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宋初鉴于唐中叶以来的藩镇割据,遂打破高层政区的一元化领导,而代之以多元化政区,以收朝廷一统地方之效。明初随着专制统治的加强,废除行之有年的行中书省制度,以＂都、布、按＂三司平行管理高层政区。宋明两代的制度设计一度有所成效,但在实施过程中都不免出现问题,因而也不免在实施中更革走样。朝廷一方面要严密控制地方,另一方面又要求地方有较高的行政效率,二者难以统一。