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摘 要：本文介绍了当前长沙外来务工人员市民化现状及生产生活基本情况，分析了制约外来务工人员市民化的主要瓶颈，提出了推动长沙外来务工人员市民化的相关对策建议。
关键词：长沙市； 外来务工人员；市民化
从广义上而言，外来务工人员包括各类企事业单位招用的非本市城镇户口的职工，包括本市农村户口、外地城镇户口和外地农村户口的职工（含临时工、季节工），包含受过高等教育、具有较强职业技能的职工。狭义上的外来务工人员，主要是原为农村户籍的农业转移人口，既通俗意义上的农民工。本文主要后者为研究对象。
一、当前长沙外来务工人员市民化现状及生产生活基本情况
据长沙市 2015 年国民经济和社会统计公报公布的数据：2015年长沙市常住人口731万人，其中流动人口190万人。城镇化率为72.34%，全年实现地区生产总值7824.8亿元，城镇居民人均可支配收入36826元。经实地走访和问卷调查显示，主要有以下几个方面特征：
（一）外来务工人员在城市生活有较强的稳定性，目前进城务工人员进城务工平均累计时间为6.6年；与配偶、子女一起一同生活的比例达48.5%；在务工城市拥有自购房的比例占22.5%，没有在城镇购房的进城务工人员中，未来三年有城镇购房意愿的占23.7%。
（二）外来务工人员在职业技能培训、保障性住房、随迁子女义务教育等方面需求较高，享受城镇社会保险的比例较低，社会福利待遇有待进一步与城市并轨。目前只有15%左右的外来务工人员接受过政府组织的职业技能培训，对“专业技术、实用技能培训”、“创业、经营培训”和“法律知识、自我权益保护培训”的需求比例都较高，分别占51.1%、38.1%和32.4%；在未来三年有城镇购房意愿的进城务工人员中，有申请购买政府保障性住房需求的占34.9%；与配偶、子女一起在城市生活的进城务工人员中，随迁子女正在接受义务教育的占46.2%；目前进城务工人员的社会保险或商业医疗保险参保率为82.5%，但以参加新型农村合作医疗保险的居多，参加城镇社会保险的比例较低，其中参加社会养老保险的比例为29.9%，参加失业保险的只有13.5%。
（三）外来务工人员目前的劳动权益保障水平不高，维权意识不强，目前有36.8%的进城务工人员表示进城务工期间遇到过 “随意加班加点或加班后少给甚至不给报酬”、“变相克扣工资甚至拖欠拒发工资”等不公正对待，遇到不公正对待时，选择“忍气吞声”占46.8%。在单位上班的进城务工人员中，与用人单位签订劳动合同的比例为49.6%，用人单位为其购买保险或住房公积金的比例为39.1%。
（四）绝大多数外来务工人员一方面表示习惯城市生活，但另一方面落户城市的意愿又较低，对农村利益的维护和对城市社会保障的顾虑是不愿转户的主要原因，目前有93.7%的进城务工人员表示习惯城市生活，但明确愿意将户口转为城镇户口的只有20%左右，“农村户口比城镇户口更有优势”是不愿转户的首要原因，选择比例为51.6%。“养老得不到解决”（选择比例50.4%）、“住房没有保障”（选择比例44.4%）、“失业或找不到工作”（选择比例38.5%）是进城务工人员转为城镇户口担心的三大问题。
二、制约外来务工人员市民化的主要瓶颈
经过研究，我们认为，主要有以下几个方面的因素制约了长沙外来务工人员的市民化进程。
1、基础设施配套的投入压力。通过实证分析、会议座谈、集中会商等方式，测算出基础设施投入（水电路气讯投入）中心城区为55732元、县城为22774元、集镇为12292元。这些投入有的是一次性投入，有的是长期投入，但毋庸置疑的是市民化进程将给公共财政带来较大的压力。
2、基本公共服务的保障压力。如在子女就学方面，外来务工人员因条件限制，往往难以获得优先选择权。在住房保障方面，长沙仅在2015年就开工51个公共租赁住房项目、共计18009套，总投资19.61亿元。但要实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、公共文化、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，为外来务工人员提供无差别化的公共服务，政府需要继续加大民生领域的财政投入。
3、城市资源环境的承载压力。2015年以来短短十年间，长沙城市面积和城市人口实现了双倍增，外来人口的进入和常住人口的增加，给城市资源环境带来了较大的压力，衣、食、住、行的自然资源消耗也日益增加，污水处理、垃圾处理、市容维护等市政服务工作挑战也与日俱增。
4、新增城市人口的就业压力。2015年，长沙新增城镇就业人口16.91万人，城镇登记失业率为2.85%，就业形势良好。但是随着新生代农民工的不断增长，和他们的父辈相比，他们对职业的要求更高。因此，政府需要更加重视职业教育、就业服务、就业培训、岗位创造等工作，确保外来务工人员能有良好的就业环境和稳定的收入来源。
5、融入城市生活的心理压力。相比长期在城市生活的市民，外来务工人员要承担更多的心理压力，例如外来务工人员往往被城市居民另眼相看；比如城市消费水平较高，大多数外来人员收入不稳定，难以有安定感；特别是外来务工人员难以融入社区，他们大都租房居住，在城市几乎没有什么正式组织可以依靠，社区组织生活匮乏的外来务工人员，得不到体制内资源的支持和保护，合法权益极易受到损害，得到救助的机会也较低。
三、推动外来务工人员市民化的相关对策建议
1、搞好顶层设计，用科学的体制机制引领外来务工人员市民化。根据上位政策及时建立财政转移支付同外来人口市民化挂钩机制，加大对吸纳外来人口较多、成长性较好的城镇财政金融支持力度，增加专项经费投入。积极争取国家和省在新型城镇化、户籍度改革、外来人口市民化成本分担机制、财政转移支付、用地指标挂钩、试点政策支持、基础设施建设、特色产业发展、户籍制度改革、农村综合改革以及社会事业保障等方面给予有力支持。
2、促进功能升级，用完善的基础设施建设保障外来务工人员市民化。探索城镇资源资本化、城镇建设市场化、城镇投入多元化，鼓励社会资金、民间资金、外来资金和企业资金参与城市建设、经营和管理，解决好“钱从哪里来”的问题。要算好资源账、环境账，注重城市容量与生活质量的相对平衡，不断优化城市的承载功能和建设品质，探索出一条“两型城市”发展新路，解决好城市扩容“路往何处走”的问题。
3、注重以人为本，用完善的公共服务推进外来务工人员市民化。建立覆盖广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作新机制，大力推行订单式培训、定岗培训、定向培训等与就业紧密联系的培训模式。进一步深化基本公共服务供给机制改革，积极推进城镇基本公共服务由对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，努力实现城镇基本公共服务覆盖在城镇常住的外来务工人员及其随迁家属，使其逐步平等享受市民权利。
4、提质社区服务，以提升社区融合度推进外来务工人员市民化。采取政府主导、社会参与、中介组织和服务实体承办的运作方式，积极培育和发展公益性社区公共服务组织，资助不同社会力量组织开展社区服务。进一步完善社区民主选举制度，探索外来务工人员参与社区选举的新途径，鼓励符合条件的外来务工人员经过民主程序担任居民委员会成员等职。
（作者单位：中共长沙市委政策研究室）
关键词：长沙市； 外来务工人员；市民化
从广义上而言，外来务工人员包括各类企事业单位招用的非本市城镇户口的职工，包括本市农村户口、外地城镇户口和外地农村户口的职工（含临时工、季节工），包含受过高等教育、具有较强职业技能的职工。狭义上的外来务工人员，主要是原为农村户籍的农业转移人口，既通俗意义上的农民工。本文主要后者为研究对象。
一、当前长沙外来务工人员市民化现状及生产生活基本情况
据长沙市 2015 年国民经济和社会统计公报公布的数据：2015年长沙市常住人口731万人，其中流动人口190万人。城镇化率为72.34%，全年实现地区生产总值7824.8亿元，城镇居民人均可支配收入36826元。经实地走访和问卷调查显示，主要有以下几个方面特征：
（一）外来务工人员在城市生活有较强的稳定性，目前进城务工人员进城务工平均累计时间为6.6年；与配偶、子女一起一同生活的比例达48.5%；在务工城市拥有自购房的比例占22.5%，没有在城镇购房的进城务工人员中，未来三年有城镇购房意愿的占23.7%。
（二）外来务工人员在职业技能培训、保障性住房、随迁子女义务教育等方面需求较高，享受城镇社会保险的比例较低，社会福利待遇有待进一步与城市并轨。目前只有15%左右的外来务工人员接受过政府组织的职业技能培训，对“专业技术、实用技能培训”、“创业、经营培训”和“法律知识、自我权益保护培训”的需求比例都较高，分别占51.1%、38.1%和32.4%；在未来三年有城镇购房意愿的进城务工人员中，有申请购买政府保障性住房需求的占34.9%；与配偶、子女一起在城市生活的进城务工人员中，随迁子女正在接受义务教育的占46.2%；目前进城务工人员的社会保险或商业医疗保险参保率为82.5%，但以参加新型农村合作医疗保险的居多，参加城镇社会保险的比例较低，其中参加社会养老保险的比例为29.9%，参加失业保险的只有13.5%。
（三）外来务工人员目前的劳动权益保障水平不高，维权意识不强，目前有36.8%的进城务工人员表示进城务工期间遇到过 “随意加班加点或加班后少给甚至不给报酬”、“变相克扣工资甚至拖欠拒发工资”等不公正对待，遇到不公正对待时，选择“忍气吞声”占46.8%。在单位上班的进城务工人员中，与用人单位签订劳动合同的比例为49.6%，用人单位为其购买保险或住房公积金的比例为39.1%。
（四）绝大多数外来务工人员一方面表示习惯城市生活，但另一方面落户城市的意愿又较低，对农村利益的维护和对城市社会保障的顾虑是不愿转户的主要原因，目前有93.7%的进城务工人员表示习惯城市生活，但明确愿意将户口转为城镇户口的只有20%左右，“农村户口比城镇户口更有优势”是不愿转户的首要原因，选择比例为51.6%。“养老得不到解决”（选择比例50.4%）、“住房没有保障”（选择比例44.4%）、“失业或找不到工作”（选择比例38.5%）是进城务工人员转为城镇户口担心的三大问题。
二、制约外来务工人员市民化的主要瓶颈
经过研究，我们认为，主要有以下几个方面的因素制约了长沙外来务工人员的市民化进程。
1、基础设施配套的投入压力。通过实证分析、会议座谈、集中会商等方式，测算出基础设施投入（水电路气讯投入）中心城区为55732元、县城为22774元、集镇为12292元。这些投入有的是一次性投入，有的是长期投入，但毋庸置疑的是市民化进程将给公共财政带来较大的压力。
2、基本公共服务的保障压力。如在子女就学方面，外来务工人员因条件限制，往往难以获得优先选择权。在住房保障方面，长沙仅在2015年就开工51个公共租赁住房项目、共计18009套，总投资19.61亿元。但要实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、公共文化、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，为外来务工人员提供无差别化的公共服务，政府需要继续加大民生领域的财政投入。
3、城市资源环境的承载压力。2015年以来短短十年间，长沙城市面积和城市人口实现了双倍增，外来人口的进入和常住人口的增加，给城市资源环境带来了较大的压力，衣、食、住、行的自然资源消耗也日益增加，污水处理、垃圾处理、市容维护等市政服务工作挑战也与日俱增。
4、新增城市人口的就业压力。2015年，长沙新增城镇就业人口16.91万人，城镇登记失业率为2.85%，就业形势良好。但是随着新生代农民工的不断增长，和他们的父辈相比，他们对职业的要求更高。因此，政府需要更加重视职业教育、就业服务、就业培训、岗位创造等工作，确保外来务工人员能有良好的就业环境和稳定的收入来源。
5、融入城市生活的心理压力。相比长期在城市生活的市民，外来务工人员要承担更多的心理压力，例如外来务工人员往往被城市居民另眼相看；比如城市消费水平较高，大多数外来人员收入不稳定，难以有安定感；特别是外来务工人员难以融入社区，他们大都租房居住，在城市几乎没有什么正式组织可以依靠，社区组织生活匮乏的外来务工人员，得不到体制内资源的支持和保护，合法权益极易受到损害，得到救助的机会也较低。
三、推动外来务工人员市民化的相关对策建议
1、搞好顶层设计，用科学的体制机制引领外来务工人员市民化。根据上位政策及时建立财政转移支付同外来人口市民化挂钩机制，加大对吸纳外来人口较多、成长性较好的城镇财政金融支持力度，增加专项经费投入。积极争取国家和省在新型城镇化、户籍度改革、外来人口市民化成本分担机制、财政转移支付、用地指标挂钩、试点政策支持、基础设施建设、特色产业发展、户籍制度改革、农村综合改革以及社会事业保障等方面给予有力支持。
2、促进功能升级，用完善的基础设施建设保障外来务工人员市民化。探索城镇资源资本化、城镇建设市场化、城镇投入多元化，鼓励社会资金、民间资金、外来资金和企业资金参与城市建设、经营和管理，解决好“钱从哪里来”的问题。要算好资源账、环境账，注重城市容量与生活质量的相对平衡，不断优化城市的承载功能和建设品质，探索出一条“两型城市”发展新路，解决好城市扩容“路往何处走”的问题。
3、注重以人为本，用完善的公共服务推进外来务工人员市民化。建立覆盖广泛、培训形式多样、管理运作规范、保障措施健全的职业培训工作新机制，大力推行订单式培训、定岗培训、定向培训等与就业紧密联系的培训模式。进一步深化基本公共服务供给机制改革，积极推进城镇基本公共服务由对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，努力实现城镇基本公共服务覆盖在城镇常住的外来务工人员及其随迁家属，使其逐步平等享受市民权利。
4、提质社区服务，以提升社区融合度推进外来务工人员市民化。采取政府主导、社会参与、中介组织和服务实体承办的运作方式，积极培育和发展公益性社区公共服务组织，资助不同社会力量组织开展社区服务。进一步完善社区民主选举制度，探索外来务工人员参与社区选举的新途径，鼓励符合条件的外来务工人员经过民主程序担任居民委员会成员等职。
（作者单位：中共长沙市委政策研究室）