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摘要面对严峻的环境危机,环境保护日益成为社会关注的焦点,现有诉讼体制在环境保护方面的局限性需要我们寻找一种更加有效的环境诉讼模式,即环境公益诉讼。环境公益诉讼制度能够在排除环境侵害、保护环境公共利益的同时,更好地维护公民的生命、健康、财产以及良好的生活环境等合法权益,是符合现代社会发展需要的一种新型环境诉讼形式。本文即从环境公益诉讼的概念、意义出发,借鉴国外的制度设计,从而提出我国制度构建的具体设想。
关键词环境公益诉讼 诉讼主体 限制诉权 激励机制
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-028-02
随着经济的快速发展,环境问题日益突出,全球性的环境危机推动了环境权的兴起和发展。但在当代中国,环境权遭遇了意想不到的尴尬。一方面是对环境权的空前关注,另一方面却是环境状况的不断恶化。“无救济则无权利”,究其原因,传统的诉讼理论及实践已不能有效地约束和制裁危害环境的行为,解决日益社会化的环境纠纷。建立环境公益诉讼的呼声日趋强烈。在西方发达国家,这一制度已在司法实践中被广泛运用。但在中国,环境公益诉讼制度仍处于探索阶段。
一、环境公益诉讼的概念及意义
环境公益诉讼在学界还没有公认的通用概念,目前主流的观点定义环境公益诉讼为任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害之虞时,任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。此定义基本体现出了环境公益诉讼所具有的起诉目的公益性,诉讼资格宽泛性,起诉功能预防性等特征,但仍停留在表面化的状态,没有触及实质性问题,即何谓环境公共利益,容易将环境公共利益等同于“不特定多数人”利益这个苍白的概念,导致国家利益、政府利益、多个个人私益与公共利益的混同。与公共利益不同,前几种利益本质上仅是每个个体利益的简单相加,仍是全体成员的“私益”,诉讼之多能称之为“他益诉讼”,而非“公益诉讼”。
建立环境公益诉讼制度的意义毋庸置疑。首先,保障了公民环境权的实现,同时也保障了环境法律法规的实施。其次,建立环境公益诉讼可以给环境破坏者一种强大的压力,从源头上保护环境。再次,可以促使行政机关严格执法,从而改变我国政府行政管理保护环境的单轨体制,积极吸纳社会团体和公众参与,加大环保力度。
二、国外环境公益诉讼制度状况
美国是最早建立环境公益诉讼的国家之一,针对环境公益诉讼制度进行了一系列如《洁水法》、《噪音控制法》等专门立法的规定,使环境公益诉讼得到了充分发展。此外,在美国,检察官是政府的代表,有权提起公益诉讼,出席法庭,保护政府和公共利益,总检察长在公益诉讼中是一个非常活跃的角色。当然,为了防止不适当的加大法院的负担,浪费司法成本,美国也设置了一些诸如60日前事先告知义务,行政机关已开始追究的行为不可起诉等诉讼限制条款。在英国,《污染控制法》规定:“对于公害,任何人都可提起诉讼”,建立了由公共卫生监察员个人代表公众进行群体诉讼的制度。其公共权益的司法救济是以检察长提起民事公诉为主要方式,又以公众诉讼制度作为补充。
印度是最早引进公益诉讼制度的国家之一,获得了相比美国更大的成功,目前印度的环境诉讼绝大多数都是环境公益诉讼。印度法院规定,当公共利益受到影响时,任何个人都可以提起公益诉讼,而不必证明其与案件有直接的利害关系。同时,印度致力于改进程序和技术,减轻环境申请人的负担以鼓励环境公益诉讼,如实施由政府提供详细的书面证词,任命专家委员会提供专业性意见等措施。
虽然各国环境公益诉讼的制度规定不尽相同,但是都有如下共同点:一是各国基本都通过立法明确规定了环境公益诉讼制度,为制度的实现提供法律保障。二是虽然起诉主体的范围不同,但皆扩大了主体范围,并不需要该相对人受到直接的利益损害,即具有利害关系上的不特定性。诉讼主体多元化体现了现代环境公益诉讼最为重要的特征。三是强调检察机关在环境公益诉讼中的重要作用,认为维护公共利益是检查机关或检察官的神圣职责。四是都为环境公益诉讼设置了一些限制性的条款和前置程序,以防止原告滥用诉权,影响环境公益诉讼的效率。这些共同之处都是被各国实践所证明的优秀经验,也是当前我国建立环境公益诉讼制度最应思考的地方。
三、我国环境公益诉讼制度的具体设想
(一)环境公益诉讼的立法形式
在实体法方面,坚持环境权入宪,为实现环境公益诉讼奠定基础已是社会各界的共识。此外,《环境保护法》、《水污染防治法》及《大气污染防治法》等环境保护特别法应该直接、具体规定这项法定权利。程序法方面,由于环境公益诉讼不是先验的,超然的,而是有其产生发展的特定背景与条件。因此,程序法的构建应循序渐进,坚持“三步走”,即首先由最高司法机关制定专门的司法解释,规定环境公益诉讼的基本程序;其次,通过《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保单项法律的修订,设立专门的环境公益诉讼诉讼条款;最后,通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改,设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。
(二)诉讼主体多元化的诉讼启动机制
原告资格不断扩张是近代诉讼发展的趋势,环境公益诉讼理论“不特定间接利害关系人”突破了要求原告具有“直接利害关系”的传统诉讼理论。笔者认为,任何公民都享有在优美的环境中生活的权利,应赋予一切组织和个人以提起环境公益诉讼的权利。但为保障权利行使的正当性和效率,权利的赋予应该采取一些限制。如环保团體以外的妇联、工会、学校、医院等社会团体和外国自然人、法人以及其他组织、国家机关需具有利害关系时才可提起诉讼。为避免检察机关提起民事诉讼导致权力体系过于混乱,检察机关在环境公益诉讼制度中应主处于监督和领导地位,只有当其他权利主体没有能力提起诉讼,或提起诉讼的难度过大时,其才有必要提起诉讼。
环保主管部门和检察机关提起环境公益诉讼是否与自身的职责、权力相冲突历来多有争论。笔者认为由于当前我国环境公益诉讼尚处于初始阶段,社会公众环境意识单薄,环保社团力量薄弱,以检察机关和环保主管机关为主导的环境公益诉讼模式更具有实践意义。当条件逐渐成熟后,可以建立以普通公民和环保社团为主导,以检察机关和环境保护行政机关为辅助的环境公益诉讼模式。公民和团体的诉权能够克服环保主管部门和检察机关的局限性,充分制衡行政权力,尤其专业的环保机构,应是未来条件成熟后我国环境公益诉讼的主体。
(三)扩大诉讼范围与限制诉权滥用的诉讼程序机制
当前我国人民法院受案范围狭隘,严重阻碍了诉讼主体诉权的行使,有必要扩大可诉范围。从被诉对象角度分析,应当将环境行政不作为和抽象的行政行为如制定危害环境的政策等有选择地纳入诉讼范围。此外,还应增设危险犯、行为犯的规定,将其纳入诉讼范围,以实现环境法“预防为主”的原则,从源头上控制危害环境的行为;从诉的利益角度分析,除传统意义上的财产损害和人身损害外,还应给予视觉、精神感觉等非实质性权利以救济机会,即承认视觉美感、娱乐等环境利益。
扩大诉讼主体和诉讼范围在一方面增加了民众参与环境公益诉讼的机会,但在另一方面也容易导致滥诉现象,浪费司法资源。因此,必须对诉权进行合理的限制,坚持“适当扩宽”与“合理限制”相结合的原则。设立行政先置或诉前告知程序,原告应当是在环境保护部门不履行职责的前提下向法院提起诉讼;滥诉原告还应承担侵权责任,并且不可以在事实清楚、证据确凿、被告明显违反国家法律规定的情况下随意撤诉,诉讼也不应适用调解制度。有学者提出可以采取原告缴纳保证金的方式达到限制的目的,笔者认为缴纳保证金加大了原告的诉讼成本,不利于新生制度的发展,而且可以通过其他规则设置来达到防止滥诉的目的,此非确实必要之举。
(四)专门司法与专业司法相结合的案件审理机制
环境公益诉讼重视公益,不强调诉的直接利害关系,其程序规则、精神理念与传统诉讼有着显著的不同,应逐步建立专门的环境审判机构,推行“三审合一”的审判机制。同时,除海事、军事、铁路运输等方面外,我国还应设立专门的环境法庭,对相关人员开展有针对性的环保专业知识培训,聘请环保专家和学者担任陪审团。
环境公益诉讼的顺利实现,仅靠专门法院和专业法官是不够的,还需要专业环保鉴定机构和专业环境律师的介入。设立中立的环境鉴定机构,建立和完善环境影响评估制度、环境监测制度和环境标准制度,提高律师的参与度与积极性,只有客观地认定环境损害事实,才能客观地保护环境公共利益,保证诉讼的公正性。
(五)优化规则与有效激励相结合的程序保障机制
1.举证责任承担
举证责任的分配合理與否直接关系到诉讼目的的实现和价值的发挥。在环境公益诉讼中,原告多处于弱势地位,证据取得困难,设置举证责任倒置已成为共识。考虑不同的诉讼主体,对于检察院提起的环境公益诉讼,应实行“谁主张,谁举证”。对于普通公众和社会组织,原告只需提出被告有侵害行为的初步证据即可以支持其请求,至于侵害事实是否存在,侵害行为与损害结果之问是否有因果关系等举证责任则由被告承担。
2.诉讼时效
积累和缓发的环境污染使环境损害后果具有滞后性、掩蔽性的特征,这决定了环境公益诉讼区别于现行三大诉讼的不同特点。为了更好地维护公平正义和环境公共权益,使危害环境的行为在任何时候都能受到制裁,应该尽量放宽环境公益诉讼的时效限制。
3.激励机制
环境公益诉讼是一种公益诉讼,起诉并非为了私利,因此在制度设计上应当体现一种激励机制,从而推动环境公益诉讼的进一步发展和繁荣。首先,从最根本观念层面出发,培养公民的环保意识和法制观念,加强与政府的沟通,宣传“环境权”,鼓励公众广泛参与环保活动。其次,诉讼费用承担应以无偿主义为主。具体来说,如果在诉讼中原告胜诉,所有的诉讼费用应当由被告承担;如果败诉,那么检察院提起的诉讼可以由国库支付;社会团体和公民个人提起的诉讼由原告承担,原告可以通过公益诉讼基金或诉讼费用保险的形式转嫁诉讼费用。再次,借鉴美国《反欺骗政府法》中罚金15%~30%作为奖励的规定,设置直接激励措施,规定原告进行诉讼可以获得奖励的比例,使环境公益诉讼制度更加完善和富有活力。
四、结语
近年来,贵阳、昆明、无锡等地开始尝试环境公益诉讼。当地环保部门、法院和检察院发布新规定,设立环保审判庭,特别是无锡法院受理被誉为“社团环境公益诉讼第一案”的中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案,切实地迈出了中国环境公益诉讼第一步,虽然步履维艰,但仍令人鼓舞。笔者相信,随着理论和实践的不断深入,环境公益诉讼一定会在中国环境保护的过程中发挥愈来愈重要的作用。
参考文献:
[1]姬振海.环境权益论.人民出版社.2009年版.
[2]叶勇飞.论环境民事公益诉讼/别涛.环境公益诉讼.法律出版社.2008年版.
[3]尹笔锋,李凯俊.论我国环境公益诉讼制度之构建.中国检察论坛.2008(1).
[4]陈雄根.公民环境权与接近正义——以环境公益诉讼为视角.求索.2007(9).
关键词环境公益诉讼 诉讼主体 限制诉权 激励机制
中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-028-02
随着经济的快速发展,环境问题日益突出,全球性的环境危机推动了环境权的兴起和发展。但在当代中国,环境权遭遇了意想不到的尴尬。一方面是对环境权的空前关注,另一方面却是环境状况的不断恶化。“无救济则无权利”,究其原因,传统的诉讼理论及实践已不能有效地约束和制裁危害环境的行为,解决日益社会化的环境纠纷。建立环境公益诉讼的呼声日趋强烈。在西方发达国家,这一制度已在司法实践中被广泛运用。但在中国,环境公益诉讼制度仍处于探索阶段。
一、环境公益诉讼的概念及意义
环境公益诉讼在学界还没有公认的通用概念,目前主流的观点定义环境公益诉讼为任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害之虞时,任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。此定义基本体现出了环境公益诉讼所具有的起诉目的公益性,诉讼资格宽泛性,起诉功能预防性等特征,但仍停留在表面化的状态,没有触及实质性问题,即何谓环境公共利益,容易将环境公共利益等同于“不特定多数人”利益这个苍白的概念,导致国家利益、政府利益、多个个人私益与公共利益的混同。与公共利益不同,前几种利益本质上仅是每个个体利益的简单相加,仍是全体成员的“私益”,诉讼之多能称之为“他益诉讼”,而非“公益诉讼”。
建立环境公益诉讼制度的意义毋庸置疑。首先,保障了公民环境权的实现,同时也保障了环境法律法规的实施。其次,建立环境公益诉讼可以给环境破坏者一种强大的压力,从源头上保护环境。再次,可以促使行政机关严格执法,从而改变我国政府行政管理保护环境的单轨体制,积极吸纳社会团体和公众参与,加大环保力度。
二、国外环境公益诉讼制度状况
美国是最早建立环境公益诉讼的国家之一,针对环境公益诉讼制度进行了一系列如《洁水法》、《噪音控制法》等专门立法的规定,使环境公益诉讼得到了充分发展。此外,在美国,检察官是政府的代表,有权提起公益诉讼,出席法庭,保护政府和公共利益,总检察长在公益诉讼中是一个非常活跃的角色。当然,为了防止不适当的加大法院的负担,浪费司法成本,美国也设置了一些诸如60日前事先告知义务,行政机关已开始追究的行为不可起诉等诉讼限制条款。在英国,《污染控制法》规定:“对于公害,任何人都可提起诉讼”,建立了由公共卫生监察员个人代表公众进行群体诉讼的制度。其公共权益的司法救济是以检察长提起民事公诉为主要方式,又以公众诉讼制度作为补充。
印度是最早引进公益诉讼制度的国家之一,获得了相比美国更大的成功,目前印度的环境诉讼绝大多数都是环境公益诉讼。印度法院规定,当公共利益受到影响时,任何个人都可以提起公益诉讼,而不必证明其与案件有直接的利害关系。同时,印度致力于改进程序和技术,减轻环境申请人的负担以鼓励环境公益诉讼,如实施由政府提供详细的书面证词,任命专家委员会提供专业性意见等措施。
虽然各国环境公益诉讼的制度规定不尽相同,但是都有如下共同点:一是各国基本都通过立法明确规定了环境公益诉讼制度,为制度的实现提供法律保障。二是虽然起诉主体的范围不同,但皆扩大了主体范围,并不需要该相对人受到直接的利益损害,即具有利害关系上的不特定性。诉讼主体多元化体现了现代环境公益诉讼最为重要的特征。三是强调检察机关在环境公益诉讼中的重要作用,认为维护公共利益是检查机关或检察官的神圣职责。四是都为环境公益诉讼设置了一些限制性的条款和前置程序,以防止原告滥用诉权,影响环境公益诉讼的效率。这些共同之处都是被各国实践所证明的优秀经验,也是当前我国建立环境公益诉讼制度最应思考的地方。
三、我国环境公益诉讼制度的具体设想
(一)环境公益诉讼的立法形式
在实体法方面,坚持环境权入宪,为实现环境公益诉讼奠定基础已是社会各界的共识。此外,《环境保护法》、《水污染防治法》及《大气污染防治法》等环境保护特别法应该直接、具体规定这项法定权利。程序法方面,由于环境公益诉讼不是先验的,超然的,而是有其产生发展的特定背景与条件。因此,程序法的构建应循序渐进,坚持“三步走”,即首先由最高司法机关制定专门的司法解释,规定环境公益诉讼的基本程序;其次,通过《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保单项法律的修订,设立专门的环境公益诉讼诉讼条款;最后,通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改,设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。
(二)诉讼主体多元化的诉讼启动机制
原告资格不断扩张是近代诉讼发展的趋势,环境公益诉讼理论“不特定间接利害关系人”突破了要求原告具有“直接利害关系”的传统诉讼理论。笔者认为,任何公民都享有在优美的环境中生活的权利,应赋予一切组织和个人以提起环境公益诉讼的权利。但为保障权利行使的正当性和效率,权利的赋予应该采取一些限制。如环保团體以外的妇联、工会、学校、医院等社会团体和外国自然人、法人以及其他组织、国家机关需具有利害关系时才可提起诉讼。为避免检察机关提起民事诉讼导致权力体系过于混乱,检察机关在环境公益诉讼制度中应主处于监督和领导地位,只有当其他权利主体没有能力提起诉讼,或提起诉讼的难度过大时,其才有必要提起诉讼。
环保主管部门和检察机关提起环境公益诉讼是否与自身的职责、权力相冲突历来多有争论。笔者认为由于当前我国环境公益诉讼尚处于初始阶段,社会公众环境意识单薄,环保社团力量薄弱,以检察机关和环保主管机关为主导的环境公益诉讼模式更具有实践意义。当条件逐渐成熟后,可以建立以普通公民和环保社团为主导,以检察机关和环境保护行政机关为辅助的环境公益诉讼模式。公民和团体的诉权能够克服环保主管部门和检察机关的局限性,充分制衡行政权力,尤其专业的环保机构,应是未来条件成熟后我国环境公益诉讼的主体。
(三)扩大诉讼范围与限制诉权滥用的诉讼程序机制
当前我国人民法院受案范围狭隘,严重阻碍了诉讼主体诉权的行使,有必要扩大可诉范围。从被诉对象角度分析,应当将环境行政不作为和抽象的行政行为如制定危害环境的政策等有选择地纳入诉讼范围。此外,还应增设危险犯、行为犯的规定,将其纳入诉讼范围,以实现环境法“预防为主”的原则,从源头上控制危害环境的行为;从诉的利益角度分析,除传统意义上的财产损害和人身损害外,还应给予视觉、精神感觉等非实质性权利以救济机会,即承认视觉美感、娱乐等环境利益。
扩大诉讼主体和诉讼范围在一方面增加了民众参与环境公益诉讼的机会,但在另一方面也容易导致滥诉现象,浪费司法资源。因此,必须对诉权进行合理的限制,坚持“适当扩宽”与“合理限制”相结合的原则。设立行政先置或诉前告知程序,原告应当是在环境保护部门不履行职责的前提下向法院提起诉讼;滥诉原告还应承担侵权责任,并且不可以在事实清楚、证据确凿、被告明显违反国家法律规定的情况下随意撤诉,诉讼也不应适用调解制度。有学者提出可以采取原告缴纳保证金的方式达到限制的目的,笔者认为缴纳保证金加大了原告的诉讼成本,不利于新生制度的发展,而且可以通过其他规则设置来达到防止滥诉的目的,此非确实必要之举。
(四)专门司法与专业司法相结合的案件审理机制
环境公益诉讼重视公益,不强调诉的直接利害关系,其程序规则、精神理念与传统诉讼有着显著的不同,应逐步建立专门的环境审判机构,推行“三审合一”的审判机制。同时,除海事、军事、铁路运输等方面外,我国还应设立专门的环境法庭,对相关人员开展有针对性的环保专业知识培训,聘请环保专家和学者担任陪审团。
环境公益诉讼的顺利实现,仅靠专门法院和专业法官是不够的,还需要专业环保鉴定机构和专业环境律师的介入。设立中立的环境鉴定机构,建立和完善环境影响评估制度、环境监测制度和环境标准制度,提高律师的参与度与积极性,只有客观地认定环境损害事实,才能客观地保护环境公共利益,保证诉讼的公正性。
(五)优化规则与有效激励相结合的程序保障机制
1.举证责任承担
举证责任的分配合理與否直接关系到诉讼目的的实现和价值的发挥。在环境公益诉讼中,原告多处于弱势地位,证据取得困难,设置举证责任倒置已成为共识。考虑不同的诉讼主体,对于检察院提起的环境公益诉讼,应实行“谁主张,谁举证”。对于普通公众和社会组织,原告只需提出被告有侵害行为的初步证据即可以支持其请求,至于侵害事实是否存在,侵害行为与损害结果之问是否有因果关系等举证责任则由被告承担。
2.诉讼时效
积累和缓发的环境污染使环境损害后果具有滞后性、掩蔽性的特征,这决定了环境公益诉讼区别于现行三大诉讼的不同特点。为了更好地维护公平正义和环境公共权益,使危害环境的行为在任何时候都能受到制裁,应该尽量放宽环境公益诉讼的时效限制。
3.激励机制
环境公益诉讼是一种公益诉讼,起诉并非为了私利,因此在制度设计上应当体现一种激励机制,从而推动环境公益诉讼的进一步发展和繁荣。首先,从最根本观念层面出发,培养公民的环保意识和法制观念,加强与政府的沟通,宣传“环境权”,鼓励公众广泛参与环保活动。其次,诉讼费用承担应以无偿主义为主。具体来说,如果在诉讼中原告胜诉,所有的诉讼费用应当由被告承担;如果败诉,那么检察院提起的诉讼可以由国库支付;社会团体和公民个人提起的诉讼由原告承担,原告可以通过公益诉讼基金或诉讼费用保险的形式转嫁诉讼费用。再次,借鉴美国《反欺骗政府法》中罚金15%~30%作为奖励的规定,设置直接激励措施,规定原告进行诉讼可以获得奖励的比例,使环境公益诉讼制度更加完善和富有活力。
四、结语
近年来,贵阳、昆明、无锡等地开始尝试环境公益诉讼。当地环保部门、法院和检察院发布新规定,设立环保审判庭,特别是无锡法院受理被誉为“社团环境公益诉讼第一案”的中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案,切实地迈出了中国环境公益诉讼第一步,虽然步履维艰,但仍令人鼓舞。笔者相信,随着理论和实践的不断深入,环境公益诉讼一定会在中国环境保护的过程中发挥愈来愈重要的作用。
参考文献:
[1]姬振海.环境权益论.人民出版社.2009年版.
[2]叶勇飞.论环境民事公益诉讼/别涛.环境公益诉讼.法律出版社.2008年版.
[3]尹笔锋,李凯俊.论我国环境公益诉讼制度之构建.中国检察论坛.2008(1).
[4]陈雄根.公民环境权与接近正义——以环境公益诉讼为视角.求索.2007(9).