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摘 要 食品安全是民众健康生活的先决条件，对食品安全监管工作的重视是“以人为本”执政理念的必然要求。然而，一些食品安全监管执法部门在监管工作中的推诿扯皮现象导致重大食品安全事件频发。改革完善食品安全监管机制，斩断推诿扯皮现象的根源显得刻不容缓。
关键词 食品安全 监管 推诿
中图分类号： DF31 文献标识码：A
自《食品安全法》实行以来，我国的食品卫生安全监管执法情况有了明显的改善，特别是2010年6月设立的国家食品安全委员会作为高层级权威议事协调机构，对于解决食品安全卫生监管执法工作中面临的各部门重叠、交叉执法或执法盲区协调都起到了积极的作用。然而，我国食品安全监管体系仍然延续了“分段监管为主、产品管理为辅”的模式，这种模式的弊端依旧十分明显，即易引起各部门在监管工作中互相推诿“扯皮”或“踢皮球”的现象。分析当前监管模式出现的问题，斩断食品安全监管工作推诿扯皮的根源，是当前保卫食品安全工作的首要任务。
一、当前食品安全监管工作存在的主要问题
（一）执法机构和执法人员的构成情况复杂。
《食品安全法》规定的食品安全监管执法部门涉及工商、质监、食品药品监督等十几个部门，而法律仅原则性规定各级政府应组织各行政部门开展本级地方的食品安全监管执法工作，法律的实际操作性并不强。且《食品安全法》延续了之前“分段管理为主，产品管理为辅”的监管模式，对于涉及部门间监管重叠或交叉的地方，各部门往往采取“有利抢着管，无利则抢着让”的行事方式，导致这些权限交叉领域的执法工作出现极大的空白。
其次，食品安全监管执法工作人员的结构、素质情况也是参差不齐，尤其是基层执法人员在数量、质量上都面临极大的困境。另外，不同部门的执法人员对于法律规定的本部门在食品安全监管执法工作上的权限理解不一，造成各部门推诿“扯皮”的现象也十分明显，媒体报道的“沈阳毒豆芽”案即是例证。还有，食品安全执法人员在面对任务繁重的食品安全监管工作时，容易出现“睁一只眼，闭一只眼”的现象，甚至进行“权力寻租”与被监管对象结成一个利益共同体，这样直接导致食品安全监管执法工作的缺位。
（二）各行政执法部门间权限划分仍不够明确。
《食品安全法》规定工商、质监、食药监等部门应该协同承担起食品安全监管执法工作，但对于各部门承担何种具体工作，执法工作如何开展，尤其是权限交叉、重叠部分如何处理并未明确规定。即使《食品安全法实施细则》和《食品安全法实施条例》等执行性行政法规在涉及各部门在食品安全执法工作中各自的权限划分依旧是不清不楚，这就导致在具体食品安全监管执法工作中只要涉及部门权限交叉、重叠部分就容易导致监管工作的疏漏，执法力度和执法的权威性都降低，难以形成有效的监管，甚至出现各部门“踢皮球”的混乱局面。
（三）综合协调部门的监督约束效力不强。
《食品安全法》第4条第1款规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。 《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发[2010] 6号）规定了食品安全委员会的性质、主要职责、组成人员和办事机构。根据该通知，国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。
国务院食品安全委员会作为一个议事协调机构，自身并不承担具体的食品安全监管执法工作，其更重要的职能是统筹、协调食品安全监管执法工作。而《食品安全法》也规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。 可见，食品安全委员会和国务院卫生行政部门实际上都承担了食品安全综合协调职能，两者的综合权限如何划分尚不清楚，它们对具体行政部门的监督指导、协调工作的约束力可想而知。
二、完善食品安全监管执法的对策
（一）加强对食品安全执法人员的监管和培训。
食品安全执法人员担负第一线的食品安全执法工作，他们的工作涉及食品生产、加工、销售等各个环节，执法任务繁重、复杂，其法律知识水平和职业素养的高低直接决定着食品安全执法工作成效的高低。因此，加强对食品安全执法人员法律知识的培训和职业素养的教育对于解决执法困境显得尤为重要。这种培训教育不应再采取传统“运动”式教育形式，而是要形成一种长效的培训机制。而且，涉及食品安全执法的培训不应仅着眼于各行政部门单独的执法知识教育，应设立一套统一的食品安全执法标准尤其是涉及到各部门间权限交叉、重叠部分的处理更要统一认识，真正实现高效、便利的协同执法机制。
其次，食品安全执法人员面对的是经济效益巨大的整个食品行业，在经济利益的诱惑面前少数执法人员易发生腐化变质，忽视对食品安全生产、销售企业的监管工作。在加强对食品安全执法人员的素质培训的同时，强化对执法人员的监管也是十分必要的。
（二）明确划分各行政部门的执法权限。
前文内容提到了权限划分的不清晰是导致食品安全执法工作出现推诿“踢皮球”现象的直接根源。因此，全面清理当前食品安全执法领域的法律、法规及时修改或增加相应权限划分规定，特别是将食品安全执法工作的职能交叉领域的处理方式加以明确，才能切实斩断食品安全执法互相推诿的根源。
国务院食品安全委员会应组织相关部门出台相应协调规定，明确各部门在相关食品安全监管领域的职责。只有颁布一个明确的涉及职能交叉领域监管工作如何处理的规定，才能有效避免各部门推诿“扯皮”现象，保证食品安全执法工作的效率。
（三）强化综合协调机构的监督约束力。
尽管（国发[2010] 6号）通知规定了食品安全委员会对食品安全监管执法工作的督促和指导职责，但并未明确相关行政部门违反食品安全委员会指导意见的法律责任，导致作为议事协调机构的食品安全委员会对各行政执法部门的监督约束力大打折扣。因此，笔者认为，从完善食品安全委员会的职能加强其监督约束效力入手，也是一个从本源上解决食品安全监管执法各部门“各自为战”或互相推诿的办法。
首先，食品安全委员会的人员配备和机构职能应该进行完善。当前国务院食品安全委员会的主任和委员都是由高层及领导人员担任，这些领导负责人的精力和专业所限使得他们难以分出过多的精力来研究分析食品安全监管工作。适当吸纳相关行业（如法律、食品）专业人士进入食品安全委员会承担日常专业工作，既能减轻国家相关领导人员的工作压力，也能提高食品安全监管督促的效率。另外，在出台明确相应执法部门各自权限的规定后，食品安全委员会应该作为解决各部门职能争议纠纷的裁决机构，发现不积极履行相应食品安全监管职责的推诿“扯皮”现象一律进行重处，提高威慑力。
其次，强化食品安全委员会这类协调机构的约束力，不应再停留于“开会批评”等形式，而要明确违反食品安全委员会督促意见的法律责任。目前，北京、上海、浙江、广东等地拟将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制，即将干部的“帽子”与食品安全监管工作的成效挂钩，只有这样才能加强各级领导干部的紧迫感和对食品安全工作的重视程度。
三、结语
当前出现的各种食品安全的“乱象”很大程度上是由于食品安全监管执法不力引发的，《食品安全法》制定的食品安全屏障在相关监管执法部门的推诿“扯皮”间轰然倒塌。只有从根源上解决食品安全监管执法的权限纠纷问题，才能有效避免推诿“踢皮球”现象的再发生，也才能保证一个安定、有序、高效的食品安全监管执法局面。“乱象即用重典”，以高压强势的态势打响“食品安全保卫战”，才能保证食品安全监管的长治久安。
（作者：广东商学院法学院研究生，研究方向：中国行政法）
参考文献：
[1]李先国.发达国家食品安全监管体系及其启示.财贸经济.2011,7.
[2]段文海.食品安全监管机构设置的比较研究.中国民间医药.2011,13.
[3]王晨.浅论我国食品安全监管体制-简评 《食品安全法》.法治与社会.2010,5.
[4]杨华,曾帆.论我国食品安全法律规制的完善.邢台学院学报.2011,3.
[5]王怡,宋宗宇.日本食品安全委员会的运行机制及其对我国的启示.现代日本经济.2011,5.
关键词 食品安全 监管 推诿
中图分类号： DF31 文献标识码：A
自《食品安全法》实行以来，我国的食品卫生安全监管执法情况有了明显的改善，特别是2010年6月设立的国家食品安全委员会作为高层级权威议事协调机构，对于解决食品安全卫生监管执法工作中面临的各部门重叠、交叉执法或执法盲区协调都起到了积极的作用。然而，我国食品安全监管体系仍然延续了“分段监管为主、产品管理为辅”的模式，这种模式的弊端依旧十分明显，即易引起各部门在监管工作中互相推诿“扯皮”或“踢皮球”的现象。分析当前监管模式出现的问题，斩断食品安全监管工作推诿扯皮的根源，是当前保卫食品安全工作的首要任务。
一、当前食品安全监管工作存在的主要问题
（一）执法机构和执法人员的构成情况复杂。
《食品安全法》规定的食品安全监管执法部门涉及工商、质监、食品药品监督等十几个部门，而法律仅原则性规定各级政府应组织各行政部门开展本级地方的食品安全监管执法工作，法律的实际操作性并不强。且《食品安全法》延续了之前“分段管理为主，产品管理为辅”的监管模式，对于涉及部门间监管重叠或交叉的地方，各部门往往采取“有利抢着管，无利则抢着让”的行事方式，导致这些权限交叉领域的执法工作出现极大的空白。
其次，食品安全监管执法工作人员的结构、素质情况也是参差不齐，尤其是基层执法人员在数量、质量上都面临极大的困境。另外，不同部门的执法人员对于法律规定的本部门在食品安全监管执法工作上的权限理解不一，造成各部门推诿“扯皮”的现象也十分明显，媒体报道的“沈阳毒豆芽”案即是例证。还有，食品安全执法人员在面对任务繁重的食品安全监管工作时，容易出现“睁一只眼，闭一只眼”的现象，甚至进行“权力寻租”与被监管对象结成一个利益共同体，这样直接导致食品安全监管执法工作的缺位。
（二）各行政执法部门间权限划分仍不够明确。
《食品安全法》规定工商、质监、食药监等部门应该协同承担起食品安全监管执法工作，但对于各部门承担何种具体工作，执法工作如何开展，尤其是权限交叉、重叠部分如何处理并未明确规定。即使《食品安全法实施细则》和《食品安全法实施条例》等执行性行政法规在涉及各部门在食品安全执法工作中各自的权限划分依旧是不清不楚，这就导致在具体食品安全监管执法工作中只要涉及部门权限交叉、重叠部分就容易导致监管工作的疏漏，执法力度和执法的权威性都降低，难以形成有效的监管，甚至出现各部门“踢皮球”的混乱局面。
（三）综合协调部门的监督约束效力不强。
《食品安全法》第4条第1款规定：国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。 《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发[2010] 6号）规定了食品安全委员会的性质、主要职责、组成人员和办事机构。根据该通知，国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。
国务院食品安全委员会作为一个议事协调机构，自身并不承担具体的食品安全监管执法工作，其更重要的职能是统筹、协调食品安全监管执法工作。而《食品安全法》也规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。 可见，食品安全委员会和国务院卫生行政部门实际上都承担了食品安全综合协调职能，两者的综合权限如何划分尚不清楚，它们对具体行政部门的监督指导、协调工作的约束力可想而知。
二、完善食品安全监管执法的对策
（一）加强对食品安全执法人员的监管和培训。
食品安全执法人员担负第一线的食品安全执法工作，他们的工作涉及食品生产、加工、销售等各个环节，执法任务繁重、复杂，其法律知识水平和职业素养的高低直接决定着食品安全执法工作成效的高低。因此，加强对食品安全执法人员法律知识的培训和职业素养的教育对于解决执法困境显得尤为重要。这种培训教育不应再采取传统“运动”式教育形式，而是要形成一种长效的培训机制。而且，涉及食品安全执法的培训不应仅着眼于各行政部门单独的执法知识教育，应设立一套统一的食品安全执法标准尤其是涉及到各部门间权限交叉、重叠部分的处理更要统一认识，真正实现高效、便利的协同执法机制。
其次，食品安全执法人员面对的是经济效益巨大的整个食品行业，在经济利益的诱惑面前少数执法人员易发生腐化变质，忽视对食品安全生产、销售企业的监管工作。在加强对食品安全执法人员的素质培训的同时，强化对执法人员的监管也是十分必要的。
（二）明确划分各行政部门的执法权限。
前文内容提到了权限划分的不清晰是导致食品安全执法工作出现推诿“踢皮球”现象的直接根源。因此，全面清理当前食品安全执法领域的法律、法规及时修改或增加相应权限划分规定，特别是将食品安全执法工作的职能交叉领域的处理方式加以明确，才能切实斩断食品安全执法互相推诿的根源。
国务院食品安全委员会应组织相关部门出台相应协调规定，明确各部门在相关食品安全监管领域的职责。只有颁布一个明确的涉及职能交叉领域监管工作如何处理的规定，才能有效避免各部门推诿“扯皮”现象，保证食品安全执法工作的效率。
（三）强化综合协调机构的监督约束力。
尽管（国发[2010] 6号）通知规定了食品安全委员会对食品安全监管执法工作的督促和指导职责，但并未明确相关行政部门违反食品安全委员会指导意见的法律责任，导致作为议事协调机构的食品安全委员会对各行政执法部门的监督约束力大打折扣。因此，笔者认为，从完善食品安全委员会的职能加强其监督约束效力入手，也是一个从本源上解决食品安全监管执法各部门“各自为战”或互相推诿的办法。
首先，食品安全委员会的人员配备和机构职能应该进行完善。当前国务院食品安全委员会的主任和委员都是由高层及领导人员担任，这些领导负责人的精力和专业所限使得他们难以分出过多的精力来研究分析食品安全监管工作。适当吸纳相关行业（如法律、食品）专业人士进入食品安全委员会承担日常专业工作，既能减轻国家相关领导人员的工作压力，也能提高食品安全监管督促的效率。另外，在出台明确相应执法部门各自权限的规定后，食品安全委员会应该作为解决各部门职能争议纠纷的裁决机构，发现不积极履行相应食品安全监管职责的推诿“扯皮”现象一律进行重处，提高威慑力。
其次，强化食品安全委员会这类协调机构的约束力，不应再停留于“开会批评”等形式，而要明确违反食品安全委员会督促意见的法律责任。目前，北京、上海、浙江、广东等地拟将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区（县）长负责制，即将干部的“帽子”与食品安全监管工作的成效挂钩，只有这样才能加强各级领导干部的紧迫感和对食品安全工作的重视程度。
三、结语
当前出现的各种食品安全的“乱象”很大程度上是由于食品安全监管执法不力引发的，《食品安全法》制定的食品安全屏障在相关监管执法部门的推诿“扯皮”间轰然倒塌。只有从根源上解决食品安全监管执法的权限纠纷问题，才能有效避免推诿“踢皮球”现象的再发生，也才能保证一个安定、有序、高效的食品安全监管执法局面。“乱象即用重典”，以高压强势的态势打响“食品安全保卫战”，才能保证食品安全监管的长治久安。
（作者：广东商学院法学院研究生，研究方向：中国行政法）
参考文献：
[1]李先国.发达国家食品安全监管体系及其启示.财贸经济.2011,7.
[2]段文海.食品安全监管机构设置的比较研究.中国民间医药.2011,13.
[3]王晨.浅论我国食品安全监管体制-简评 《食品安全法》.法治与社会.2010,5.
[4]杨华,曾帆.论我国食品安全法律规制的完善.邢台学院学报.2011,3.
[5]王怡,宋宗宇.日本食品安全委员会的运行机制及其对我国的启示.现代日本经济.2011,5.