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2008年5月12日,四川汶川发生里氏8.0级特大地震。为了促进抗震救灾工作的顺利开展和救灾资金物资“不出问题,少出问题,至少不出大问题”,审计署在5月16日就着手部署,全面开展对救灾资金物资的跟踪审计。在四川,4个多月的时间里,我们审计了省本级、市和县单位数4 535个,延伸审计乡镇1 610个、村2 803个,调查受灾群众17 913户。对于这次审计,温家宝总理说“今年汶川地震后,按照党中央国务院要求,审计署对抗震救灾资金、物资进行了跟踪审计,促进了这些资金、物资更好地发挥效用,社会反映非常好”,这些评价既是对我们全体审计人员四个多月辛勤工作的充分肯定,也是对跟踪审计模式的充分肯定。
本次审计既是审计工作五年规划提出要对突发性公共事件进行审计以来最大规模的一次审计实践和探索,也是发挥审计免疫系统功能的一次伟大实践。在审计中我们大胆创新审计模式,以救灾款物流向为主线,以国家救助政策落实情况为关注点,关注民生、关注生命,充分发挥审计的“免疫系统”功能,及时调整工作重点和工作方案,以揭示问题、加强管理、完善机制为落脚点开展审计,促进了四川省抗震救灾工作的有力、有序、有效开展,较好地完成了阶段性审计任务。
一、汶川地震跟踪审计的几个特点
一是目标新,强调发挥审计的建设性作用。保障抗震救灾资金物资不出或少出问题,防止发生大问题,是本次审计的目标。需要紧紧围绕促进抗震救灾工作顺利进行这个中心、充分发挥审计的建设性作用来开展,通过审计帮助和督促有关部门及时完善和规范应急状态下救灾款物的管理。通過边审计、边规范,确保审计建设性作用的有效发挥。
二是行动快,积极应对全新的审计挑战。在地震后的第二天就做出开展抗震救灾审计的决策,并迅速完成抗震救灾审计的安排和部署。及时组成并向灾区派出审计组,全面覆盖救灾款物管理使用各环节;及时编写并上报了审计报告,为审计署在第一时间向社会公告提供真实可靠的材料。
三是规模大,整合多种审计力量实施。审计署整合了四川省审计机关和成都、昆明、重庆等三个特派办的近2 000名审计力量,组成220个审计小组开展审计工作。
四是要求高,对审计人员的能力和水平是新挑战。本次审计对审计人员的能力、作风、宏观意识、大局意识等各方面的要求高。同时,如何在审计工作中核查并协调解决好救灾款物管理的大量群众举报,宣传国家救灾政策,化解社会矛盾,也对审计机关提出了严峻的考验。
五是危险大,对审计人员的吃苦耐劳和风险精神是极大的考验。在此次审计中,审计人员和当地干部群众一起住帐篷、吃盒饭,冒着生命危险深入乡镇、村组和农户进行实地调查,经受住了余震、滚石、烈日、暴雨、蚊虫和高强度工作等困难的考验。
二、汶川地震跟踪审计的主要做法和基本经验
——坚决贯彻署党组的部署和建立一个在“四统一”基础上的强有力指挥系统是搞好大规模突发性公共事件审计的必要前提。系统论告诉我们,没有一个高效有力、组织科学、信息通畅的指挥系统和组织体系,多部门、大规模的联合行动是难以实现目标的。本次审计的最基本经验,就是在审计署党组的统一部署下,采取联合审计、混合编组的方式整合审计力量,并按“统一指挥、统一方案、统一实施、统一报告”的原则组织实施的要求,使审计资源得以更好整合、作用得以更大发挥。为此,我们建立起了一整套高效顺畅的审计信息传导机制。一是建立定期报告制度。通过日报、周报、月报、快报、专报、例会等形式,确保相关审计情况能够及时上报。各审计组先后上报了500多份材料。二是成立综合指导组加强上下联动,沟通信息。三是成立领导小组加强工作指导。
——地方政府、部门支持和配合是搞好大规模突发性公共事件审计的坚实基础。审计建设性作用的发挥,必须依靠当地党委政府及相关部门才能实现。为此,我们一是及时建立与当地党委政府的沟通协调机制。二是推动制定救灾款物管理制度,及时规范救灾行为。三是适时督促对相关问题进行整改。
——创新方法及时调整审计内容和重点是搞好大规模突发性公共事件审计的有力措施。一是首次采用现场出具审计建议的方法,帮助被审计单位加强管理、促进规范、完善制度、堵塞漏洞。共向地方政府及相关部门提出了1 289条审计建议。二是顺着救灾款物流向审计,全过程监督、全方位覆盖。三是突出重点内容、重点地区和部门,增强审计监督效果。四是紧密联系救灾工作进程,及时调整审计重心:根据救灾工作进展情况,我们救灾款物审计进程可以分成三个主要阶段:抢险救灾阶段。这个阶段主要是大量的物资调拨,资金支出较少。我们在这个阶段投入了较多的审计力量,重点对救灾物资的接收、拨付、发放管理进行审计。在具体的审计中,又主要对食品、药品、帐篷,以及大型救灾设备等重要物资进行检查,着重帮助相关部门和单位合理调拨救灾物资、加强物资管理、完善相关制度、堵塞管理漏洞。过渡安置初期,这个阶段抗震救灾工作重点转入了对大量灾民的过渡安置,我们及时将工作重心调整到检查国家相关扶助政策的落实情况,包括救助金、救济粮、抚慰金的发放,过渡板房的建设等等。过渡安置中后期。这个时期应急抢险工作基本结束,过渡安置工作全面铺开,并着手进行重建规划。我们加大了对灾情核报、板房建设、耕地占用、资金拨付,以及管理机制和效益问题的审计力度,并对应急机制取得的成效和存在问题进行专项调研。
——增强审计的透明度和开放性,适时公告和宣传是搞好大规模突发性公共事件审计的重要手段。审计信息公开,是尊重广大人民群众知情权的表现,不仅可以进一步增强救灾款物管理使用的透明度,保护人民群众的捐赠积极性,而且可以强化审计监督,提高政府的公信力。我们在审计进点时,就按照审计署的统一部署和要求,通过电视、报纸、广播和互联网等媒体,适时向媒体通报审计工作的最新进展情况,宣传这次审计的目标、特点、要求等,并通过媒体公布了督办核查组、各现场审计小组的举报电话,让广大群众知晓、参与和监督审计工作。
——做好人民来信的核查工作是搞好大规模突发性公共事件审计的有效办法。本次抗震救灾审计关心的人多、涉及的人多、关注的人多,因此人民来信来电举报也很多。前期,审计署转来及我们收到的举报就达864件,这在审计历史上是没有过的。为了不辜负广大群众对国家、对审计的关心和信任,也为了迅速化解社会矛盾维护安定团结,我们抽调审计骨干成立了督办核查组,加强与纪检监察部门沟通,密切合作,相互支持配合,形成监管合力。通过核查,使很多问题及时得到整改,同时也使举报人更加了解国家的相关政策,及时消除误解,化解一些矛盾,赢得了灾区干部群众的普遍赞誉,维护了灾区的稳定。
三、对突发性公共事件审计的思考
(一)缺乏应急救灾审计预案
本次审计开创了重大突发性公共事件应急审计的先例。从审计实践来看,审计在组织方法、计划安排、时机选择、审计公告等方面都有很多成功的经验。但是,由于是初次尝试,也存在组织调度方面无章可循等机制性问题,对如何响应突发性公共事件,审计还缺乏应急预案。这给审计工作带来一定困难。如在审计的响应时间和级别、应急审计的法律地位、应急审计的对象及范围、审计的组织和管理、审计的程序和方法等方面,都缺乏相应规范,这在一定程度上影响了审计工作更好开展。我国幅员辽阔,是自然灾害多发的国家,经常有雪灾、地震、海啸等重大突发性公共事件发生,国家也建立了相应的应急响应机制。因此,建立重大突发性公共事件应急审计机制非常必要。应根据此次应急审计实践,从应急审计的启动条件、应急状态下的审计资源调度和审计组织方式、应急审计的公告方式、审计机关审计成果评价等方面进行研究,制定相关规章制度,逐步建立起适合我国审计体制的应急审计机制,确保重大突发性公共事件应急审计工作及时、有序、有效开展。
(二)突发性公共事件审计规范缺乏
一是审计程序需进一步规范。首先审计通知书难以满足《审计法》提前3天送达被审计单位的要求。其次,审前调查、审计实施方案难以满足6号令的要求。突发事件审计往往时间紧,审计所涉及的单位较多,很难做到像常规审计那样,对被审计对象进行深入细致的审前调查,也无法评估审计风险、确定重要性水平,从而导致审计实施方案不够完整、重点不断调整、时间难以明确等与“6号令”要求不符的问题。
二是审计质量控制需进一步加强。本次审计涉及面广、参审人员多、时间要求紧,对审计质量控制要求高。审计组采取由各现场审计小组对审计质量负责,对重大问题进行抽查的办法控制审计质量,但无法做到对各现场审计小组的取证资料等进行全面审查。我们深感责任重大,关系审计生命的审计质量问题是我们时时关心和担心的问题,如何在现有审计模式下把好审计质量关,急需研究解决。
三是审计文书制发需进一步规范。首先,阶段性审计报告无法定地位。本次审计时间跨度长,需阶段性向审计署正式报告审计情况。这是常规审计中没有的方式,如何报告缺乏相应的审计规范。同时,由于时间紧迫,无法将审计报告征求被审计单位意见,也无法按常规审计报告程序复核把关,虽然我们采取了关口前移、单一事项提前征求被审计单位和部门意见、特派办法制部门提前介入等办法防范审计风险,但于法无据。其次现场审计建议无法定规范。为了更好地发挥审计的免疫作用,帮助被审计单位加强管理、完善机制、建立制度、堵塞漏洞,在本次审计中,各审计小组现场对需要整改的问题,及时向有关部门和单位发出了审计建议书,这是一项创新性工作,也是发挥审计建设性、及时性作用的有效方法。但以各审计小组名义向被审计对象发出审计建议书应该怎样规范,没有具体规定。
四是审计组织管理与力量整合方面还需进一步探讨。本次审计是对重大突发性公共事项审计的一次实践,但许多方面还需要探讨,其中包括审计项目的组织与管理。在时间紧、参与单位多、审计小组多的情况下怎样才能更好、更有效、更高效地开展审计工作?实践中“四统一”的要求发挥了很好的作用;定期报告、分片汇总、小组负责也起到了掌握信息、统一指挥、控制质量、防范风险的作用,但还需要加以归纳、总结和改进并加以明确。
(作者单位:审计署驻成都特派办)
本次审计既是审计工作五年规划提出要对突发性公共事件进行审计以来最大规模的一次审计实践和探索,也是发挥审计免疫系统功能的一次伟大实践。在审计中我们大胆创新审计模式,以救灾款物流向为主线,以国家救助政策落实情况为关注点,关注民生、关注生命,充分发挥审计的“免疫系统”功能,及时调整工作重点和工作方案,以揭示问题、加强管理、完善机制为落脚点开展审计,促进了四川省抗震救灾工作的有力、有序、有效开展,较好地完成了阶段性审计任务。
一、汶川地震跟踪审计的几个特点
一是目标新,强调发挥审计的建设性作用。保障抗震救灾资金物资不出或少出问题,防止发生大问题,是本次审计的目标。需要紧紧围绕促进抗震救灾工作顺利进行这个中心、充分发挥审计的建设性作用来开展,通过审计帮助和督促有关部门及时完善和规范应急状态下救灾款物的管理。通過边审计、边规范,确保审计建设性作用的有效发挥。
二是行动快,积极应对全新的审计挑战。在地震后的第二天就做出开展抗震救灾审计的决策,并迅速完成抗震救灾审计的安排和部署。及时组成并向灾区派出审计组,全面覆盖救灾款物管理使用各环节;及时编写并上报了审计报告,为审计署在第一时间向社会公告提供真实可靠的材料。
三是规模大,整合多种审计力量实施。审计署整合了四川省审计机关和成都、昆明、重庆等三个特派办的近2 000名审计力量,组成220个审计小组开展审计工作。
四是要求高,对审计人员的能力和水平是新挑战。本次审计对审计人员的能力、作风、宏观意识、大局意识等各方面的要求高。同时,如何在审计工作中核查并协调解决好救灾款物管理的大量群众举报,宣传国家救灾政策,化解社会矛盾,也对审计机关提出了严峻的考验。
五是危险大,对审计人员的吃苦耐劳和风险精神是极大的考验。在此次审计中,审计人员和当地干部群众一起住帐篷、吃盒饭,冒着生命危险深入乡镇、村组和农户进行实地调查,经受住了余震、滚石、烈日、暴雨、蚊虫和高强度工作等困难的考验。
二、汶川地震跟踪审计的主要做法和基本经验
——坚决贯彻署党组的部署和建立一个在“四统一”基础上的强有力指挥系统是搞好大规模突发性公共事件审计的必要前提。系统论告诉我们,没有一个高效有力、组织科学、信息通畅的指挥系统和组织体系,多部门、大规模的联合行动是难以实现目标的。本次审计的最基本经验,就是在审计署党组的统一部署下,采取联合审计、混合编组的方式整合审计力量,并按“统一指挥、统一方案、统一实施、统一报告”的原则组织实施的要求,使审计资源得以更好整合、作用得以更大发挥。为此,我们建立起了一整套高效顺畅的审计信息传导机制。一是建立定期报告制度。通过日报、周报、月报、快报、专报、例会等形式,确保相关审计情况能够及时上报。各审计组先后上报了500多份材料。二是成立综合指导组加强上下联动,沟通信息。三是成立领导小组加强工作指导。
——地方政府、部门支持和配合是搞好大规模突发性公共事件审计的坚实基础。审计建设性作用的发挥,必须依靠当地党委政府及相关部门才能实现。为此,我们一是及时建立与当地党委政府的沟通协调机制。二是推动制定救灾款物管理制度,及时规范救灾行为。三是适时督促对相关问题进行整改。
——创新方法及时调整审计内容和重点是搞好大规模突发性公共事件审计的有力措施。一是首次采用现场出具审计建议的方法,帮助被审计单位加强管理、促进规范、完善制度、堵塞漏洞。共向地方政府及相关部门提出了1 289条审计建议。二是顺着救灾款物流向审计,全过程监督、全方位覆盖。三是突出重点内容、重点地区和部门,增强审计监督效果。四是紧密联系救灾工作进程,及时调整审计重心:根据救灾工作进展情况,我们救灾款物审计进程可以分成三个主要阶段:抢险救灾阶段。这个阶段主要是大量的物资调拨,资金支出较少。我们在这个阶段投入了较多的审计力量,重点对救灾物资的接收、拨付、发放管理进行审计。在具体的审计中,又主要对食品、药品、帐篷,以及大型救灾设备等重要物资进行检查,着重帮助相关部门和单位合理调拨救灾物资、加强物资管理、完善相关制度、堵塞管理漏洞。过渡安置初期,这个阶段抗震救灾工作重点转入了对大量灾民的过渡安置,我们及时将工作重心调整到检查国家相关扶助政策的落实情况,包括救助金、救济粮、抚慰金的发放,过渡板房的建设等等。过渡安置中后期。这个时期应急抢险工作基本结束,过渡安置工作全面铺开,并着手进行重建规划。我们加大了对灾情核报、板房建设、耕地占用、资金拨付,以及管理机制和效益问题的审计力度,并对应急机制取得的成效和存在问题进行专项调研。
——增强审计的透明度和开放性,适时公告和宣传是搞好大规模突发性公共事件审计的重要手段。审计信息公开,是尊重广大人民群众知情权的表现,不仅可以进一步增强救灾款物管理使用的透明度,保护人民群众的捐赠积极性,而且可以强化审计监督,提高政府的公信力。我们在审计进点时,就按照审计署的统一部署和要求,通过电视、报纸、广播和互联网等媒体,适时向媒体通报审计工作的最新进展情况,宣传这次审计的目标、特点、要求等,并通过媒体公布了督办核查组、各现场审计小组的举报电话,让广大群众知晓、参与和监督审计工作。
——做好人民来信的核查工作是搞好大规模突发性公共事件审计的有效办法。本次抗震救灾审计关心的人多、涉及的人多、关注的人多,因此人民来信来电举报也很多。前期,审计署转来及我们收到的举报就达864件,这在审计历史上是没有过的。为了不辜负广大群众对国家、对审计的关心和信任,也为了迅速化解社会矛盾维护安定团结,我们抽调审计骨干成立了督办核查组,加强与纪检监察部门沟通,密切合作,相互支持配合,形成监管合力。通过核查,使很多问题及时得到整改,同时也使举报人更加了解国家的相关政策,及时消除误解,化解一些矛盾,赢得了灾区干部群众的普遍赞誉,维护了灾区的稳定。
三、对突发性公共事件审计的思考
(一)缺乏应急救灾审计预案
本次审计开创了重大突发性公共事件应急审计的先例。从审计实践来看,审计在组织方法、计划安排、时机选择、审计公告等方面都有很多成功的经验。但是,由于是初次尝试,也存在组织调度方面无章可循等机制性问题,对如何响应突发性公共事件,审计还缺乏应急预案。这给审计工作带来一定困难。如在审计的响应时间和级别、应急审计的法律地位、应急审计的对象及范围、审计的组织和管理、审计的程序和方法等方面,都缺乏相应规范,这在一定程度上影响了审计工作更好开展。我国幅员辽阔,是自然灾害多发的国家,经常有雪灾、地震、海啸等重大突发性公共事件发生,国家也建立了相应的应急响应机制。因此,建立重大突发性公共事件应急审计机制非常必要。应根据此次应急审计实践,从应急审计的启动条件、应急状态下的审计资源调度和审计组织方式、应急审计的公告方式、审计机关审计成果评价等方面进行研究,制定相关规章制度,逐步建立起适合我国审计体制的应急审计机制,确保重大突发性公共事件应急审计工作及时、有序、有效开展。
(二)突发性公共事件审计规范缺乏
一是审计程序需进一步规范。首先审计通知书难以满足《审计法》提前3天送达被审计单位的要求。其次,审前调查、审计实施方案难以满足6号令的要求。突发事件审计往往时间紧,审计所涉及的单位较多,很难做到像常规审计那样,对被审计对象进行深入细致的审前调查,也无法评估审计风险、确定重要性水平,从而导致审计实施方案不够完整、重点不断调整、时间难以明确等与“6号令”要求不符的问题。
二是审计质量控制需进一步加强。本次审计涉及面广、参审人员多、时间要求紧,对审计质量控制要求高。审计组采取由各现场审计小组对审计质量负责,对重大问题进行抽查的办法控制审计质量,但无法做到对各现场审计小组的取证资料等进行全面审查。我们深感责任重大,关系审计生命的审计质量问题是我们时时关心和担心的问题,如何在现有审计模式下把好审计质量关,急需研究解决。
三是审计文书制发需进一步规范。首先,阶段性审计报告无法定地位。本次审计时间跨度长,需阶段性向审计署正式报告审计情况。这是常规审计中没有的方式,如何报告缺乏相应的审计规范。同时,由于时间紧迫,无法将审计报告征求被审计单位意见,也无法按常规审计报告程序复核把关,虽然我们采取了关口前移、单一事项提前征求被审计单位和部门意见、特派办法制部门提前介入等办法防范审计风险,但于法无据。其次现场审计建议无法定规范。为了更好地发挥审计的免疫作用,帮助被审计单位加强管理、完善机制、建立制度、堵塞漏洞,在本次审计中,各审计小组现场对需要整改的问题,及时向有关部门和单位发出了审计建议书,这是一项创新性工作,也是发挥审计建设性、及时性作用的有效方法。但以各审计小组名义向被审计对象发出审计建议书应该怎样规范,没有具体规定。
四是审计组织管理与力量整合方面还需进一步探讨。本次审计是对重大突发性公共事项审计的一次实践,但许多方面还需要探讨,其中包括审计项目的组织与管理。在时间紧、参与单位多、审计小组多的情况下怎样才能更好、更有效、更高效地开展审计工作?实践中“四统一”的要求发挥了很好的作用;定期报告、分片汇总、小组负责也起到了掌握信息、统一指挥、控制质量、防范风险的作用,但还需要加以归纳、总结和改进并加以明确。
(作者单位:审计署驻成都特派办)