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摘要人民监督员制度,是由社会各界民主推荐具有一定公信力和代表性的公民担任人民监督员,依照一定的程序规范,对人民检察院直接受理侦查案件“三类案件”、“五种情形”实施监督,保障依法、公正、理性、平和、廉洁履行检察职责的一种新型社会监督制度,是检察机关接受人民群众监督的宪法和有关法律原则的具体化,属于人民群众的监督。对人民监督员制度的正当性基础探究,是为了更好地完善该制度。
关键词人民监督员制度 正当性基础 检察权
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-052-02
一、制度的正当性基础
从权力划分上看,检察权是一种公权力。检察机关是一个代表国家行使司法监督权的公权力机关,而任何一种公权力都具有大于私权利在强制力上的威力。如何确保检察机关依法正确行使检察权,从根本上遏制检察队伍中可能出现的司法腐败问题,防止滥用检察权或不当行为,一直是广大社会民众普遍关注的焦点和强烈的呼声。人民检察院查办职务犯罪案件实行人民监督制度,不仅响应了人民群众的呼声、满足了人民群众的司法需求,同时也有充分的宪法和法律依据和扎实的法理依据作支撑。
首先,体现了“主权在民”的民主原则。“民主”,即多数人的统治,具体表现为:为实现共同的政治目标,赋予人民最充分的民主自治的权力,在最大程度上发挥人民的政治积极性。但各种主客观原因却决定了这种多数人的统治通常并不采取由多数人直接行使国家权力的方式,而是通过运用作为多数共同意志集中表现的“公意”的方式来实现。人民监督员作为社会民众的代表,是由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、考察、公示后确认的,能够较集中地代表、反映社会的社情民意。从本质上看,人民监督员的监督是民主理念和“主权在民”原则的具体体现。
其次,体现了“权利制约权力”的监督制约原则。以公民权利来约束和制衡国家机关的权力,限制、阻遏国家机关滥用权力或者不当行为,是现代民主法治社会国家的一项重要治国方略。以公民权利制约国家机关权力这一机制的实质是使公民成为监督国家机关的主体力量。公民监督是一种民主监督,也是一种社会监督。当前,我国人民监督员的监督实质上是一种社会监督,是一种人民群众的监督,充分体现了权力制约的根本原则,而且弥补了以权力制约权力和以道德制约权力这两种机制存在的不足。
再者,体现了“公众参与司法”的现代司法理念。司法权是国家权力的重要组成部分。在现代民主法治国家中,司法与民主始终依存,保持着密切联系。人民监督员直接参与检查、评议、监督检察机关查办职务犯罪案件的执法活动,特别监督检察机关在行使检察权过程中容易出现问题的重要执法环节和关键部位,调动社会民众参与司法的积极性、主动性,实现了公民正当权益的有力保障,揭开我国社会主义民主法治建设的新篇章。
二、现行制度存在的缺陷
人民监督员制度自2003年9月试点以来,历经近7年的探索实践取得一定成效,它对检察机关办案行使监督权,对错案坚决纠正,对犯罪坚决打击,既体现了对检察权的有效制衡,又促进了检察机关依法从检、公正执法。但是,一项制度改革不可能承担太多的使命,我们也不可能通过某项制度改革把所有的问题都解决。现行人民监督员制度尚处于试点阶段,仍然存在这样那样的缺陷与不足,亟需进一步改革完善。
首先,人民监督员选任中遇到的主要问题有:一是人民监督员选任结构上,人大代表、政府委员占较大比例,造成人大代表和政协委员的法定监督职责与人民监督员的监督职责发生主体混同问题;位居党政要职的官员占相当比例,且相当多数人社会兼职颇多,很难保证有充足的时间和精力参与监督,因此,选任结构坚持“平民化”还是“精英化”问题成为争论的焦点。二是人民监督员选任相当试点检察院仍保持“检察制度内选任”,无法保障人民监督员在履职过程中居超然的地位实施独立、公正的监督,影响了人民监督员监督的权威性和公信力。三是人民监督员任期,现行的三年任期可能导致人民监督员的专业化以及被检察机关的“套近”影响,削弱监督的实效。①
其次,人民监督员监督范围的问题有:根据高检院《规定》第二条第一款规定,人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件下列案件实行监督:“三类案件”,“五种情形”,“一种方式”。试点实践中,不少学者专家和司法实务界认为,不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上,可以在取得试点经验和实效的基础上,将人民监督员监督案件范围扩大到普通刑事案件上,使所有的犯罪嫌疑人、被告人都能得到公平对待,真正实现程序公正和实体公正。实践中,某些个别试点检察院已经突破高检院《规定》和其他有关对人民监督员制度试点工作的各项规定,对监督范围作了变通扩大,虽然取得了一定成效,但在尚未进入高检院规范性文件前,这些地方性规定并不具有普遍性效力,仍需进一步研究论证。
再者,人民监督员案件监督程序遇到的主要问题有:一是监督时限问题,既要防止超法定的办案期限,又要提高诉讼效率,维护当事人的合法权益,寻求司法公正和诉讼效率之间协调平衡。二是人民监督员知情渠道单一,缺乏充分保障。三是监督的方式问题,目前已经有学者对票决制提出质疑,有建议采取听证会形式,也有建议采取日本检察审查会律师代为强制起诉制等。
三、制度完善的建议
首先,在人民监督员选任上:改革人民监督员的选任方式,既要贴近检察工作实际,又要符合我国基本国情,即:一方面要进一步扩大人民监督员选任的广泛性和代表性,让更多社会各界参与司法、监督司法,推动司法民主化进程;另一方面又要遵循了司法体制和检察工作机制改革的客观规律,注意到改革的渐进性和沿续性。对此,笔者认为可以探索一种新的选任方式,即:检察机关提请同级人大负责牵头,由部分人大代表和政协委员、总工会、团委、妇联等有关部门成立专门的人民监督员选任委员会,对社会各界推荐或自荐的人员进行审核考察后提出人民监督员候选名单,再提交人民检察院检察委员会确认后向社会公布。
其次,在监督范围上:第一,将不服搜查、扣押、冻结款物的情形,由“五种情形”监督提升到“三类案件”监督程序办理。第二,取消对“超期羁押”的监督。鉴于超期羁押案件监督属于法律明确规定为检察机关的监督范畴,可以不再将其列入人民监督员的监督范围。第三,拓宽“一种方式”监督范围。上级检察院的人民监督员不仅可以对应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件的其他执法检查活动中发现的违法情况实施监督,而且也可以对下级检察院的执法活动实施监督。综上所述,人民监督员的监督范围可以简要概述为“四类案件”(不服检察机关搜查、扣押、冻结款物决定的,被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,拟作出撤销案件决定的和拟作出不起诉处理决定的)、“三种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的)和“一种方式”(人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件的其他执法检查活动中有违法情况的,可以向担任人民监督员所在的人民检察院提出批评、意见和建议)。
最后,在啟动程序上:一是启动不服逮捕案件的监督主体范围应当扩大。在司法实践中,提出不服逮捕的多数是犯罪嫌疑人的近亲属、法定代理人、律师、辩护人等。笔者认为,实行人民监督员制度是保证检察机关依法正确行使逮捕权,提高逮捕案件质量和水平,减少错捕现象,因此,应当扩大启动人民监督员监督程序的主体范围,如增加犯罪嫌疑人的近亲属、法定代理人、律师、辩护人,甚至扩展到人民监督员。二是缩限对犯罪嫌疑人不服逮捕启动人民监督员监督程序的要件限制。实践中,犯罪嫌疑人只能以下列情形之一作为申辩理由提出启动人民监督员监督程序,即:(1)认为没有犯罪事实的;(2)认为犯罪事实不是自己实施的;(3)认为证明自己实施犯罪行为的证据未经查证或不实的。犯罪嫌疑人承认实施了犯罪行为,但认为没有逮捕必要的,不纳入人民监督员监督范围。对此,笔者认为,只强调对“错捕”的监督,却忽视了“慎捕”的监督,导致有罪即捕现象蔓延,造成捕后缓刑率居高不下,因此,应当对“逮捕的必要性”监督也纳入人民监督员监督的范围。三是省级以下检察院职务犯罪案件上提一级审查决定逮捕程序与人民监督员监督程序的衔接问题。根据高检院有关规定,犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,由作出逮捕决定的检察院启动人民监督员监督程序。笔者认为,加强程序性问题衔接,应当着力解决以下两个问题:一是要建立上下级检察院对不服逮捕案件提交人民监督员监督在程序上的有机衔接,形成分工负责,相互配合的工作机制,确保不服逮捕案件及时接受人民监督员监督。二是要赋予省级检察院对人民监督员不服检察机关维持原逮捕决定提请上一级检察院复核的复核权,不必再提交高检院复核,但要报高检院人民监督员办公室备案审查。
注释:
①徐泽军.人民监督员制度的价值及完善.广西:广西经济管理干部学院学报.2004(4).第82页.
关键词人民监督员制度 正当性基础 检察权
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-052-02
一、制度的正当性基础
从权力划分上看,检察权是一种公权力。检察机关是一个代表国家行使司法监督权的公权力机关,而任何一种公权力都具有大于私权利在强制力上的威力。如何确保检察机关依法正确行使检察权,从根本上遏制检察队伍中可能出现的司法腐败问题,防止滥用检察权或不当行为,一直是广大社会民众普遍关注的焦点和强烈的呼声。人民检察院查办职务犯罪案件实行人民监督制度,不仅响应了人民群众的呼声、满足了人民群众的司法需求,同时也有充分的宪法和法律依据和扎实的法理依据作支撑。
首先,体现了“主权在民”的民主原则。“民主”,即多数人的统治,具体表现为:为实现共同的政治目标,赋予人民最充分的民主自治的权力,在最大程度上发挥人民的政治积极性。但各种主客观原因却决定了这种多数人的统治通常并不采取由多数人直接行使国家权力的方式,而是通过运用作为多数共同意志集中表现的“公意”的方式来实现。人民监督员作为社会民众的代表,是由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、考察、公示后确认的,能够较集中地代表、反映社会的社情民意。从本质上看,人民监督员的监督是民主理念和“主权在民”原则的具体体现。
其次,体现了“权利制约权力”的监督制约原则。以公民权利来约束和制衡国家机关的权力,限制、阻遏国家机关滥用权力或者不当行为,是现代民主法治社会国家的一项重要治国方略。以公民权利制约国家机关权力这一机制的实质是使公民成为监督国家机关的主体力量。公民监督是一种民主监督,也是一种社会监督。当前,我国人民监督员的监督实质上是一种社会监督,是一种人民群众的监督,充分体现了权力制约的根本原则,而且弥补了以权力制约权力和以道德制约权力这两种机制存在的不足。
再者,体现了“公众参与司法”的现代司法理念。司法权是国家权力的重要组成部分。在现代民主法治国家中,司法与民主始终依存,保持着密切联系。人民监督员直接参与检查、评议、监督检察机关查办职务犯罪案件的执法活动,特别监督检察机关在行使检察权过程中容易出现问题的重要执法环节和关键部位,调动社会民众参与司法的积极性、主动性,实现了公民正当权益的有力保障,揭开我国社会主义民主法治建设的新篇章。
二、现行制度存在的缺陷
人民监督员制度自2003年9月试点以来,历经近7年的探索实践取得一定成效,它对检察机关办案行使监督权,对错案坚决纠正,对犯罪坚决打击,既体现了对检察权的有效制衡,又促进了检察机关依法从检、公正执法。但是,一项制度改革不可能承担太多的使命,我们也不可能通过某项制度改革把所有的问题都解决。现行人民监督员制度尚处于试点阶段,仍然存在这样那样的缺陷与不足,亟需进一步改革完善。
首先,人民监督员选任中遇到的主要问题有:一是人民监督员选任结构上,人大代表、政府委员占较大比例,造成人大代表和政协委员的法定监督职责与人民监督员的监督职责发生主体混同问题;位居党政要职的官员占相当比例,且相当多数人社会兼职颇多,很难保证有充足的时间和精力参与监督,因此,选任结构坚持“平民化”还是“精英化”问题成为争论的焦点。二是人民监督员选任相当试点检察院仍保持“检察制度内选任”,无法保障人民监督员在履职过程中居超然的地位实施独立、公正的监督,影响了人民监督员监督的权威性和公信力。三是人民监督员任期,现行的三年任期可能导致人民监督员的专业化以及被检察机关的“套近”影响,削弱监督的实效。①
其次,人民监督员监督范围的问题有:根据高检院《规定》第二条第一款规定,人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件下列案件实行监督:“三类案件”,“五种情形”,“一种方式”。试点实践中,不少学者专家和司法实务界认为,不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上,可以在取得试点经验和实效的基础上,将人民监督员监督案件范围扩大到普通刑事案件上,使所有的犯罪嫌疑人、被告人都能得到公平对待,真正实现程序公正和实体公正。实践中,某些个别试点检察院已经突破高检院《规定》和其他有关对人民监督员制度试点工作的各项规定,对监督范围作了变通扩大,虽然取得了一定成效,但在尚未进入高检院规范性文件前,这些地方性规定并不具有普遍性效力,仍需进一步研究论证。
再者,人民监督员案件监督程序遇到的主要问题有:一是监督时限问题,既要防止超法定的办案期限,又要提高诉讼效率,维护当事人的合法权益,寻求司法公正和诉讼效率之间协调平衡。二是人民监督员知情渠道单一,缺乏充分保障。三是监督的方式问题,目前已经有学者对票决制提出质疑,有建议采取听证会形式,也有建议采取日本检察审查会律师代为强制起诉制等。
三、制度完善的建议
首先,在人民监督员选任上:改革人民监督员的选任方式,既要贴近检察工作实际,又要符合我国基本国情,即:一方面要进一步扩大人民监督员选任的广泛性和代表性,让更多社会各界参与司法、监督司法,推动司法民主化进程;另一方面又要遵循了司法体制和检察工作机制改革的客观规律,注意到改革的渐进性和沿续性。对此,笔者认为可以探索一种新的选任方式,即:检察机关提请同级人大负责牵头,由部分人大代表和政协委员、总工会、团委、妇联等有关部门成立专门的人民监督员选任委员会,对社会各界推荐或自荐的人员进行审核考察后提出人民监督员候选名单,再提交人民检察院检察委员会确认后向社会公布。
其次,在监督范围上:第一,将不服搜查、扣押、冻结款物的情形,由“五种情形”监督提升到“三类案件”监督程序办理。第二,取消对“超期羁押”的监督。鉴于超期羁押案件监督属于法律明确规定为检察机关的监督范畴,可以不再将其列入人民监督员的监督范围。第三,拓宽“一种方式”监督范围。上级检察院的人民监督员不仅可以对应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件的其他执法检查活动中发现的违法情况实施监督,而且也可以对下级检察院的执法活动实施监督。综上所述,人民监督员的监督范围可以简要概述为“四类案件”(不服检察机关搜查、扣押、冻结款物决定的,被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,拟作出撤销案件决定的和拟作出不起诉处理决定的)、“三种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的)和“一种方式”(人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件的其他执法检查活动中有违法情况的,可以向担任人民监督员所在的人民检察院提出批评、意见和建议)。
最后,在啟动程序上:一是启动不服逮捕案件的监督主体范围应当扩大。在司法实践中,提出不服逮捕的多数是犯罪嫌疑人的近亲属、法定代理人、律师、辩护人等。笔者认为,实行人民监督员制度是保证检察机关依法正确行使逮捕权,提高逮捕案件质量和水平,减少错捕现象,因此,应当扩大启动人民监督员监督程序的主体范围,如增加犯罪嫌疑人的近亲属、法定代理人、律师、辩护人,甚至扩展到人民监督员。二是缩限对犯罪嫌疑人不服逮捕启动人民监督员监督程序的要件限制。实践中,犯罪嫌疑人只能以下列情形之一作为申辩理由提出启动人民监督员监督程序,即:(1)认为没有犯罪事实的;(2)认为犯罪事实不是自己实施的;(3)认为证明自己实施犯罪行为的证据未经查证或不实的。犯罪嫌疑人承认实施了犯罪行为,但认为没有逮捕必要的,不纳入人民监督员监督范围。对此,笔者认为,只强调对“错捕”的监督,却忽视了“慎捕”的监督,导致有罪即捕现象蔓延,造成捕后缓刑率居高不下,因此,应当对“逮捕的必要性”监督也纳入人民监督员监督的范围。三是省级以下检察院职务犯罪案件上提一级审查决定逮捕程序与人民监督员监督程序的衔接问题。根据高检院有关规定,犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,由作出逮捕决定的检察院启动人民监督员监督程序。笔者认为,加强程序性问题衔接,应当着力解决以下两个问题:一是要建立上下级检察院对不服逮捕案件提交人民监督员监督在程序上的有机衔接,形成分工负责,相互配合的工作机制,确保不服逮捕案件及时接受人民监督员监督。二是要赋予省级检察院对人民监督员不服检察机关维持原逮捕决定提请上一级检察院复核的复核权,不必再提交高检院复核,但要报高检院人民监督员办公室备案审查。
注释:
①徐泽军.人民监督员制度的价值及完善.广西:广西经济管理干部学院学报.2004(4).第82页.