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[摘要]新型农村合作医疗是一项新制度，以农村实际运行情况为基础，提出存在的问题，找出破解办法，推行建立基金封闭运行机制。
[关键词]新型 合作医疗 对策
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)0610193－01
新型农村合作医疗试点从2003年在全国部分县(市)开展以来，基本覆盖全国，较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，但该项制度推行过程中还有一些问题亟待解决。
一、新型农村合作医疗存在的主要问题
（一）部分农民参与意愿不强
审计调查显示，当前农民参与意愿不强，实际参与人数不多。导致这种现象的原因是多方面的，主观上，农民健康投资观念、共济观念以及风险观念淡薄；同时，存在对新型农村合作医疗(以下简称新农合)管理者不信任和对政策稳定性的怀疑。客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民增长的卫生需求；新农合提供的保障程度低，补偿过程中手续烦琐。另外，农民的文化素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对参与意愿有一定影响。在农村经济条件还不富裕的地区，农民希望有新农合，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要的、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识。
（二）资金筹集难度大
一些地方在推行新农合过程中，参保资金的收取缺乏统一明确的法规和政策，筹资成本由地方卫生部门承担，乡(镇)财税所只负责收费工作，工作缺乏主动性，使得筹资工作不仅成本高，而且难度大；而一些贫困地区仍然缺乏有效的多元化筹资手段，筹资效率不高。这些因素又会刺激地方套取中央财政补助的冲动，既不利于新农合的管理，也使得新农合基金不堪重负。同时，地方政府投入不足，资金收取额度也因时因地而异，集体经济投入部分也难以及时足额供应，加之农民缴纳的积极性不高，共同导致财政支出困难，补助经费难以按时发放，造成贫困地区因病致贫和因病返贫的情况没有根本改变。
（三）管理和监督不规范
一些地方农民对新农合制度不了解，一些试点县(市)医疗基金没有封闭运行，合管办既管钱又管账，而某些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理，致使无法科学测算补偿比例和封顶线，最终使得住院医疗补偿资金沉淀或者超支。一些定点医疗机构没有实行先行垫付制度，农民须首先全额支付医疗费用再统一申请报销。医疗服务监督不完善，如何利用起付点、共付比等技术方法来引导病人合理“消费”不到位。新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。
（四）立法滞后，政策不过硬
近几年来，国家比较重视合作医疗建设，强调要积极发展和完善新农合，也专门转发过卫生部等部门的文件，要求进一步深化对新农合重要性的认识。但是，由于国家还没有把新农合纳入强制实施的法律范畴，新农合的法律地位不能得到确认，因而在认识上有时难以取得共识。另外，新农合实施过程中，农民、医疗机构和政府三方之间无法建立契约（合同）关系，当农民权益受到侵害时，申诉无门，也影响了农民参加的积极性。
同时，还存在报销范围窄、定点医院收费高、农民报销难、外出务工就医不方便等许多问题。
二、完善新型农村合作医疗的对策建议
（一）要广泛宣传正确引导农民自愿参加新农合
正确理解和处理好农民自愿出资参加新农合，是推行新农合的基础性工作。农民参与新农合的意愿要靠社会方方面面去引导，要大力宣传合作医疗的重大意义，使广大农村居民了解发生在周围的因病致贫后参加新农合优越性的典型事例，使新农合制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，形成自觉参加新农合的行动；在实际工作中，既要大力做好宣传发动，又要辅以必要的行政动员，积极引导群众，转变思想观念，增加健康投入，但决不能以行政命令强制推行或搞简单化的“一刀切”。同时，要通过宣传教育，转变单纯“受益”的观念，参加新农合不应一味地追求眼前利益，而应以长远利益和社会利益为重，暂时的“不受益”意识着长远的最大受益，要使新农合参加者消除思想疑虑，不断强化风险共担意识。
（二）要完善新农合筹资的各项政策和措施
1．科学确定补偿标准，确保收支平衡。要坚持“以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度”的原则，科学合理地确定补偿标准，合理确定起付线标准、补助比例和最高补助限额。起付线的确定要广泛听取群众意见；最高限额的确定要与医疗救助结合起来考虑；补偿比例应精心测算，既要使尽可能多的人群受益，又要使医药费用支出多的人得到相对多的补偿。
2．降低医疗救助门槛，扩大救助对象范围。适当扩大救助对象范围，增加救助受益面，着力提高对弱势群体的医疗救助力度。各地要从当地经济、社会发展和人民生活水平的实际出发，把低保、五保、残疾家庭等社会弱势群体作为救助的重点，并对其门诊费用实行适当优惠，切实缓解弱势群体看病难问题。
3．合理确定定点医疗机构，方便参合农民就医。要依据一定的标准，统一确定一批方便参合农民就医的定点医疗机构，让参合农民根据自己的需要，自主选择定点医疗机构。同时，根据医疗机构的不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医。对外出的参合农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就诊，然后按同等条件凭相关证明、发票等到其所在乡镇合管办报销。
4．简化报销手续，方便参保农民报销。一般医疗单位对农民医药费用不能实行即时结报，特别是转诊费用，报销时间较长，再加上报销条件限制多，农民原本认为可以报销的数额与实际报销数额相差大，更降低了认同度和农户的参保积极性。各地应简化报销手续，尽快实施网络即时结报，以降低新型农村合作医疗的管理成本，限制人为因素干扰。
（三）要建立基金封闭运行机制
严格执行财政专账管理、银行专户存储、合管办严格审核、财政复审划拨、审计监督保障的资金管理机制。建立基金审计监督机制，每年对新型农村合作医疗基金进行定期审计，并将审计结果向社会公开。建立费用报销公示机制，对农民住院费用报销情况按月在医疗机构和所在村进行公示，以增强透明度。
（四）要明确发展和完善合作医疗的方向
在市场经济条件下，深化农村医疗制度改革，必须引入契约共济的保险机制，建立起社会化程度较高的医疗保障制度。审计调查表明，解决好农村居民的基本医疗，特别是解决好当前各地普遍存在的农民因病致贫、因病返贫问题，是农村广大干部群众的迫切愿望。由于传统合作医疗目标定位低，举办形式以村、乡办为主，已不能适应新形势下农村居民不断增长的医疗需求，不具备抗御大病重病的能力。因此，必须引入保险机制，把解决农村居民因病致贫问题作为重点，通过多种合作形式，民办公助，互助共济，建立起满足农民群众基本医疗保健需求的农村健康保障制度，并逐步向农村医疗保险制度过渡。
参考文献:
[1]卫生部等七部委联合下发，关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知.
[2]财政部、民政部下发的，农村医疗救助基金管理试行办法.
[3]吴晓萍、周俊亮，完善中国农村合作医疗制度的若干建议.
[关键词]新型 合作医疗 对策
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)0610193－01
新型农村合作医疗试点从2003年在全国部分县(市)开展以来，基本覆盖全国，较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，但该项制度推行过程中还有一些问题亟待解决。
一、新型农村合作医疗存在的主要问题
（一）部分农民参与意愿不强
审计调查显示，当前农民参与意愿不强，实际参与人数不多。导致这种现象的原因是多方面的，主观上，农民健康投资观念、共济观念以及风险观念淡薄；同时，存在对新型农村合作医疗(以下简称新农合)管理者不信任和对政策稳定性的怀疑。客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民增长的卫生需求；新农合提供的保障程度低，补偿过程中手续烦琐。另外，农民的文化素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对参与意愿有一定影响。在农村经济条件还不富裕的地区，农民希望有新农合，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要的、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识。
（二）资金筹集难度大
一些地方在推行新农合过程中，参保资金的收取缺乏统一明确的法规和政策，筹资成本由地方卫生部门承担，乡(镇)财税所只负责收费工作，工作缺乏主动性，使得筹资工作不仅成本高，而且难度大；而一些贫困地区仍然缺乏有效的多元化筹资手段，筹资效率不高。这些因素又会刺激地方套取中央财政补助的冲动，既不利于新农合的管理，也使得新农合基金不堪重负。同时，地方政府投入不足，资金收取额度也因时因地而异，集体经济投入部分也难以及时足额供应，加之农民缴纳的积极性不高，共同导致财政支出困难，补助经费难以按时发放，造成贫困地区因病致贫和因病返贫的情况没有根本改变。
（三）管理和监督不规范
一些地方农民对新农合制度不了解，一些试点县(市)医疗基金没有封闭运行，合管办既管钱又管账，而某些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理，致使无法科学测算补偿比例和封顶线，最终使得住院医疗补偿资金沉淀或者超支。一些定点医疗机构没有实行先行垫付制度，农民须首先全额支付医疗费用再统一申请报销。医疗服务监督不完善，如何利用起付点、共付比等技术方法来引导病人合理“消费”不到位。新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。
（四）立法滞后，政策不过硬
近几年来，国家比较重视合作医疗建设，强调要积极发展和完善新农合，也专门转发过卫生部等部门的文件，要求进一步深化对新农合重要性的认识。但是，由于国家还没有把新农合纳入强制实施的法律范畴，新农合的法律地位不能得到确认，因而在认识上有时难以取得共识。另外，新农合实施过程中，农民、医疗机构和政府三方之间无法建立契约（合同）关系，当农民权益受到侵害时，申诉无门，也影响了农民参加的积极性。
同时，还存在报销范围窄、定点医院收费高、农民报销难、外出务工就医不方便等许多问题。
二、完善新型农村合作医疗的对策建议
（一）要广泛宣传正确引导农民自愿参加新农合
正确理解和处理好农民自愿出资参加新农合，是推行新农合的基础性工作。农民参与新农合的意愿要靠社会方方面面去引导，要大力宣传合作医疗的重大意义，使广大农村居民了解发生在周围的因病致贫后参加新农合优越性的典型事例，使新农合制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，形成自觉参加新农合的行动；在实际工作中，既要大力做好宣传发动，又要辅以必要的行政动员，积极引导群众，转变思想观念，增加健康投入，但决不能以行政命令强制推行或搞简单化的“一刀切”。同时，要通过宣传教育，转变单纯“受益”的观念，参加新农合不应一味地追求眼前利益，而应以长远利益和社会利益为重，暂时的“不受益”意识着长远的最大受益，要使新农合参加者消除思想疑虑，不断强化风险共担意识。
（二）要完善新农合筹资的各项政策和措施
1．科学确定补偿标准，确保收支平衡。要坚持“以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度”的原则，科学合理地确定补偿标准，合理确定起付线标准、补助比例和最高补助限额。起付线的确定要广泛听取群众意见；最高限额的确定要与医疗救助结合起来考虑；补偿比例应精心测算，既要使尽可能多的人群受益，又要使医药费用支出多的人得到相对多的补偿。
2．降低医疗救助门槛，扩大救助对象范围。适当扩大救助对象范围，增加救助受益面，着力提高对弱势群体的医疗救助力度。各地要从当地经济、社会发展和人民生活水平的实际出发，把低保、五保、残疾家庭等社会弱势群体作为救助的重点，并对其门诊费用实行适当优惠，切实缓解弱势群体看病难问题。
3．合理确定定点医疗机构，方便参合农民就医。要依据一定的标准，统一确定一批方便参合农民就医的定点医疗机构，让参合农民根据自己的需要，自主选择定点医疗机构。同时，根据医疗机构的不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医。对外出的参合农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就诊，然后按同等条件凭相关证明、发票等到其所在乡镇合管办报销。
4．简化报销手续，方便参保农民报销。一般医疗单位对农民医药费用不能实行即时结报，特别是转诊费用，报销时间较长，再加上报销条件限制多，农民原本认为可以报销的数额与实际报销数额相差大，更降低了认同度和农户的参保积极性。各地应简化报销手续，尽快实施网络即时结报，以降低新型农村合作医疗的管理成本，限制人为因素干扰。
（三）要建立基金封闭运行机制
严格执行财政专账管理、银行专户存储、合管办严格审核、财政复审划拨、审计监督保障的资金管理机制。建立基金审计监督机制，每年对新型农村合作医疗基金进行定期审计，并将审计结果向社会公开。建立费用报销公示机制，对农民住院费用报销情况按月在医疗机构和所在村进行公示，以增强透明度。
（四）要明确发展和完善合作医疗的方向
在市场经济条件下，深化农村医疗制度改革，必须引入契约共济的保险机制，建立起社会化程度较高的医疗保障制度。审计调查表明，解决好农村居民的基本医疗，特别是解决好当前各地普遍存在的农民因病致贫、因病返贫问题，是农村广大干部群众的迫切愿望。由于传统合作医疗目标定位低，举办形式以村、乡办为主，已不能适应新形势下农村居民不断增长的医疗需求，不具备抗御大病重病的能力。因此，必须引入保险机制，把解决农村居民因病致贫问题作为重点，通过多种合作形式，民办公助，互助共济，建立起满足农民群众基本医疗保健需求的农村健康保障制度，并逐步向农村医疗保险制度过渡。
参考文献:
[1]卫生部等七部委联合下发，关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知.
[2]财政部、民政部下发的，农村医疗救助基金管理试行办法.
[3]吴晓萍、周俊亮，完善中国农村合作医疗制度的若干建议.