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[摘要]环境影响评价是防止环境污染的一个关键的环节,环境影响评价是在建设项目和规划项目中,在环境影响评价立项之前对项目进行环境方面的评价,看是否存在环境污染,然后根据这个评价来确定项目工程能否继续实施和进行建设。我国有关环境评价的法律是比较健全的,但是有些地方政府在执行上存在许多问题,这样就导致了我国的环境污染事件层出不穷、愈演愈烈。由环境影响评价引起的环境诉讼目前在我国国内还不多见,所以对该案进行研究具有极为重要的现实意义。
[关键词]环境影响评价;环境影响评价法;环境诉讼
一、《环境评价法》的制定为环境影响评价提供了法律上的制度保障
2002年10月28日,第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国环境评价法》,并于2003年开始实施。此部法律的颁布与实施,标志着我国的环境保护法律体系的进一步完善。《中华人民共和国环境评价法》更是一部被立法者称为从源头上防止环境污染的法律。
环境评价是人类的生产或生活行为(包括立法、规划和开发建设活动等)可能对环境造成的影响,在环境质量现状检测和调查的基础上,运用模式计算、类比分析等技术手段进行分析、预测和评估,提出预防和减缓不良环境影响措施的技术方法。{1}具体来说,环境评价是当一个规划或建设项目在计划前,先进行环境评价,分析这个规划或建设项目是否对环境造成污染,污染到什么程度,是否有防止措施等。根据此分析来判断这个项目是可行还是不可行。环境影响评价一旦被法律所确立,规定环境影响评价的范围、内容和申报程序,就成为有约束力的管理制度。
环境影响评价是舶来品,20世纪60年代首先发端于欧美,经过30多年的发展,现在世界上已有100多个国家建立了环境影响评价制度。我国从外国引入环境影响评价制度是在20世纪70年代。1979年9月,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布,其中第六条规定:“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产,都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时,必须拟出对环境影响的报告书,经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计;其中防止污染和其他公害的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产;各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。” 从此,标志着我国的环境影响评价制度正式确立。而《中华人民共和国环境评价法》则更加完善了环境影响评价制度,环境影响评价从建设项目环境影响评价扩展到规划环境影响评价,使环境影响评价制度得到最新的发展。
环境影响评价制度的确立,阻止了很多污染项目上马。但是我国的环境形势仍然十分严峻,环境污染仍然十分严重。所以,制定环境评价方面的相关法律法规必须靠有关环境执法部门坚决地贯彻落实。本文将从一起环境诉讼案件,试图透析基层环保部门对环境评价法的理解和执行。
二、从一例环境保护案例看《环境评价法》的实施
S区环保局在去年年底批准了一个外资企业W的环境影响评价文件,致使W企业的污染项目开工生产,而该企业生产塑胶产品,喷涂和印刷作业产生大量的含苯、甲苯、二甲苯等毒气和废水,这些毒气和废水污染环境并伤害人的健康,会使人生白血病等。原告认为S区环保局批准W公司的环评文件是违法的,于是对S区环保局提起了行政诉讼。该案的两个关键的诉讼要点是:
1.S区环保局在实体上违反了《环境评价法》的相关规定
W公司位于上海市黄浦江上游水源保护区内,其应当遵守《上海市黄浦江上游水源保护条例》及实施细则等规定,而被告对于W公司的环评审查亦应当遵循上述规定。
《上海市黄浦江上游水源保护条例细则》第十二条规定:“在污染物实际排放总量低于允许排放总量且水质达到水源保护规定的水环境质量标准的地区,各区、县可适当发展一些污染少的项目,但不得新建石棉制品、土硫磺、电镀、制革、造纸制浆、土炼焦、漂染、炼油、有色金属冶炼、土磷肥和染料之类小化工等污染严重的生产项目;不得建设油类和危险品作业码头以及拆船厂。新建项目增加的排污量,必须控制在本地区允许的排污总量指标之内。”{2}根据该规定,在污染物实际排放总量高于允许排放总量或者水质不达标的地区,不允许发展任何污染项目,哪怕是污染较小的项目。
即使T大学编制的《环境评价报告表》中所述“只要建设单位认真做好污染防治的各项工作,第三人的建设项目对周边环境质量影响较小”成立,S环保局亦有职责审查W公司所在的地区是否属于“污染物实际排放总量低于允许排放总量且水质达到水源保护规定的水环境质量标准的地区”。但是,S环保局在一审、二审中均未提供这方面的依据。
S环保局在答辩状中也称是依据《上海市黄浦江上游水源保护条例细则》第十二条批准了W公司的建设项目。但被告对第十二条的引用是断章取义,只说“各区、县可适当发展一些污染少的项目”,而将:“在污染物实际排放总量低于允许排放总量且水质达到水源保护规定的水环境质量标准的地区”这一前提故意不用。
原告在二审中向法庭提供了公证书,证明W公司所在地区2007年的水质仅为五类,根本不符合《上海市黄浦江上游水源保护条例》第六条要求的二级水质。原告提供的证据说明根据《上海市黄浦江上游水源保护条例细则》第十二条规定第三人W公司所在地区不允许发展有污染项目,被告做出同意的审批意见是错误的。但是,二审判决对原告提供的证据、法庭的辩论却置若罔闻,甚至不予评价。所以原告认为原判决有违公正。
2.S区环保局在程序上违反了《环境评价法》的相关规定
《中华人民共和国评价法》第二十五条规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”
国家发改委、国家环保总局联合发布的《国家环保总局关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》规定:实行审批制的建设项目,建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续;实行核准制的建设项目,建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续。
早在1992年,国务院的《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》就指出“外资建设项目在办理企业设立申请之前,必须向有审批权限的环境保护行政主管部门提交建设项目的选址布局、规模、产品方案、工艺、污染物排放及治理措施等有关材料,并根据其要求办理环境影响报告书(表)的审批手续。未经环境保护行政主管部门批准环境影响报告书(表)的外资建设项目,经贸部门或政府授权的其他审批机关不予办理企业设立的批准手续”。
本案W公司是外资企业,而外资企业的建设项目是需要国家审批或核准的,也就是说W公司的建设项目必须在向S区政府(实际审批的是S区外资委)提交可行性报告前或项目报告书前向环保局提交环评文件的审批,然后凭着被批准的环境影响评价文件向外资委提交可行性报告及其他文件请求批准。但S区外资委严重违反《中华人民共和国环境评价法》等法律、法规中“不得”、“必须”的强制性规定,在没有环保局批准的环境影响评价文件的情况下批准W公司的项目投入建设。S区外资委违法的批准文件显然是不合法的(这是批准文件,不是S环保局说的立项文件),被告竟然拿这种不合法的文件作为证据来证明自己的具体行政行为合法显然是错误的。
S区环保局作为一个专门审批环评的部门,理应知道外资企业建设项目的审批程序,自己在答辩状中也称“在可行性阶段审批环评文件”。外资企业的可行性报告必须在取得批准证书之前提交,《中华人民共和国外资企业法》中对此有明确规定,而被告竟称S区政府的批准文件是立项文件,这是有意混淆事实,无视相关法律。知道S区外资委违反程序了自己再来违反,这样作出的具体行政行为根本无合法性可言。
由此可知W公司建设项目环境影响评价文件的审批应当在项目审批部门批准之前完成。显然,S区外资委出具的批准文件违反了法定的程序,该文件不能成为被告的合法证据。
三、从上述案例看环境影响评价对环境保护的有效性
改革开放之初,全国人大即颁布实施《环境保护法(试行)》,规定新建项目必须进行环境影响评价。此后,有关征收排污费,海洋环境保护、大气污染防治、水土保持方面的法律法规渐次涌现。但在中国从计划经济向市场经济转轨的大时代中,具有强势惯性的粗放型增长和低层次竞争主导了经济发展模式,众多环保条文近乎形同虚设,飞速积累的国民财富中隐藏着巨大的生态与环境亏空和危险。
更加令人忧虑的是,经济发展的中国,也同时进入了环境污染事件高发期,前几年相继发生的松花江水污染、广东北江镉污染、无锡太湖水污染等严重事件正一次次地将生态安全的危机暴露于世人眼前。
面对事关百姓生存环境、可持续发展以及子孙后代未来的生态危局,进入新世纪的中国应该将生态环保放在与经济发展同样的战略高度。这是党和人民的共识。但在某些政府官员面前,环境评价和环境保护只是走过场,在他们的眼里,自己在位的政绩是最重要的。还有某些法院的法官,对老百姓提起的环境诉讼尤其是环境行政诉讼无论从理论上还是实践上都还没有做好准备。所以,环境评价和环境行政诉讼在我国还是任重道远。
[注释]
{1}国家环境保护总局环境工程评估中心[M].环境影响评价相关法律法规.中国环境科学出版社2008年版。
{2}上海市黄浦江上游水源保护条例细则[EB/OL].www.shanghai.gov.cn.
[参考文献]
[1]汪劲.环境正义:丧钟为谁而鸣[M],北京大学出版社,2006.
[作者简介]刘红明,自然之友会员,研究方向:环境法学。
[关键词]环境影响评价;环境影响评价法;环境诉讼
一、《环境评价法》的制定为环境影响评价提供了法律上的制度保障
2002年10月28日,第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国环境评价法》,并于2003年开始实施。此部法律的颁布与实施,标志着我国的环境保护法律体系的进一步完善。《中华人民共和国环境评价法》更是一部被立法者称为从源头上防止环境污染的法律。
环境评价是人类的生产或生活行为(包括立法、规划和开发建设活动等)可能对环境造成的影响,在环境质量现状检测和调查的基础上,运用模式计算、类比分析等技术手段进行分析、预测和评估,提出预防和减缓不良环境影响措施的技术方法。{1}具体来说,环境评价是当一个规划或建设项目在计划前,先进行环境评价,分析这个规划或建设项目是否对环境造成污染,污染到什么程度,是否有防止措施等。根据此分析来判断这个项目是可行还是不可行。环境影响评价一旦被法律所确立,规定环境影响评价的范围、内容和申报程序,就成为有约束力的管理制度。
环境影响评价是舶来品,20世纪60年代首先发端于欧美,经过30多年的发展,现在世界上已有100多个国家建立了环境影响评价制度。我国从外国引入环境影响评价制度是在20世纪70年代。1979年9月,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布,其中第六条规定:“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产,都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时,必须拟出对环境影响的报告书,经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计;其中防止污染和其他公害的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产;各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。” 从此,标志着我国的环境影响评价制度正式确立。而《中华人民共和国环境评价法》则更加完善了环境影响评价制度,环境影响评价从建设项目环境影响评价扩展到规划环境影响评价,使环境影响评价制度得到最新的发展。
环境影响评价制度的确立,阻止了很多污染项目上马。但是我国的环境形势仍然十分严峻,环境污染仍然十分严重。所以,制定环境评价方面的相关法律法规必须靠有关环境执法部门坚决地贯彻落实。本文将从一起环境诉讼案件,试图透析基层环保部门对环境评价法的理解和执行。
二、从一例环境保护案例看《环境评价法》的实施
S区环保局在去年年底批准了一个外资企业W的环境影响评价文件,致使W企业的污染项目开工生产,而该企业生产塑胶产品,喷涂和印刷作业产生大量的含苯、甲苯、二甲苯等毒气和废水,这些毒气和废水污染环境并伤害人的健康,会使人生白血病等。原告认为S区环保局批准W公司的环评文件是违法的,于是对S区环保局提起了行政诉讼。该案的两个关键的诉讼要点是:
1.S区环保局在实体上违反了《环境评价法》的相关规定
W公司位于上海市黄浦江上游水源保护区内,其应当遵守《上海市黄浦江上游水源保护条例》及实施细则等规定,而被告对于W公司的环评审查亦应当遵循上述规定。
《上海市黄浦江上游水源保护条例细则》第十二条规定:“在污染物实际排放总量低于允许排放总量且水质达到水源保护规定的水环境质量标准的地区,各区、县可适当发展一些污染少的项目,但不得新建石棉制品、土硫磺、电镀、制革、造纸制浆、土炼焦、漂染、炼油、有色金属冶炼、土磷肥和染料之类小化工等污染严重的生产项目;不得建设油类和危险品作业码头以及拆船厂。新建项目增加的排污量,必须控制在本地区允许的排污总量指标之内。”{2}根据该规定,在污染物实际排放总量高于允许排放总量或者水质不达标的地区,不允许发展任何污染项目,哪怕是污染较小的项目。
即使T大学编制的《环境评价报告表》中所述“只要建设单位认真做好污染防治的各项工作,第三人的建设项目对周边环境质量影响较小”成立,S环保局亦有职责审查W公司所在的地区是否属于“污染物实际排放总量低于允许排放总量且水质达到水源保护规定的水环境质量标准的地区”。但是,S环保局在一审、二审中均未提供这方面的依据。
S环保局在答辩状中也称是依据《上海市黄浦江上游水源保护条例细则》第十二条批准了W公司的建设项目。但被告对第十二条的引用是断章取义,只说“各区、县可适当发展一些污染少的项目”,而将:“在污染物实际排放总量低于允许排放总量且水质达到水源保护规定的水环境质量标准的地区”这一前提故意不用。
原告在二审中向法庭提供了公证书,证明W公司所在地区2007年的水质仅为五类,根本不符合《上海市黄浦江上游水源保护条例》第六条要求的二级水质。原告提供的证据说明根据《上海市黄浦江上游水源保护条例细则》第十二条规定第三人W公司所在地区不允许发展有污染项目,被告做出同意的审批意见是错误的。但是,二审判决对原告提供的证据、法庭的辩论却置若罔闻,甚至不予评价。所以原告认为原判决有违公正。
2.S区环保局在程序上违反了《环境评价法》的相关规定
《中华人民共和国评价法》第二十五条规定:“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设,建设单位不得开工建设。”
国家发改委、国家环保总局联合发布的《国家环保总局关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》规定:实行审批制的建设项目,建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续;实行核准制的建设项目,建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续。
早在1992年,国务院的《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》就指出“外资建设项目在办理企业设立申请之前,必须向有审批权限的环境保护行政主管部门提交建设项目的选址布局、规模、产品方案、工艺、污染物排放及治理措施等有关材料,并根据其要求办理环境影响报告书(表)的审批手续。未经环境保护行政主管部门批准环境影响报告书(表)的外资建设项目,经贸部门或政府授权的其他审批机关不予办理企业设立的批准手续”。
本案W公司是外资企业,而外资企业的建设项目是需要国家审批或核准的,也就是说W公司的建设项目必须在向S区政府(实际审批的是S区外资委)提交可行性报告前或项目报告书前向环保局提交环评文件的审批,然后凭着被批准的环境影响评价文件向外资委提交可行性报告及其他文件请求批准。但S区外资委严重违反《中华人民共和国环境评价法》等法律、法规中“不得”、“必须”的强制性规定,在没有环保局批准的环境影响评价文件的情况下批准W公司的项目投入建设。S区外资委违法的批准文件显然是不合法的(这是批准文件,不是S环保局说的立项文件),被告竟然拿这种不合法的文件作为证据来证明自己的具体行政行为合法显然是错误的。
S区环保局作为一个专门审批环评的部门,理应知道外资企业建设项目的审批程序,自己在答辩状中也称“在可行性阶段审批环评文件”。外资企业的可行性报告必须在取得批准证书之前提交,《中华人民共和国外资企业法》中对此有明确规定,而被告竟称S区政府的批准文件是立项文件,这是有意混淆事实,无视相关法律。知道S区外资委违反程序了自己再来违反,这样作出的具体行政行为根本无合法性可言。
由此可知W公司建设项目环境影响评价文件的审批应当在项目审批部门批准之前完成。显然,S区外资委出具的批准文件违反了法定的程序,该文件不能成为被告的合法证据。
三、从上述案例看环境影响评价对环境保护的有效性
改革开放之初,全国人大即颁布实施《环境保护法(试行)》,规定新建项目必须进行环境影响评价。此后,有关征收排污费,海洋环境保护、大气污染防治、水土保持方面的法律法规渐次涌现。但在中国从计划经济向市场经济转轨的大时代中,具有强势惯性的粗放型增长和低层次竞争主导了经济发展模式,众多环保条文近乎形同虚设,飞速积累的国民财富中隐藏着巨大的生态与环境亏空和危险。
更加令人忧虑的是,经济发展的中国,也同时进入了环境污染事件高发期,前几年相继发生的松花江水污染、广东北江镉污染、无锡太湖水污染等严重事件正一次次地将生态安全的危机暴露于世人眼前。
面对事关百姓生存环境、可持续发展以及子孙后代未来的生态危局,进入新世纪的中国应该将生态环保放在与经济发展同样的战略高度。这是党和人民的共识。但在某些政府官员面前,环境评价和环境保护只是走过场,在他们的眼里,自己在位的政绩是最重要的。还有某些法院的法官,对老百姓提起的环境诉讼尤其是环境行政诉讼无论从理论上还是实践上都还没有做好准备。所以,环境评价和环境行政诉讼在我国还是任重道远。
[注释]
{1}国家环境保护总局环境工程评估中心[M].环境影响评价相关法律法规.中国环境科学出版社2008年版。
{2}上海市黄浦江上游水源保护条例细则[EB/OL].www.shanghai.gov.cn.
[参考文献]
[1]汪劲.环境正义:丧钟为谁而鸣[M],北京大学出版社,2006.
[作者简介]刘红明,自然之友会员,研究方向:环境法学。