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摘要：财政监督是实施和推进财政分配活动过程的一项固有功能，法制建设是更好地实施和不断推进财政监督工作的一大基础和重要保障。为此，吉林省要从“法制”的战略高度，从“机制”建设的角度，进一步健全完善财政监督机制法制建设。本文从四个方面阐述了吉林省财政监督机制法制建设主要存在四个问题，从五个方面阐述了吉林省财政监督机制法制建设应遵循的主要原则，以期为以后的研究提供借鉴。
关键词：吉林省；财政监督机制；法制建设；主要问题
中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.03 文章编号：1672-3309（2012）0708-05-05
中共十八大报告提出，全面推进依法治国，加快改革财税体制。这意味着必须在法律法规和规章制度允许的范围内不断扎实推进财政监督工作。毫无疑问，法律是推进财政监督工作的根本保障，也是各级财政监督部门手中的利器。
一、吉林省财政监督机制法制建设存在的主要问题
由于我国正处在财政监督机制法制建设完善与改革的特殊时期，因而不可避免地存在着一些比较突出的问题，有的甚至会严重影响到社会主义市场经济体制和经济社会的可持续发展。对此，吉林省财政监督机制法制体系亟需进一步的健全和完善。
（一）财政监督机制法律体系不健全
目前，我国有关财政监督的法律法规包括两大类：一类是如《中华人民共和国预算法》（1994年）、《中华人民共和国会计法》（1999年）、《中华人民共和国注册会计师法》（1993年）、《中华人民共和国政府采购法》（2002年）、《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年）、《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）等法律法规，它们对财政监督问题予以了专门性的规定。这些规定为我国在经济社会转型时期财政监督作用的发挥和财政监督工作的正常开展，提供了必要的和相应的法律法规保障。不过，从实际运行的情况和效果来看，由于立法部门的不同、立法层次的差异，这些法律法规的相关规定均不够细致、不够充分、不够系统，尤其是各个法律法规对财政监督工作的基本地位、组织结构、主要职责、权力界限、任务内容、具体程序以及处罚手段等重要问题均未给出准确而明晰的定位和说明。应当说，上述法律法规还不能够完全适应现阶段我国财政监督的一些特殊需要，依然缺少专门性的财政监督法律法规。
另一类是财政部门制定和实施的相关部门规章制度。为了更好地推进和切实地保证财政监督工作的正常开展与顺利进行，财政部陆续颁布、制定和实施了《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查工作办法》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《政府采购暂行办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》、《财政检查工作办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等一系列规章制度。此外，个别地区的财政部门还根据财政监督工作的实际需要和具体情况，制定、出台和实施了地方性财政监督条例。吉林省继湖南省2000年5月27日通过，2000年7月1日执行后，作为全国第二部地方性财政监督的专门法规——《吉林省财政监督条例》于2002年3月1日起正式实行。该法规的出台，给偷税、漏税、财务失真、做假账等行为戴上了“紧箍咒”。该条例是根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等有关法律、法规，并结合吉林省的实际情况具体制定而成。该条例在监督对象、内容、程序、纪律等各方面均进行了比较全面、细致、科学的界定。该条例的颁布和实施，标志吉林省财政监督向着法制化、规范化、科学化的方向迈出了一大步，对加强宏观调控，规范经济秩序，强化财政管理，推动全省经济社会可持续发展具有重大的现实意义。财政监督不仅可以进一步强化财政管理，堵塞收支漏洞，监督财税政策的落实，而且是严肃查处财经领域违法违纪行为，推动廉政建设，维护社会主义市场经济秩序的有效手段。该条例的颁布实施，恰好从法律上赋予了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力，也规范了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力、监督程序，为全省各级财政监督部门提供了重要的法律保障。
为了进一步加强和规范吉林省财政专项资金管理，确保财政资金安全，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《吉林省预算审查监督条例》和《吉林省财政监督条例》等法律法规，吉林省财政厅还陆续制定和实施了一系列的规章制度。比如：2000年11月27日，吉林省财政厅印发了《关于委托会计师事务所参加财政检查工作的暂行办法》（吉财监〔2000〕280号）以及《吉林省财政监督检查工作考核评比办法》（吉财监〔2000〕281号）。此前，吉林省财政厅曾经印发了《关于进一步规范全厅财政监督检查工作的暂行办法的通知》。2001年1月12日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议并通过了《吉林省预算审查监督条例》。2002年1月18日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议并通过了《吉林省财政监督条例》，该条例自2002年3月1日起正式施行。2007年7月12日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政行政执法过错责任追究办法的通知》（吉财法〔2007〕481号）以及《吉林省财政重大处罚决定审核备案办法》（吉财法〔2007〕483号）。2007年8月29日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政部门行政部门复议和应诉工作规则》（吉财法〔2007〕584号）以及《吉林省财政部门行政执法公示制度》（吉财法〔2007〕585号）。2008年2月15日，吉林省财政厅印发了《关于转发<财政部关于印发财政检查工作规则>的通知》。这些规章制度和条例的制定、出台和实施，对进一步健全和完善吉林省财政监督法制体系具有十分重要的促进作用。不过，这些规章制度和条例普遍存在着立法层次较低、相关规定缺乏统一性、可行性相对较差等棘手问题。不难看出，目前吉林省还没有形成体系完整、协调顺畅、运行有力的财政监督制度体系，财政监督工作的法律法规依据其实并不充足和完善。 （二）财政监督机制运行系统不完善
从现阶段吉林省财政监督的实际情况和具体环境来看，财政监督的应有效力并未得到充分的发挥和展现，在财政监督的实践当中还存在工作“缺位”、管理“越位”以及职责“错位”等诸多不良现象。究其原因，主要有五个方面：
一是监督职责法律定位不清。对财政监督职能进行科学明确的定位，这是财政监督工作顺利开展的基本前提，也是吉林省乃至我国各级财政部门的当务之急。目前，财政监督的有关法律法规和规章制度对财政监督机制与财政管理系统的其他功能和职责的定位及划分并不十分明确。如前所述，财政监督机制是财政管理系统的重要组成部分，它与财政管理决策机制、财政管理执行机制、财政管理反馈机制等共同组成了一个完整的财政管理系统。在财政资金的整个运行过程当中，各个机制各司其职、各负其责，既不能相互代替，也不能与其他机制相互脱离，各行其是。事实上，人们对预算编制、预算执行和预算决算等其他财政管理机制比较重视，常常会忽视财政监督机制建设。
二是监督理念缺位错位。从传统观念上，人们习惯于把财政监督视为是一种增收和节支的临时性措施或是整顿经济秩序的一种特殊手段，没有充分认识到财政监督与财政管理之间的内在联系。因此，在实际工作当中，重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督等不良现象大量的、普遍地存在。现行的公共财政体制与构建社会主义和谐社会和进一步健全社会主义市场经济体制还有不相适宜的地方，主要是吉林省公共财政领域还大量存在着“缺位”、“越位”和“错位”等不良现象，致使在明显的“市场失灵”领域，公共财政没有完全到位也没有很好地发挥实际效力；而在“非市场失灵”领域，公共财政却涉入的过深和过广。公共财政的供给范围太大，远远超出了政府职能范围，而应当由各级政府部门承担的一些公共需求和公共产品却一直无法完全保障。①受到这些错误理念的影响和制约，吉林省的一些财政监督工作还停留和止步在“行为”监督的层面上，基本上是属于“就监督论监督”的工作思维，致使财政监督的广度、深度、力度和尺度等都受到了较大的制约。这造成了财政监督机制法制建设长期处于低水平状态，始终无法完全满足建立健全社会主义市场经济体制与公共财政体系的根本要求。
三是监督手段相对落后。为了更好地适应经济全球化和社会信息化的大趋势，更好地实现吉林省乃至全国财政管理现代化的发展目标，从1999年下半年开始，财政部按照党中央、国务院的重要指示精神，筹划建立了“政府财政管理信息系统”（GFMIS）。2002年初，国务院将财政部“政府财政管理信息系统”正式命名为“金财工程”。“金财工程”以大型信息网络为技术支撑，以细化的部门预算为重要基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和政府采购为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库集中支付为主要特征，详细记录了每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉。“金财工程”不是传统意义上只能做“事后”记账处理的一般性的财务系统，而是带有“事前”审核、事中监控机制的政府财政资源型管理系统，也是自动化程度较高、依法理财的重要系统。②目前，“金财工程”已经全面覆盖了我国各级财政收支管理的全过程，约占到我国GDP资金流动量的20%，可以有效监控到任一时间点的财政资金收支状况，从而大大减少了预算执行的随意性，有利于防止和最终杜绝财政资金的体外运行和沉淀。虽然“金财工程”在吉林省得到了全面地推广和建立，但是相关的软件和网络本身并没有财政监督的功能模块和操作系统，这就造成了财政资金运行已经实现了“信息化”，而财政监督却仍然停留在“手工化”的尴尬局面。另外，吉林省的财政监督部门与收入征收单位、国库部门、预算单位以及财政部门内部之间也不能实现信息联网，致使财政监督机构始终难以及时、准确地掌握到各级各类财政收支的动态情况，监督效率低下，监督效果差强人意。
四是对外协调机制不畅。目前，承担财政监督任务的部门机构相对较多，如审计机关、税务部门、财政监督机构以及一些社会中介组织等。这些部门和机构之间缺乏明确的分工，在实际的监督工作当中，“缺位”、“越位”和“错位”等现象十分普遍。财政部门、税务部门与审计机关都把财政监督工作的重点放在了“事后”的检查审计环节，这造成了事前监督与事中监督的严重“缺位”。另外，目前我国的财政监督和其他经济监督、财政内部业务部门和财政监督专门机构、监督者和被监督者之间的关系还没有完全理顺。如前所述，财政监督、审计监督、税务监督、社会监督等共同构成了我国的经济监督体系。它们都是根据“部门属性”的原则来确定各自的监督职责范围，基本上是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。不过，由于一直没有从法律上严格规定它们之间的职责边界，因此，在实践当中经常会出现多头检查、重复检查或是监督不到位等现象。这不仅加重了被监督单位的实际负担，也使得监督成本不断地提高，财政监督所取得的总体效果和实际效益一直不太理想。与此同时，吉林省财政内部业务部门和财政监督专门机构之间的关系也没有完全理顺。财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职责，但是在实际工作当中，业务部门往往认为财政监督是财政专门机构的事情，财政业务部门就是负责具体财政的业务，并不涉及到财政监督工作。在这种错误观念的支配下，很容易使吉林省财政监督的第一道防线失去实际的作用。财政业务部门往往只把预算的编制与执行作为工作的重点，忙于资金的分配，不太注重管理环节当中监督职能的发挥，缺乏与财政监督机构相互配合、沟通和交流的意识。这种情况不仅不利于对财政专项资金实施及时监督和管理，同时也进一步增大了全省财政监督检查工作的难度。
五是尚未形成事前事中法律监督。世界各国的实践经验证明，事前预防是损失最小、效益最大的监督方法。近年来，虽然我国以及吉林省的财政监督方法在由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面做出了许多的努力和不懈的探索，也取得了比较显著的成效，但是在具体的财政监督工作当中，目前吉林省财政监督部门及其专职监督机构对财政性资金运行的整个流程，仍然采取的主要是事后监督的方法和形式。财政监督主要是通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施和实现的，吉林省财政部门更多地注重于支出预算的编制下达，而疏于对预算执行情况的长效监督；更多地注重于对财政资金使用合法性的判断，而疏于对财政资金支出合理性的分析和研究。 （三）财政监督机制的组织设置不科学
目前，吉林省大部分的财政监督机构及其人员队伍还保持在财务税收物价大检查时期的水平上，没有得到及时的调整和进一步的充实，甚至有的地方还有所减弱和削减。特别是财务税收物价大检查工作结束之后，轰轰烈烈的、一度频仍的各种检查任务取消了，吉林省一些财政部门认为财政监督的任务减少了甚至是无事可做了，致使财政监督机构在一段时期内出现了“无所作为”的尴尬情况。比如：吉林省一些县区级财政部门至今还没有设置财政监督机构，其机构、名称、规格、编制不甚统一，监督力量非常分散和薄弱。有的财政监督职能分为多个处室单位来实施和落实，有的则由业务处室来兼管和实施，始终没有形成很好的整体合力。这种局面不仅极大地削弱和分散了全省的财政监督力量，致使在财政资金分配过程当中的权力制衡和监督检查机制严重滞后，使得一些财政部门内部管理比较懈怠，甚至出现了一些比较严重的财经违法违纪问题，还产生了一些骗取挪用国家财政资金的严重案件等。③
（四）财政监督机制的理论研究不充分
财政监督理论来源于财政监督实践，又用来指导财政监督实践。因此，财政监督理论的研究，对推动财政监督实践具有重要的现实意义。长期以来，我国的财政监督理论研究工作明显落后于财政监督实践工作，至今有关的财政监督理论研究成果仍然较少。吉林省的财政监督理论研究也相对滞后，不仅对全省财政监督工作科学、规范、有效地开展形成了一定的制约和束缚，也不利于全省财政监督工作的整体推进和质量水平的全面提高。究其原因，一是在原有的计划经济体制下的财政监督理论与当前的公共财政体制之间存在一定的距离，其理论研究对当前的财政监督实践工作缺乏明确的指导性；二是新的财政监督实践经验及其成果还没有及时地上升到理论高度，因而在一定程度上影响了其在财政监督实践工作当中的推广及应用；三是对财政监督工作实践当中的一些问题，虽然学术界提出了一些设想思路和具体预案，但是始终没有从理论层面上得到进一步的深入分析和研究，这使得财政监督实践工作始终缺乏完整的财政监督理论体系的指导和规范。
二、完善和创新吉林省财政监督机制法制建设的主要原则
“十二五”时期，我国财政监督发展的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院的战略部署和重大决策，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入、支出、金融、会计、内部监督，确保财政政策有效落实和财政资金安全规范有效；坚持科学监督、依法监督，狠抓“两基”建设，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。当前，我国正处在改革发展的关键时期，国情、省情和财政情况已经或正在发生着深刻变化。从吉林省的实际情况来看，省委、省政府立足当前、着眼长远，围绕“发展”和“民生”，统筹推进“三化”，实施“三动”战略，加快转变经济发展方式。从吉林省财政工作的具体情况来看，落实好积极的财政政策、促进加快转变经济发展方式、深化财税体制改革、保障和改善民生、强化财政科学化精细化管理是当前的重点。全省财政工作会议提出，今后一个时期财政监督工作的总体思路是：深入贯彻科学发展观，认真落实中央和省委、省政府的重大决策部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入监督、支出监督和会计监督，确保积极财政政策的实施和财政资金安全、规范、有效运行；坚持科学监督、依法监督，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。为此，必须坚持和遵循以下基本原则：
（一）坚持不懈创新与稳步落实相结合原则
不断健全和完善吉林省财政监督机制法制建设，这是一个动态的、系统的过程，需要循序渐进，分步实施，先易后难，稳步推进。在具体的实施和实践过程当中，财政监督机制法制建设的健全和完善主要是通过监督机制的不断创新和持续改进不断实现的。从新中国财政监督机制的演变历程来看，财政监督机制的每一次创新，无疑都是我国经济和政治形势发生变化以及财政管理体制变革的必然结果。与此同时，财政监督机制的创新也进一步为经济社会的可持续发展发挥了应有的、巨大的推进作用。世界各国的实践经验证明，财政监督机制与经济社会发展是相互促进、相互制约的关系。因此，在吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，需要特别注意其与全省经济社会可持续发展的适应性和协调性，需要妥善处理好不断创新与稳步落实的内在关系。既要不断改革财政监督机制当中不适应吉林省财政管理及经济社会可持续发展的缺陷部分，又要继续坚持稳步落实和大力推进的基本原则，避免和杜绝盲动性和躁动性，从而使财政监督机制的变革与不断增强的经济社会承受能力相适应、相协调，更好地实现和进一步促进吉林省经济社会的平稳健康发展。
（二）科学理顺财政监督和财政管理的关系
财政监督是财政管理活动当中的重要组成部分，公共财政的有效运行需要严密的财政监督体系作为制度保障。因此，在健全和完善吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，要始终把财政监督融入到财政管理的全过程。既要把财政政策的贯彻落实情况作为财政监督的重点和核心，又要使财政监督努力向服务财政管理的方向不断发展。要切实发挥财政监督工作具有信息灵通、反映灵敏、涉及面广、资料翔实可靠等特点，从而为财政管理工作的科学决策提供丰富、翔实、准确的信息。具体而言，将财政监督寓于财政管理当中，主要有两层基本含义：其一，在财政管理过程当中蕴含着财政监督内容，在财政管理实践当中也体现着财政监督内容。吉林省各级财政部门在财政管理的方方面面、在财政资金使用的全过程，都要努力做到按规定、制度和程序办事，努力实现对财政管理全过程的有效监控。其二，在财政监督过程当中加强财政管理工作。财政监督作为财政管理的基本职能，体现了管理的本质属性。为此，要站在切实服务财政管理的角度来实施财政监督检查，将财政监督检查及其调查研究结合起来，对检查当中发现的问题进行深入的归纳和分析，找出财政管理漏洞，提出改进财政管理的对策性意见和建议，从而不断促进和提高全省的财政管理水平。 （三）对财政资金的整个流程实施动态监督
财政监督是一种具有广泛性、多层次、全方位的监督活动，其内容涵盖了财经领域的方方面面。不过，从现阶段的财政监督实践来看，由于受到客观因素的影响和制约，吉林省乃至全国财政监督的职责范围和内容具有很大的局限性。目前，吉林省财政监督的重点还集中在财经领域的某些突出问题上，其内容狭窄且方法单一，大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量监督等方面，而且存在着比较严重的“四多四少”现象：即突击性、专项性检查多，日常性监督少；集中性、非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；对财政收入检查多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用跟踪少。与此同时，对与地方经济发展有密切联系的财务管理以及会计信息质量的监督等方面，还存在着较大的监管盲区。总之，吉林省现有的财政监督体制机制，对财政资金的整个流程实施的大多是静态式监督而不是动态性监督。
众所周知，公共财政属于政府部门的分配活动，是各级政府部门从收入的取得、支出的安排、资金的使用，直至最终决算等一系列过程和程序的总和。而财政监督是依据既定的法律法规和规章制度，对各级政府部门整个收支活动过程的每个环节和每个项目所进行的监督管理活动及其实践活动。究其本质，就是对各级政府部门行政权力的约束和规范，从而使各级政府部门只能在法律法规和规章制度允许的范围内开展相关的财政活动。财政活动是由各级政府部门所有的各层级机构（包括附属于各级政府部门的企事业单位和其他机构）及其官员具体实施和进行，因而财政监督机制法制建设应当全面涵盖吉林省财政资金运动的整个过程以及各级政府部门所有各层级机构及其官员收支活动的监督，而不是仅仅局限于对全省各级财政部门财政活动的某一个侧面或是某一个环节。
（四）科学界定财政监督的范围及基本职责
实际上，财政监督是财政各业务职能机构所共有的职责，财政监督职责履行得如何、履行得好坏，关键是在于各业务职能机构齐心协力共同开展。近年来，吉林省在财政监督的方式和方法上，由原来的侧重于事后监督转变为“事前审核、事中监控、事后检查”的“三位一体”的监督模式上来，有目的、有重点地对领导关心、社会关注的重点项目、重点资金、财税政策执行等情况进行了有效力和有效果的全面监督。
世界各国的实践经验证明，不断加强财政监督是大力促进和推进公共财政体制改革的重要条件。当前，吉林省要努力抓好以下方面的改革和创新：其一，按照公共财政的基本要求，科学合理、严格规范地界定公共财政支出范围，进一步加快财政支出结构调整进度，逐步减少公共财政对应当由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的各种事业的资金投入，进一步优化全省公共财政支出结构；其二，全面改革吉林省财政资金缴拨方式和方法，大力实施国库集中收付制度改革；其三，继续推进和深化公共财政预算管理改革，细化部门预算编制，不断完善预算支出科目体系。
（五）加大财政监督的制度化和规范化建设
目前，吉林省通行的财政监督仍然是依靠各级政府部门行政手段指导下的财政监督，而不是根据全省经济社会运行环境的现实需要所进行的财政监督活动。换言之，吉林省各级财政监督工作有些已经成为一些政府部门的“有力工具”，是根据领导意图而进行的财政监督，说对谁进行监督就对谁进行监督，想监督哪个部门或项目就去监督哪个部门或项目。对所查处的结果和结论，更是缺乏自主依法处罚的权力，领导的主观臆断、随意动态性决策和被动性的监督，造成了现阶段吉林省乃至全国财政监督目的不清、目标不明，这些严重影响了财政监督的实际效果。导致监督手段弱化、职责难以到位，也与公共财政框架下财政监督运作规范、目标明确、服务与监督并重的基本精神不相适应。
建立健全吉林省财政监督机制法制建设，就必须不断地加大和推进财政监督的法制化和规范化建设。在推进和完善财政监督机制法制建设的实践过程当中，必须始终不断地加强制度化建设，进一步加大力度，科学规范各种财政监督检查工作和财政监督检查行为，进一步明确财政监督检查程序和流程，从而使吉林省各级财政监督检查与依法理财和建设法治型政府结合起来，将制度内化为执行人的自主性行为和自觉性行为，以便建立吉林省财政监督的长效机制。
注释：
① 丛中笑.和谐社会下的公共财政理念[N].吉林日报，2007-1-27.
② “金财工程”建设有哪些内容？[N].四川日报，2003-11-4.
③ 1995年3月4日，财政部印发了《财政税收财务大检查工作规定》，开始在全国开展财政税收财务大检查工作。2003年1月30日，该法规被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第八批）的决定》宣布失效。
参考文献：
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关键词：吉林省；财政监督机制；法制建设；主要问题
中图分类号：F812.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.03 文章编号：1672-3309（2012）0708-05-05
中共十八大报告提出，全面推进依法治国，加快改革财税体制。这意味着必须在法律法规和规章制度允许的范围内不断扎实推进财政监督工作。毫无疑问，法律是推进财政监督工作的根本保障，也是各级财政监督部门手中的利器。
一、吉林省财政监督机制法制建设存在的主要问题
由于我国正处在财政监督机制法制建设完善与改革的特殊时期，因而不可避免地存在着一些比较突出的问题，有的甚至会严重影响到社会主义市场经济体制和经济社会的可持续发展。对此，吉林省财政监督机制法制体系亟需进一步的健全和完善。
（一）财政监督机制法律体系不健全
目前，我国有关财政监督的法律法规包括两大类：一类是如《中华人民共和国预算法》（1994年）、《中华人民共和国会计法》（1999年）、《中华人民共和国注册会计师法》（1993年）、《中华人民共和国政府采购法》（2002年）、《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年）、《财政违法行为处罚处分条例》（2005年）等法律法规，它们对财政监督问题予以了专门性的规定。这些规定为我国在经济社会转型时期财政监督作用的发挥和财政监督工作的正常开展，提供了必要的和相应的法律法规保障。不过，从实际运行的情况和效果来看，由于立法部门的不同、立法层次的差异，这些法律法规的相关规定均不够细致、不够充分、不够系统，尤其是各个法律法规对财政监督工作的基本地位、组织结构、主要职责、权力界限、任务内容、具体程序以及处罚手段等重要问题均未给出准确而明晰的定位和说明。应当说，上述法律法规还不能够完全适应现阶段我国财政监督的一些特殊需要，依然缺少专门性的财政监督法律法规。
另一类是财政部门制定和实施的相关部门规章制度。为了更好地推进和切实地保证财政监督工作的正常开展与顺利进行，财政部陆续颁布、制定和实施了《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查工作办法》、《企业财务通则》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《政府采购暂行办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》、《财政检查工作办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等一系列规章制度。此外，个别地区的财政部门还根据财政监督工作的实际需要和具体情况，制定、出台和实施了地方性财政监督条例。吉林省继湖南省2000年5月27日通过，2000年7月1日执行后，作为全国第二部地方性财政监督的专门法规——《吉林省财政监督条例》于2002年3月1日起正式实行。该法规的出台，给偷税、漏税、财务失真、做假账等行为戴上了“紧箍咒”。该条例是根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等有关法律、法规，并结合吉林省的实际情况具体制定而成。该条例在监督对象、内容、程序、纪律等各方面均进行了比较全面、细致、科学的界定。该条例的颁布和实施，标志吉林省财政监督向着法制化、规范化、科学化的方向迈出了一大步，对加强宏观调控，规范经济秩序，强化财政管理，推动全省经济社会可持续发展具有重大的现实意义。财政监督不仅可以进一步强化财政管理，堵塞收支漏洞，监督财税政策的落实，而且是严肃查处财经领域违法违纪行为，推动廉政建设，维护社会主义市场经济秩序的有效手段。该条例的颁布实施，恰好从法律上赋予了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力，也规范了吉林省财政部门行使财政监督的各项职责权力、监督程序，为全省各级财政监督部门提供了重要的法律保障。
为了进一步加强和规范吉林省财政专项资金管理，确保财政资金安全，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《吉林省预算审查监督条例》和《吉林省财政监督条例》等法律法规，吉林省财政厅还陆续制定和实施了一系列的规章制度。比如：2000年11月27日，吉林省财政厅印发了《关于委托会计师事务所参加财政检查工作的暂行办法》（吉财监〔2000〕280号）以及《吉林省财政监督检查工作考核评比办法》（吉财监〔2000〕281号）。此前，吉林省财政厅曾经印发了《关于进一步规范全厅财政监督检查工作的暂行办法的通知》。2001年1月12日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议并通过了《吉林省预算审查监督条例》。2002年1月18日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议并通过了《吉林省财政监督条例》，该条例自2002年3月1日起正式施行。2007年7月12日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政行政执法过错责任追究办法的通知》（吉财法〔2007〕481号）以及《吉林省财政重大处罚决定审核备案办法》（吉财法〔2007〕483号）。2007年8月29日，吉林省财政厅印发了《吉林省财政部门行政部门复议和应诉工作规则》（吉财法〔2007〕584号）以及《吉林省财政部门行政执法公示制度》（吉财法〔2007〕585号）。2008年2月15日，吉林省财政厅印发了《关于转发<财政部关于印发财政检查工作规则>的通知》。这些规章制度和条例的制定、出台和实施，对进一步健全和完善吉林省财政监督法制体系具有十分重要的促进作用。不过，这些规章制度和条例普遍存在着立法层次较低、相关规定缺乏统一性、可行性相对较差等棘手问题。不难看出，目前吉林省还没有形成体系完整、协调顺畅、运行有力的财政监督制度体系，财政监督工作的法律法规依据其实并不充足和完善。 （二）财政监督机制运行系统不完善
从现阶段吉林省财政监督的实际情况和具体环境来看，财政监督的应有效力并未得到充分的发挥和展现，在财政监督的实践当中还存在工作“缺位”、管理“越位”以及职责“错位”等诸多不良现象。究其原因，主要有五个方面：
一是监督职责法律定位不清。对财政监督职能进行科学明确的定位，这是财政监督工作顺利开展的基本前提，也是吉林省乃至我国各级财政部门的当务之急。目前，财政监督的有关法律法规和规章制度对财政监督机制与财政管理系统的其他功能和职责的定位及划分并不十分明确。如前所述，财政监督机制是财政管理系统的重要组成部分，它与财政管理决策机制、财政管理执行机制、财政管理反馈机制等共同组成了一个完整的财政管理系统。在财政资金的整个运行过程当中，各个机制各司其职、各负其责，既不能相互代替，也不能与其他机制相互脱离，各行其是。事实上，人们对预算编制、预算执行和预算决算等其他财政管理机制比较重视，常常会忽视财政监督机制建设。
二是监督理念缺位错位。从传统观念上，人们习惯于把财政监督视为是一种增收和节支的临时性措施或是整顿经济秩序的一种特殊手段，没有充分认识到财政监督与财政管理之间的内在联系。因此，在实际工作当中，重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督等不良现象大量的、普遍地存在。现行的公共财政体制与构建社会主义和谐社会和进一步健全社会主义市场经济体制还有不相适宜的地方，主要是吉林省公共财政领域还大量存在着“缺位”、“越位”和“错位”等不良现象，致使在明显的“市场失灵”领域，公共财政没有完全到位也没有很好地发挥实际效力；而在“非市场失灵”领域，公共财政却涉入的过深和过广。公共财政的供给范围太大，远远超出了政府职能范围，而应当由各级政府部门承担的一些公共需求和公共产品却一直无法完全保障。①受到这些错误理念的影响和制约，吉林省的一些财政监督工作还停留和止步在“行为”监督的层面上，基本上是属于“就监督论监督”的工作思维，致使财政监督的广度、深度、力度和尺度等都受到了较大的制约。这造成了财政监督机制法制建设长期处于低水平状态，始终无法完全满足建立健全社会主义市场经济体制与公共财政体系的根本要求。
三是监督手段相对落后。为了更好地适应经济全球化和社会信息化的大趋势，更好地实现吉林省乃至全国财政管理现代化的发展目标，从1999年下半年开始，财政部按照党中央、国务院的重要指示精神，筹划建立了“政府财政管理信息系统”（GFMIS）。2002年初，国务院将财政部“政府财政管理信息系统”正式命名为“金财工程”。“金财工程”以大型信息网络为技术支撑，以细化的部门预算为重要基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和政府采购为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库集中支付为主要特征，详细记录了每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉。“金财工程”不是传统意义上只能做“事后”记账处理的一般性的财务系统，而是带有“事前”审核、事中监控机制的政府财政资源型管理系统，也是自动化程度较高、依法理财的重要系统。②目前，“金财工程”已经全面覆盖了我国各级财政收支管理的全过程，约占到我国GDP资金流动量的20%，可以有效监控到任一时间点的财政资金收支状况，从而大大减少了预算执行的随意性，有利于防止和最终杜绝财政资金的体外运行和沉淀。虽然“金财工程”在吉林省得到了全面地推广和建立，但是相关的软件和网络本身并没有财政监督的功能模块和操作系统，这就造成了财政资金运行已经实现了“信息化”，而财政监督却仍然停留在“手工化”的尴尬局面。另外，吉林省的财政监督部门与收入征收单位、国库部门、预算单位以及财政部门内部之间也不能实现信息联网，致使财政监督机构始终难以及时、准确地掌握到各级各类财政收支的动态情况，监督效率低下，监督效果差强人意。
四是对外协调机制不畅。目前，承担财政监督任务的部门机构相对较多，如审计机关、税务部门、财政监督机构以及一些社会中介组织等。这些部门和机构之间缺乏明确的分工，在实际的监督工作当中，“缺位”、“越位”和“错位”等现象十分普遍。财政部门、税务部门与审计机关都把财政监督工作的重点放在了“事后”的检查审计环节，这造成了事前监督与事中监督的严重“缺位”。另外，目前我国的财政监督和其他经济监督、财政内部业务部门和财政监督专门机构、监督者和被监督者之间的关系还没有完全理顺。如前所述，财政监督、审计监督、税务监督、社会监督等共同构成了我国的经济监督体系。它们都是根据“部门属性”的原则来确定各自的监督职责范围，基本上是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。不过，由于一直没有从法律上严格规定它们之间的职责边界，因此，在实践当中经常会出现多头检查、重复检查或是监督不到位等现象。这不仅加重了被监督单位的实际负担，也使得监督成本不断地提高，财政监督所取得的总体效果和实际效益一直不太理想。与此同时，吉林省财政内部业务部门和财政监督专门机构之间的关系也没有完全理顺。财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职责，但是在实际工作当中，业务部门往往认为财政监督是财政专门机构的事情，财政业务部门就是负责具体财政的业务，并不涉及到财政监督工作。在这种错误观念的支配下，很容易使吉林省财政监督的第一道防线失去实际的作用。财政业务部门往往只把预算的编制与执行作为工作的重点，忙于资金的分配，不太注重管理环节当中监督职能的发挥，缺乏与财政监督机构相互配合、沟通和交流的意识。这种情况不仅不利于对财政专项资金实施及时监督和管理，同时也进一步增大了全省财政监督检查工作的难度。
五是尚未形成事前事中法律监督。世界各国的实践经验证明，事前预防是损失最小、效益最大的监督方法。近年来，虽然我国以及吉林省的财政监督方法在由专项监督向日常监督、事前事中监督转化方面做出了许多的努力和不懈的探索，也取得了比较显著的成效，但是在具体的财政监督工作当中，目前吉林省财政监督部门及其专职监督机构对财政性资金运行的整个流程，仍然采取的主要是事后监督的方法和形式。财政监督主要是通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施和实现的，吉林省财政部门更多地注重于支出预算的编制下达，而疏于对预算执行情况的长效监督；更多地注重于对财政资金使用合法性的判断，而疏于对财政资金支出合理性的分析和研究。 （三）财政监督机制的组织设置不科学
目前，吉林省大部分的财政监督机构及其人员队伍还保持在财务税收物价大检查时期的水平上，没有得到及时的调整和进一步的充实，甚至有的地方还有所减弱和削减。特别是财务税收物价大检查工作结束之后，轰轰烈烈的、一度频仍的各种检查任务取消了，吉林省一些财政部门认为财政监督的任务减少了甚至是无事可做了，致使财政监督机构在一段时期内出现了“无所作为”的尴尬情况。比如：吉林省一些县区级财政部门至今还没有设置财政监督机构，其机构、名称、规格、编制不甚统一，监督力量非常分散和薄弱。有的财政监督职能分为多个处室单位来实施和落实，有的则由业务处室来兼管和实施，始终没有形成很好的整体合力。这种局面不仅极大地削弱和分散了全省的财政监督力量，致使在财政资金分配过程当中的权力制衡和监督检查机制严重滞后，使得一些财政部门内部管理比较懈怠，甚至出现了一些比较严重的财经违法违纪问题，还产生了一些骗取挪用国家财政资金的严重案件等。③
（四）财政监督机制的理论研究不充分
财政监督理论来源于财政监督实践，又用来指导财政监督实践。因此，财政监督理论的研究，对推动财政监督实践具有重要的现实意义。长期以来，我国的财政监督理论研究工作明显落后于财政监督实践工作，至今有关的财政监督理论研究成果仍然较少。吉林省的财政监督理论研究也相对滞后，不仅对全省财政监督工作科学、规范、有效地开展形成了一定的制约和束缚，也不利于全省财政监督工作的整体推进和质量水平的全面提高。究其原因，一是在原有的计划经济体制下的财政监督理论与当前的公共财政体制之间存在一定的距离，其理论研究对当前的财政监督实践工作缺乏明确的指导性；二是新的财政监督实践经验及其成果还没有及时地上升到理论高度，因而在一定程度上影响了其在财政监督实践工作当中的推广及应用；三是对财政监督工作实践当中的一些问题，虽然学术界提出了一些设想思路和具体预案，但是始终没有从理论层面上得到进一步的深入分析和研究，这使得财政监督实践工作始终缺乏完整的财政监督理论体系的指导和规范。
二、完善和创新吉林省财政监督机制法制建设的主要原则
“十二五”时期，我国财政监督发展的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院的战略部署和重大决策，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入、支出、金融、会计、内部监督，确保财政政策有效落实和财政资金安全规范有效；坚持科学监督、依法监督，狠抓“两基”建设，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。当前，我国正处在改革发展的关键时期，国情、省情和财政情况已经或正在发生着深刻变化。从吉林省的实际情况来看，省委、省政府立足当前、着眼长远，围绕“发展”和“民生”，统筹推进“三化”，实施“三动”战略，加快转变经济发展方式。从吉林省财政工作的具体情况来看，落实好积极的财政政策、促进加快转变经济发展方式、深化财税体制改革、保障和改善民生、强化财政科学化精细化管理是当前的重点。全省财政工作会议提出，今后一个时期财政监督工作的总体思路是：深入贯彻科学发展观，认真落实中央和省委、省政府的重大决策部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强收入监督、支出监督和会计监督，确保积极财政政策的实施和财政资金安全、规范、有效运行；坚持科学监督、依法监督，不断健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。为此，必须坚持和遵循以下基本原则：
（一）坚持不懈创新与稳步落实相结合原则
不断健全和完善吉林省财政监督机制法制建设，这是一个动态的、系统的过程，需要循序渐进，分步实施，先易后难，稳步推进。在具体的实施和实践过程当中，财政监督机制法制建设的健全和完善主要是通过监督机制的不断创新和持续改进不断实现的。从新中国财政监督机制的演变历程来看，财政监督机制的每一次创新，无疑都是我国经济和政治形势发生变化以及财政管理体制变革的必然结果。与此同时，财政监督机制的创新也进一步为经济社会的可持续发展发挥了应有的、巨大的推进作用。世界各国的实践经验证明，财政监督机制与经济社会发展是相互促进、相互制约的关系。因此，在吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，需要特别注意其与全省经济社会可持续发展的适应性和协调性，需要妥善处理好不断创新与稳步落实的内在关系。既要不断改革财政监督机制当中不适应吉林省财政管理及经济社会可持续发展的缺陷部分，又要继续坚持稳步落实和大力推进的基本原则，避免和杜绝盲动性和躁动性，从而使财政监督机制的变革与不断增强的经济社会承受能力相适应、相协调，更好地实现和进一步促进吉林省经济社会的平稳健康发展。
（二）科学理顺财政监督和财政管理的关系
财政监督是财政管理活动当中的重要组成部分，公共财政的有效运行需要严密的财政监督体系作为制度保障。因此，在健全和完善吉林省财政监督机制法制建设的实践过程当中，要始终把财政监督融入到财政管理的全过程。既要把财政政策的贯彻落实情况作为财政监督的重点和核心，又要使财政监督努力向服务财政管理的方向不断发展。要切实发挥财政监督工作具有信息灵通、反映灵敏、涉及面广、资料翔实可靠等特点，从而为财政管理工作的科学决策提供丰富、翔实、准确的信息。具体而言，将财政监督寓于财政管理当中，主要有两层基本含义：其一，在财政管理过程当中蕴含着财政监督内容，在财政管理实践当中也体现着财政监督内容。吉林省各级财政部门在财政管理的方方面面、在财政资金使用的全过程，都要努力做到按规定、制度和程序办事，努力实现对财政管理全过程的有效监控。其二，在财政监督过程当中加强财政管理工作。财政监督作为财政管理的基本职能，体现了管理的本质属性。为此，要站在切实服务财政管理的角度来实施财政监督检查，将财政监督检查及其调查研究结合起来，对检查当中发现的问题进行深入的归纳和分析，找出财政管理漏洞，提出改进财政管理的对策性意见和建议，从而不断促进和提高全省的财政管理水平。 （三）对财政资金的整个流程实施动态监督
财政监督是一种具有广泛性、多层次、全方位的监督活动，其内容涵盖了财经领域的方方面面。不过，从现阶段的财政监督实践来看，由于受到客观因素的影响和制约，吉林省乃至全国财政监督的职责范围和内容具有很大的局限性。目前，吉林省财政监督的重点还集中在财经领域的某些突出问题上，其内容狭窄且方法单一，大部分还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量监督等方面，而且存在着比较严重的“四多四少”现象：即突击性、专项性检查多，日常性监督少；集中性、非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；对财政收入检查多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用跟踪少。与此同时，对与地方经济发展有密切联系的财务管理以及会计信息质量的监督等方面，还存在着较大的监管盲区。总之，吉林省现有的财政监督体制机制，对财政资金的整个流程实施的大多是静态式监督而不是动态性监督。
众所周知，公共财政属于政府部门的分配活动，是各级政府部门从收入的取得、支出的安排、资金的使用，直至最终决算等一系列过程和程序的总和。而财政监督是依据既定的法律法规和规章制度，对各级政府部门整个收支活动过程的每个环节和每个项目所进行的监督管理活动及其实践活动。究其本质，就是对各级政府部门行政权力的约束和规范，从而使各级政府部门只能在法律法规和规章制度允许的范围内开展相关的财政活动。财政活动是由各级政府部门所有的各层级机构（包括附属于各级政府部门的企事业单位和其他机构）及其官员具体实施和进行，因而财政监督机制法制建设应当全面涵盖吉林省财政资金运动的整个过程以及各级政府部门所有各层级机构及其官员收支活动的监督，而不是仅仅局限于对全省各级财政部门财政活动的某一个侧面或是某一个环节。
（四）科学界定财政监督的范围及基本职责
实际上，财政监督是财政各业务职能机构所共有的职责，财政监督职责履行得如何、履行得好坏，关键是在于各业务职能机构齐心协力共同开展。近年来，吉林省在财政监督的方式和方法上，由原来的侧重于事后监督转变为“事前审核、事中监控、事后检查”的“三位一体”的监督模式上来，有目的、有重点地对领导关心、社会关注的重点项目、重点资金、财税政策执行等情况进行了有效力和有效果的全面监督。
世界各国的实践经验证明，不断加强财政监督是大力促进和推进公共财政体制改革的重要条件。当前，吉林省要努力抓好以下方面的改革和创新：其一，按照公共财政的基本要求，科学合理、严格规范地界定公共财政支出范围，进一步加快财政支出结构调整进度，逐步减少公共财政对应当由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的各种事业的资金投入，进一步优化全省公共财政支出结构；其二，全面改革吉林省财政资金缴拨方式和方法，大力实施国库集中收付制度改革；其三，继续推进和深化公共财政预算管理改革，细化部门预算编制，不断完善预算支出科目体系。
（五）加大财政监督的制度化和规范化建设
目前，吉林省通行的财政监督仍然是依靠各级政府部门行政手段指导下的财政监督，而不是根据全省经济社会运行环境的现实需要所进行的财政监督活动。换言之，吉林省各级财政监督工作有些已经成为一些政府部门的“有力工具”，是根据领导意图而进行的财政监督，说对谁进行监督就对谁进行监督，想监督哪个部门或项目就去监督哪个部门或项目。对所查处的结果和结论，更是缺乏自主依法处罚的权力，领导的主观臆断、随意动态性决策和被动性的监督，造成了现阶段吉林省乃至全国财政监督目的不清、目标不明，这些严重影响了财政监督的实际效果。导致监督手段弱化、职责难以到位，也与公共财政框架下财政监督运作规范、目标明确、服务与监督并重的基本精神不相适应。
建立健全吉林省财政监督机制法制建设，就必须不断地加大和推进财政监督的法制化和规范化建设。在推进和完善财政监督机制法制建设的实践过程当中，必须始终不断地加强制度化建设，进一步加大力度，科学规范各种财政监督检查工作和财政监督检查行为，进一步明确财政监督检查程序和流程，从而使吉林省各级财政监督检查与依法理财和建设法治型政府结合起来，将制度内化为执行人的自主性行为和自觉性行为，以便建立吉林省财政监督的长效机制。
注释：
① 丛中笑.和谐社会下的公共财政理念[N].吉林日报，2007-1-27.
② “金财工程”建设有哪些内容？[N].四川日报，2003-11-4.
③ 1995年3月4日，财政部印发了《财政税收财务大检查工作规定》，开始在全国开展财政税收财务大检查工作。2003年1月30日，该法规被《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第八批）的决定》宣布失效。
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