经费的发放模式
根据人力资本理论和教育经济学的有关理论，继续教育对于国家、企事业单位和个人都是受益的主体。从国家角度看，国民的人力资本是一种国家市场要素，国家对继续教育的投资提高了国民的人力资本，就会增加国家经济投资的效益，增加国民生产总值。从企事业单位角度看，市场经济的竞争归根到底是人才的竞争，而继续教育是提高人员素质的重要途径，是一种生产性投资，是决定企事业单位生存和发展及其经济效益或社会效益的根本因素。从个人角度看，接受了继续教育就会提高个人的知识与技能，也就增加了个人的人力资本，就可以在劳动力市场上获得较高的收入。因此，应遵循“谁受益、谁出资”的原则，建立政府、企事业单位、个人共同负担继续教育财政保障机制。
然而事实上国家却把他应承担的部分责任转嫁给了企业和受教育者身上。根据国家规定，职工教育经费可提取工资总额的1.5％，按2008年重庆市职工平均工资26985元计算，职工每年的教育培训费用仅为404.8元。重庆某大型工业(集团)有限公司是每年销售收入近百亿元的少数大中型企业之一，2002年至2007年平均每年用于职工继续教育的费用也仅为3037万元，仅占企业总产值的0.48％。规模以上大中型企业尚且如此，其他经济效益较差的企事业单位的经费投入就少之又少，甚至个别企事业单位出现继续教育经费“0运转”现象。由于继续教育成本分担机制不尽合理，经费投入的不足，培训的主要费用实际上最终由个人承担，既加重了参训者的经济负担，又影响了继续教育的健康发展和整体推进，更制约着企业总产值的增长和区域经济的发展。
教育券由财政主管部门和当地政府按区域经济和产业结构调整的需要，分批次分层次地发到教育对象手中，持券者可选择信誉高的培训机构去学习相应的知识和技术。尔后，培训实体即可凭券到相应的财政部门申领培训费用。这样就使政府直接划 拨给培训机构的经费在一定程度上直接给了教育对象，改革了政府教育经费发放程序，降低了经费在运作过程中的消耗，让同等数量的教育经费可能转化出更高的教育效益。
(二)能够提供多元的继续教育服务
米·弗里德曼当年提出教育券制度的设想就是强调自由竞争，就是让学生成为持券的消费者，学校成为等待学生选择的服务者。服务者必然要想尽办法，提高服务质量，满足消费者的需求，吸引消费者消费。因此可以想象，在此体制下，各培训机构为了争夺教育对象手中的教育券，必然八仙过海，各显其能，改进学校的课程、教法和学校管理，办品牌，创特色，努力提升学校的品质，形成多元的教育服务，满足教育对象多元的教育需求，以获得自我生存发展的空间。这样，一个以适合教育对象的需求为主体，多元的继续教育服务机制必然应运而生。
(三)能够转变教育观念
传统体制下，学校因经费、人事等被动地与政府结成权力实体，对政府作出较多的回应，而作为享受教育经费法律主体的教育对象却十分被动，有时甚至成为政府与学校联合盘剥的对象。在教育券制度下，政府、学校、学生三者之间的关系发生了根本性变化。政府管理继续教育的职能、手段发生了转变，政府只是负责按律发放等值证券，兑换现金。培训机构再也不是过度依赖政府拨款，而是靠提高教育质量，满足教育对象需求，服务好教育对象，吸引教育对象来获取经费，从而在一定程度上，摆脱了束缚的枷锁，可以依法独立自主地办学。教育对象可以持券选择自己满意的学校，真正成为了受教育的主体。这样，继续教育的服务本质得以恢复。
四、以“莱文模型”为指导，构建具有特色的继续教育券制度
莱文(Ienry M.Levin)在1983年提出了义务后教育阶段的教育券模型(以下简称“莱文模型”)。
他的模型深受以义务教育为背景的1962年弗里德曼自由市场模型，1964年皮科克和怀斯曼的收入关联的市场模型以及1966年－1970年詹克斯市场补充模型的影响。
“莱文模型”的创新在于提出教育券应具有终身效力。在2002年“德国波恩继续教育和终身学习资助”大会上，莱文进一步提出，教育券应以一种义务后教育津贴(post-compulsory entitlements，简称PCE)的形式出现，以突出教育券对中学后终身学习的支持。按莱文的解释，所谓义务后教育，是指政府或私立机构在义务教育阶段后向学生提供的教育机会。义务后教育的供给者包括传统的大学与学院、新兴职业技术学院、各类职业培训机构、短期培训课程等。
莱文认为在构建学习社会的强烈背景下，考虑到教育券在刺激教育多样性和增强学生主体地位方面的优势，“相对于义务教育阶段，教育券在很大程度上更适合于中学后教育领域”。这是因为义务教育的本质是在一种强迫的氛围中使学生理解和接受共性的基础知识和基本观念，因此即使有教育券的推动，它所提供的自由选择的程度仍然有限。而对于继续教育，“由于成年学生的个性化要求在终身学习的背景下攀涨，其目标已经不仅仅是选择的自由，更重要的是必须为学生个性学习，即设计和规划适合自己的学习生涯提供更多的可选路径”。
因此，可以莱文模型为指导，构建具有特色的继续教育券制度。
(一)继续教育券的发放方式
1 建立个人教育帐户
个人教育帐户类似于住房公积金，强制各企事业单位为员工按工资比例往该帐户交纳继续教育公积金，其管理办法可参照住房公积金的管理制度。比如单位和个人每月按时在工资中划拨一定费用到本人帐户；公积金本息免个人所得税；为了为支付更昂贵的继续教育费用，个人可凭公积金帐户向银行贷款；该帐户只能用于补偿本人的继续教育费用。
2 发放具有票面价值的继续教育券
这种继续教育券对继续教育的公共资助以一种本票或者津贴的形式提供给教育对象。它由助学金和贷款组成。教育对象一旦用它支付符合资格认定的教育服务项目，政府必须按其所负担的价格承担起这些项目的费用。继续教育券所负担的价格和其中助学金与贷款两部分之间的比例应由其家庭经济背景状况以及其他相关的因素所决定，如所选专业的公共收益大小：针对公共收益相对较大的专业，教育券中助学金的比重相对更高。一般来讲，低收入家庭的教育对象所获的教育券中助学金的比重相对更高，或者他们将得到更多数量的教育券。教育券的还款机制与贷款者的收入水平相关联。
(二)建构与此相应的管理机构
政府应拨款建立教育券管理机构。该机构负责向教育对象提供各培训机构、各专业方面的信息，包括收费、专业描述和就业前景；将制定出教育对象享受教育券的必备资格以及教育券的使用细则；确立券值大小以及其贷款与助学金的比例分配标准；负责建立专门的教育券资格管理体系，以及培养机构必须遵循的教育券管理条例；负责裁决培训机构和学生之间与教育券相关的纠纷。
关键词：继续教育；教育券
中图分类号：G726 文献标识码：A
一、教育券制度简介
教育券制度是美国等一些西方国家在上个世纪后期基础教育管理体制改革的一项内容，也是学校选择(schoolchoice)运动的一个部分。它的产生不仅是教育内部的一种改革，更是对当时的社会政治经济背景的一种回应。
早在1955年美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼就在其《经济学和公共利益》一文中首次提出了教育券理论。该文后被改写为《政府在教育中的作用》。此外，弗里德曼在其1979年的《自由选择：个人声明》一书和1995年名为《公立学校：使其私有化》的文章中，进一步阐述了他的教育券理论。
教育券(Education voucher，译教育凭证；另有School voucher，常译为学券制)，是在教育领域中试行的一种代币券。所谓教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券(即教育券)的形式直接发放给家庭或学生，学生凭教育券自由选择政府所认可的学校(公立学校或私立学校)就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。
在弗里德曼教育券理论中，家长与学生的选择权是其核心和基石。有了教育券，家长可以在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单，不论是私立的，还是公立的，也不论是在他们居住的地区、城市或州，还是在其他地区、城市或州。这样，不仅将给每位家长较多的选择机会，同时也迫使公立学校通过收学费而自筹资金(凭单金额如果不等于全部教育开支，则学校必须部分地自筹资金)。这样，不仅公立学校之间要展开竞争，而且还要同私立学校竞争。由此可见，在弗里德曼所设想的教育券制度中，传统上在公共教育领域起主导作用的政府替代选择(政府决定拨款给谁和拨款的数量)将转变为公民社会选择(家长和学生决定把教育券投向哪所学校)，同时又伴随学校一定程度上的自主选择(在特定情况下学校会因为宗教、学业标准、经济、性别等原因对学生进行选择)。同时也为公立学校之间、公立学校与私立学校之间建立一个公平竞争的机制。
将“教育券”概念引入中国并进行实施是最近几年才发生的事情。浙江省长兴县就是一个典型的例子。教育由于其行业的特殊性，它一直被称为中国“市场经济改革中最后一个计划经济堡垒”，从义务教育阶段到高等教育阶段，许多方面仍然实行着计划经济体制下的管理方式。如果以“教育券”这种市场经济行为的运行方式在中国现行的教育体制下大范围推广，将具有很大的难度。但是，可以在局部进行积极有效地探索，继续教育就是其中之一。
二、“教育券”在继续教育中实施的可行分析
“教育券”的本意是在政府必须行使举办义务教育权利的条件下，通过家长的选择让公立学校和私立学校竞争，通过市场的作用让公立学校更加有效率。经济学家的研究成果表明政府投资具有低效性，只有通过市场的作用才能有效地调动资源。可见，“政府责任”和“市场化”是教育券理论的两个条件，而继续教育就具备了这样的条件。
在推进继续教育发展中政府一直承担着重要的责任。《中华人民共和国教育法》第四十条规定“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务”，与此配套的还有许多地方和部门行政法规。如人事部在1995年下发的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》中规定“专业技术人员所在单位要保证专业技术人员参加继续教育的时间、经费和其他必要的条件”；劳动部1996下发的《企业职工培训规定》中明确要求“职工培训经费按照职工工资总额的1.5％计取”。一些地方政府也相继出台了一系列的规定。由此可以看出政府对继续教育的支持不是以承担大部分办学费用的方式来进行的，而是通过制定法律、法规等其他方式体现了它在继续教育方面应承担的责任。
继续教育的“市场化”特点就更加明显。继续教育的对象是成年人，他们对于继续教育的需求是多样化的，也无法用统一的模式来达成目标，只能通过制定政策、创造环境，利用市场来引导他们主动学习，而“教育券”的实施就很好地体现了这一点。
因此，在“政府责任”和“市场化”的前提下，在继续教育领域具备了推行“教育券”的可行性。
三、在继续教育领域推行教育券的意义
(一)改变继续教育经费的发放模式
根据人力资本理论和教育经济学的有关理论，继续教育对于国家、企事业单位和个人都是受益的主体。从国家角度看，国民的人力资本是一种国家市场要素，国家对继续教育的投资提高了国民的人力资本，就会增加国家经济投资的效益，增加国民生产总值。从企事业单位角度看，市场经济的竞争归根到底是人才的竞争，而继续教育是提高人员素质的重要途径，是一种生产性投资，是决定企事业单位生存和发展及其经济效益或社会效益的根本因素。从个人角度看，接受了继续教育就会提高个人的知识与技能，也就增加了个人的人力资本，就可以在劳动力市场上获得较高的收入。因此，应遵循“谁受益、谁出资”的原则，建立政府、企事业单位、个人共同负担继续教育财政保障机制。
然而事实上国家却把他应承担的部分责任转嫁给了企业和受教育者身上。根据国家规定，职工教育经费可提取工资总额的1.5％，按2008年重庆市职工平均工资26985元计算，职工每年的教育培训费用仅为404.8元。重庆某大型工业(集团)有限公司是每年销售收入近百亿元的少数大中型企业之一，2002年至2007年平均每年用于职工继续教育的费用也仅为3037万元，仅占企业总产值的0.48％。规模以上大中型企业尚且如此，其他经济效益较差的企事业单位的经费投入就少之又少，甚至个别企事业单位出现继续教育经费“0运转”现象。由于继续教育成本分担机制不尽合理，经费投入的不足，培训的主要费用实际上最终由个人承担，既加重了参训者的经济负担，又影响了继续教育的健康发展和整体推进，更制约着企业总产值的增长和区域经济的发展。
教育券由财政主管部门和当地政府按区域经济和产业结构调整的需要，分批次分层次地发到教育对象手中，持券者可选择信誉高的培训机构去学习相应的知识和技术。尔后，培训实体即可凭券到相应的财政部门申领培训费用。这样就使政府直接划 拨给培训机构的经费在一定程度上直接给了教育对象，改革了政府教育经费发放程序，降低了经费在运作过程中的消耗，让同等数量的教育经费可能转化出更高的教育效益。
(二)能够提供多元的继续教育服务
米·弗里德曼当年提出教育券制度的设想就是强调自由竞争，就是让学生成为持券的消费者，学校成为等待学生选择的服务者。服务者必然要想尽办法，提高服务质量，满足消费者的需求，吸引消费者消费。因此可以想象，在此体制下，各培训机构为了争夺教育对象手中的教育券，必然八仙过海，各显其能，改进学校的课程、教法和学校管理，办品牌，创特色，努力提升学校的品质，形成多元的教育服务，满足教育对象多元的教育需求，以获得自我生存发展的空间。这样，一个以适合教育对象的需求为主体，多元的继续教育服务机制必然应运而生。
(三)能够转变教育观念
传统体制下，学校因经费、人事等被动地与政府结成权力实体，对政府作出较多的回应，而作为享受教育经费法律主体的教育对象却十分被动，有时甚至成为政府与学校联合盘剥的对象。在教育券制度下，政府、学校、学生三者之间的关系发生了根本性变化。政府管理继续教育的职能、手段发生了转变，政府只是负责按律发放等值证券，兑换现金。培训机构再也不是过度依赖政府拨款，而是靠提高教育质量，满足教育对象需求，服务好教育对象，吸引教育对象来获取经费，从而在一定程度上，摆脱了束缚的枷锁，可以依法独立自主地办学。教育对象可以持券选择自己满意的学校，真正成为了受教育的主体。这样，继续教育的服务本质得以恢复。
四、以“莱文模型”为指导，构建具有特色的继续教育券制度
莱文(Ienry M.Levin)在1983年提出了义务后教育阶段的教育券模型(以下简称“莱文模型”)。
他的模型深受以义务教育为背景的1962年弗里德曼自由市场模型，1964年皮科克和怀斯曼的收入关联的市场模型以及1966年－1970年詹克斯市场补充模型的影响。
“莱文模型”的创新在于提出教育券应具有终身效力。在2002年“德国波恩继续教育和终身学习资助”大会上，莱文进一步提出，教育券应以一种义务后教育津贴(post-compulsory entitlements，简称PCE)的形式出现，以突出教育券对中学后终身学习的支持。按莱文的解释，所谓义务后教育，是指政府或私立机构在义务教育阶段后向学生提供的教育机会。义务后教育的供给者包括传统的大学与学院、新兴职业技术学院、各类职业培训机构、短期培训课程等。
莱文认为在构建学习社会的强烈背景下，考虑到教育券在刺激教育多样性和增强学生主体地位方面的优势，“相对于义务教育阶段，教育券在很大程度上更适合于中学后教育领域”。这是因为义务教育的本质是在一种强迫的氛围中使学生理解和接受共性的基础知识和基本观念，因此即使有教育券的推动，它所提供的自由选择的程度仍然有限。而对于继续教育，“由于成年学生的个性化要求在终身学习的背景下攀涨，其目标已经不仅仅是选择的自由，更重要的是必须为学生个性学习，即设计和规划适合自己的学习生涯提供更多的可选路径”。
因此，可以莱文模型为指导，构建具有特色的继续教育券制度。
(一)继续教育券的发放方式
1 建立个人教育帐户
个人教育帐户类似于住房公积金，强制各企事业单位为员工按工资比例往该帐户交纳继续教育公积金，其管理办法可参照住房公积金的管理制度。比如单位和个人每月按时在工资中划拨一定费用到本人帐户；公积金本息免个人所得税；为了为支付更昂贵的继续教育费用，个人可凭公积金帐户向银行贷款；该帐户只能用于补偿本人的继续教育费用。
2 发放具有票面价值的继续教育券
这种继续教育券对继续教育的公共资助以一种本票或者津贴的形式提供给教育对象。它由助学金和贷款组成。教育对象一旦用它支付符合资格认定的教育服务项目，政府必须按其所负担的价格承担起这些项目的费用。继续教育券所负担的价格和其中助学金与贷款两部分之间的比例应由其家庭经济背景状况以及其他相关的因素所决定，如所选专业的公共收益大小：针对公共收益相对较大的专业，教育券中助学金的比重相对更高。一般来讲，低收入家庭的教育对象所获的教育券中助学金的比重相对更高，或者他们将得到更多数量的教育券。教育券的还款机制与贷款者的收入水平相关联。
(二)建构与此相应的管理机构
政府应拨款建立教育券管理机构。该机构负责向教育对象提供各培训机构、各专业方面的信息，包括收费、专业描述和就业前景；将制定出教育对象享受教育券的必备资格以及教育券的使用细则；确立券值大小以及其贷款与助学金的比例分配标准；负责建立专门的教育券资格管理体系，以及培养机构必须遵循的教育券管理条例；负责裁决培训机构和学生之间与教育券相关的纠纷。