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摘 要：并联审批是近几年部分地方为改进行政审批工作流程，提高行政审批效率而进行的探索。并联审批试点的推进，使我国传统政府工作流程的各种弊端，更直观地暴露在公众面前，包括流程缺乏统一设计，各部门相互制造障碍，规范化、透明度不足等。作为一项便民利民的改革措施，并联审批机制要完善和推广，需要对现有的政府工作流程进行系统优化，要使政府工作流程建立在公众需求导向而非部门利益导向基础上，对政府工作流程进行顶层设计，推动与政府工作流程相关的法律法规完善，借助“全程代理”机制优化工作流程内外循环，强化政府工作流程设计与信息技术的衔接。
关键词：并联审批；政府工作流程；再造
在我国政府与市场关系实践中，政府审批权的行使方式具有非常关键的意义。自上世纪90年代末以来，推动社会主义市场经济体制的完善，构建服务型政府已经成为全国各级政府的共识，许多地方政府为了进一步促进市场经济体制的完善，推动服务型政府建设，积极创新思路，探索新的理念与方法。这其中，不断优化审批权行使的方式，减少审批事项，再造审批流程，下移审批权力，是相关改革的重点与难点。近几年，随着行政服务中心等机制的普及，在行政服务中心集中办理行政审批日渐流行，过去由各部门分管的审批流程出现明显的整合趋势，并联审批试点逐渐推广。这一方面大大便利了民众办理各类行政审批事项，但另一方面也暴露出了政府工作流程设置问题，值得反思。
一、并联审批的概念与意义
并联审批，是进入新世纪以来，一些地方探索的针对复杂公共服务和社会管理事项进行快速审批的做法。“是指对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上本市行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个部门（以下称“牵头部门”）统一接收、转送申请材料，各相关审批部门（以下称“并联审批部门”）同步审批，分别作出审批决定的审批方式” 。
并联审批的具体实施模式，不同的地方存在一定差异。有的地方是由行政服务中心统一协调，作为审批机构与申请者之间的中介，整合审批流程。如北京市东城区依托行政服务中心在，通过在行政服务中心设立综合协调科，作为申请人和各参与部门之间的桥梁，一方面代表申请人，全程负责和各参与部门进行交互；另一方面组织协调各部门对联办事项进行办理，并通过电子政务信息平台有效实现对参与部门的管理与监督 。大多数地方则是由一个主办单位牵头，其他单位配合协办，如上海和广东。《上海市并联审批试行办法》规定，牵头部门在并联审批工作中，承担七项职责，包括：公示和告知申请人并联审批的相关内容；统一接收和转送申请材料；组织联合核查、联合会审；督促并联审批部门及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；对并联审批工作中出现的问题进行协调；定期向市或者区、县审批改革部门通报并联审批实施情况等。其他并联审批部门要向牵头部门提供本部门行政审批的相关内容；及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；；参加牵头部门组织的联合核查、联合会审。广州市则将审批分成不同阶段，在各阶段由一个牵头部门牵头，组织各相关部门同步审批，各部门审批所需材料均通过电子审批平台提交、流转、互认和归档，以杜绝重复提交资料，提高审批效率。
并联审批机制，是各地服务型政府建设创新的重要成果，这一机制“在基本不改变现行政策法规的基础，对涉及多部门输事项的流程进行了整合”，使审批机制更加亲民便民 。除了亲民便民之外，并联审批机制实际上还推动对当前政府职能转变，组织结构优化和工作流程优化，具有非常直接的作用。尤其是近几年来部分发达省区的并联审批机制，暴露出了我国政府工作流程设计，特别是审批权行使流程的设计存在的诸多问题，已经促使这些地方开始全面反思与重新设计政府工作流程，以更好地适应市场经济环境下政府职能的转变与行使需要。
二、并联审批试点暴露的政府工作流程问题
并联审批机制的推出，是部分地方经济社会发展与传统行政审批制度出现严重冲突，传统行政审批工作流程的各种深层次问题不断暴露后，地方政府为改善地方发展环境，在政府工作机制方面进行的创新和探索。我国传统的行政审批制度，在流程上存在诸多与现代市场经济体制和现代信息化社会环境脱节的问题，正是这些问题，使政府行政审批工作效率低下，严重制约了地方经济社会发展，从而使政府面临政府流程再造的巨大压力。
1.政府工作流程缺乏统一设计
对于社会主体而言，政府是个统一体，是维护社会公共利益，为社会提供公共物品，维持社会秩序的权威机构。而政府要维护的公共利益，要应对的社会问题，事实上也是具有整体性、统一性的，难以进行切割处理。然而实践中，政府既不统一，对待社会问题也缺乏整体性思路。“政府职能部门专业化的趋势导致跨部门的流程无人负责，官僚机构通常具有部门职能健全但整体机能退化的特点，公众的公共需求日益增长而官僚制的政府部门利益自我膨胀，导致政府职能部门专门化程度不断提高，迫使政府服务流程和政府支撑流程不断细化。 ”但与此同时，公共利益的整体性，公共问题的整体性，却没有得到应有的重视。在统一协调机制的缺位情况下，针对同一事项的工作流程设置越来越多，但事情应对的效率往往不是提高，而是降低了，且使得许多事项，从基础制度上，就无法实现并联审批。
2.各部门工作在流程上互设障碍
在缺乏统一协调机制的情况下，职能部门各自为政决定自己的工作流程的时候，本部门的利益，便会凌驾于公共利益，凌驾于政府整体利益之上。这使得帕金森第一定律所描述的官员们彼此为对方制造工作，而不是相互配合提高工作效率，几乎成为行政机构中的一种文化。行政审批领域，这种情况尤其明显，各部门纷纷将本部门审批权作为前置項，致使部门之间在审批流程上相互角力，而申请者却无所适从的现象非常常见。例如在企业登记前置审批领域，有学者指出传统的前置审批存在五大缺陷：一是相当多前置审批带有浓厚的计划经济色彩，与市场经济体制格格不入；二是强化应开放行业的垄断经营；三是透明度低、规范化不足；四是不能及时调整以适应经济社会发展形势变化；五是随意设置行政审批和滥施行政许多现象突出 。各部门各自为政，是当前并联审批机制推动的最大障碍，甚至并联审批的一些试点地区，有些部门也并非将并联审批作为一项利民措施来推进，而是希望通过并联审批，担任牵头部门角色揽更多的权力与利益。 3.工作流程繁锁、重复现象突出
由于当前我国政府职能转变、政府机构改革的任务还未完成，政府与市场关系定位调适还不到位，这使得许多政府工作事项的确定，存在两方面困难：对外，这些事项该不该做，存在疑问；对内，这些事项该由哪个部门做，该如何做，也存在疑问。在政府顶层制度设计缺失，统一协调机制未能充分发挥作用的情况下，各部门为争夺权力，推御责任，便各自依据本部门利益需要设计工作流程。在部门权责交叉现象广泛存在的情况下，这必然导致一些政府工作事项和服务事项，在流程上也存在重复、繁锁的问题，使申请者申请审批的成本大大增加。例如“企业建设项目，从立项申请到投入运行要经过27个部门、50个环节。企业反映仅办理立项、规划许可证就需6—10个月。验收审批更是复杂，如某企业厂房竣工后申请房产证，耗时4个多月，跑了10多个部门，盖了20多个公章，花费10多万元。 ”在各部门将工作流程、审批环节作为证明本部门存在合理性的工具，作为确保本部门权力与利益的工具的情况下，并联审批所需要的流程精简、合并等工作，常常会遭遇各种阻力，困难重重。
4.政府工作流程与公众的关联度低
由职能部门主导的政府工作流程设计，在集权特征浓厚的行政体制作用下，引发的另一个问题是政府自上而下的层级控制，导致各职能部门在定位自身职能，设计工作流程时，更多看上级眼色行事，而不是更多考虑公众需求。在职能导向而非公众需求导向理念下设计的工作流程，必然出现与公众切身利益关联度的脱节。当前，不少職能部门的工作流程，都是以应对上级政府的行政命令，应对上级的绩效考核为目标，对改善公共管理状况，提升公共服务需求，提高公众的满意度积极性并不高，对公民各种诉求回应性低。政府流程与公众利益的脱节，对政府公信力造成了非常严重的负面影响，同时也使得并联审批等新机制即使推行，也会出现部门之间争权推责，导致新的机制设计也未必能够更加关注公众利益需求。
5.工作流程透明化程度不足
现代国家是建立在公民与政府契约基础上的国家，公民通过让渡权利组成政府，通过交纳税赋支持政府行为，那么政府就有义务让公民知道自己在做什么，是怎么做的，确保公民对政府工作有知情权。但在行政管理实践中，我国政府工作的透明化进程，却是障碍重重，举步维艰。具体到政府工作流程方面，则存在诸多流程，诸多环节不公开，工作流程设计的理由、成本、绩效不公开。这使得公众在办事的过程中，首先对流程本身的了解非常有限，其次对为什么是这样的流程根本不知情。“对现有政府流程的问题诊断表明，暗箱操作、滥用自由裁量权、差别服务…..等是导致公众对政府抱怨的主要因素。 ”许多工作流程，公众对于负责岗位、工作内容、责任范围、岗位间工作关系、工作标准、程序安排、时限要求、成本核算方式等，都缺乏足够信息。透明化不足，使得对政府工作流程设计的评价难以展开，问题诊断无法进行，这无疑对政府工作流程再造，对并联审批等新机制的建立和完善非常不利。
6.工作流程与电子政务技术衔接不足
随着电子政务的普及，政府工作流程设计与电子信息技术的对接越来越重要，这要求各级政府在设计工作流程时，必须基于信息技术实施，来考虑流程要素、流程类型分解、流程环节设计、流程实施技术与方法等。同时，统一的电子政务信息平台，对于职能部门之间工作流程的整合与协调，要求也更高。然而，目前我国不少地方政府在设计工作流程时，与电子政务技术衔接的考虑并没有得到足够重视，致使相关流程从一开始就存在信息化困难，当政府工作上网进程启动后，往往导致流程必须再设计、再优化，无形中增加了许多行政成本，也大大影响了政府公信力。
三、优化政府工作流程推进并联审批的对策
并联审批等便民利民的新机制的普及和推广，需要进一步优化政府工作流程，使政府工作流程设计建立在公共利益、公众需求导向而非职能部门利益导向上，基于公共问题整体性设计而非由各职能部门碎片化管理，实现政府工作流程规范化，并探索降低公民申请审批和政府完成审批成本的有效策略。
1.树立公众需求导向的政府工作流程设计理念与机制
传统政府流程设计存在的诸多问题，从根本上来说，是我国各级政府尤其是主要决策者观念转变不彻底导致的。由于政府工作人员特别是主要决策者还未全面树立服务社会主体、服务市场主体的观念，还未能完全克服官僚体制以科层、部门结构切割公共问题与公共利益的思维惯性，未能在处理公共问题，提供公共服务过程中，深入贯彻现代公共政策理念，借鉴现代公共政策分析方法，才使得工作内容设计、流程设计与现实公共问题，与公共利益出现脱节。因此，要优化政府工作流程，推进并联审批机制普及，首先要促使各级政府在观念上做出改变。
第一，确立工作流程服务于公共利益，服务于公众需求的观念。政府工作流程是政府职能行使的形式，它服务和服从于政府职能定位，服从和服务于政府承担的社会角色。在现代市场经济环境下，政府的主要角色，是为市场主体、社会主体提供公共服务和公共物品，协调社会利益，应对公共问题，除了公共利益之外，政府没有也不应该有任何自我利益。只有树立这样的观念，才能破解政府流程设计过程中，各部门为争揽权力、推御责任而出现的“互相制造工作”的弊病，扫除政府流程设计优化的思想障碍。
第二，在政府工作流程设计的决策中引入公民参与，推动相关决策民主化。现代社会利益多元，社会群体间关系日益复杂，这使得社会公共问题的识别，公共利益的确认，变得越来越困难，任何部门，任何官员都难以独立胜任。然而，没有对公共问题的准确识别，对公共利益的清晰认定，科学合理的工作流程设计几乎是不可能完成的。解决这个矛盾的出路，就是推动相关决策公民参与，推动决策民主化。通过公民广泛参与政府工作流程设计的决策，让公共问题得以全面展现，公共利益得到充分表达。通过民主决策，使得政府各部门的困难、问题与工作理念、思路得以全方面表露，各部门之间的关系博弈得以全方位暴露。 2.顶层综合设计先行引导政府工作细节的流程优化
由于政府系统对于社会而言是个统一的系统，公共问题与公共利益也具有整合性，因此在设计政府工作流程的时候，若还坚持当前职能部门主导的做法，即使建立了新流程，依然难以摆脱官僚科层结构下的组织运行弊病，甚至出现新瓶装旧酒的现象。要使并联审批等新的政府工作机制得以真正变成利民变民的政府流程设计，还需要政府在工作流程设计方面先进行顶层设计，通过科学合理的顶层设计，引领各部门工作细节上的流程优化。
在官僚科层结构下，各级政府习惯性地将各类问题归类、归口管理，如农村的问题，往往交由农业主管部门，教育问题交由教育主管部门。这种做法的前提，是依据现有的政府职能部门分工，对公共问题进行切割。然而，这种切割在大多数时候，本身就是片面的甚至完全错误的。每一类公共问题往往都涉及到诸多方面的因素，需要从多个维度分析，多个角度思考，采取多样化措施应对。因此，在推进政府工作流程优化的过程中，需要改变归类、归口管理模式，建立政府工作流程设计决策统一协调机制，避免相关决策因主体多元而出现碎片化，进而导致流程重复、繁琐等问题。应依托现有的政府综合协调机构如办公厅（室）、发改委等，再整合公共决策学术研究精英和一线政府工作人员、普通社会成员，建立灵活机制，对政府所需要完全的主要工作进行综合性的分析梳理，从宏观上先确定完成该工作的主体、环节、成本、资源、权责等内容。基于这个宏观决策，再要求各参与主体具体细化工作目标与工作流程。
综合协调机构，应将主要国力放在对公共问题进行综合分析，并在分析基础上建立具有宏观性、整体性的政策模型上。通过具有宏观性、整合性的政策模型，指导各部门工作流程设计并对之进行评价和考核。
3.推动政府工作流程规范化、法治化、透明化
政府工作流程设计与应用，是政府向社会所作的庄重承诺，关系到社会成员的行为选择与利益分配，关系到社会资源的流动和分配，关系到政府的公信力与合法性。因此，政府流程设计与应用，必须建立在法律基础上，做到规范、透明，避免暗箱操作与差别对待。
第一，要推动政府工作流程设计决策法规的完善。我国《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法规的出台，对于规范政府行为起到了非常关键的作用。但相关法规更多侧重于实体性规范，程序性规范内容相对薄弱。而政府工作流程设计，主要涉及的是政府工作的程序问题。因此，未来相关法律在完善的过程中，要进一步加强程序方面的内容。同时，要适时考虑出台专门的行政程序法和各部门、各地方行政工作程序性法规，通过法律的方式规范政府工作流程。
第二，加大宣传力度，促进政府工作流程透明化，强化公民程序意识。目前，我国各级政府对政府工作流程的宣传，主要局限在一些政府服务大厅或者政府内部宣传媒介上，这些宣传媒介的覆盖面少，且政府主导下的宣传，往往存在避重就轻，侧重成就隐瞒问题等局限。为了改变这种局面，未来需要在完善法规的同时，依托大众传媒，加大对政府工作流程的宣传、讨论力度，促进政府工作流程公开，增强公民程序意识。
4.依托“全程代理”机制调适工作流程内外循环
对于复杂的审批事项而言，即使再精简，其工作流程依然会涉及多个环节，多个部门。对于普通民众而言，想要全面了解这些环节，熟悉各部门的要求，全面准备各种材料与信息，都会存在困难。在这种情况下，若直接由公民个人与相关部门互动，完成审批流程，往往会因为公民个人对审批流程不熟悉，对各类法规不熟悉，或者对资料、信息存在疏忽，导致整个审批过程出现阻滞。目前部分地方探索的行政服务中心双向代理，基层公共组织代办审批等机制，恰恰是克服这类阻滞的良方，可加以推广。
发挥好行政服务中心的双向代理作用。在政府对整个工作流程具有综合设计的基础上，通过行政服务中心的双向代理作用，可以在实施环节进一步整合各部门的工作流程，便利民众获取行政审批服务。这种方向代理表现为对政府内部而言，行政服务中心代表他们与公众直接打交道，这要求各部门必须将本部门的流程整合成可由行政服务中心代理的统一流程；对外，行政服务中心则作为公民的代理者，帮助公民了解办理审批事务所需的各类信息，准备各种材料，熟悉各个工作环节，减少公民在办理审批事项过程中的障碍。行政服务中心的双向代理，实际上就将本来非常复杂的多部门对多样化公民的行政审批流程和复杂的关系，转化为行政服务中心运作流程和内部关系，使得各类沟通协调大大简化。
由于我国人口众多，地域辽阔。在不少地方，特别是农村地区，行政服务中心与公共服务的需求者距离仍然较远。为了消除行政服务中心与公众之间的距离，不少地方推出了基层行政审批代办机制，即由基层公共组织如基层居民自治组织和基层党組织，代理公民办理行政审批事项，公民并不需要自己出面到行政服务中心办理具体事项。由于基层公共组织本身与各级政府，与行政服务中心存在广泛的工作联系，他们对于各种行政审批的流程、规则和信息更熟悉，这种代办机制，进一步克服了政府与公民之间的沟通障碍，便利了行政审批事项的办理。
5.强化工作流程设计与信息技术的衔接
在电子政务日益普及的现代信息社会，政府工作流程设计还必须跟进日益升级的信息技术步伐，而不能与信息技术脱节，致使电子政务建设难以推进。这主要是流程设计过程中，注意相关流程的模块化、数字化，以便于依据流程设计电子政务应用软件。例如美国联邦政府在设计和再造流程时，采用模块化组件设计，形成了五个参考模型，即绩效参考模型、业务参考模型、服务组件参考模型、数据参考模型和技术参考模型。通过这五个模型，为进一步描述、分析政府架构，服务方式创造了条件，使得信息技术与政府流程得以更好地结合 。
当前我国各级政府在这方面还存在较大差距，政府流程设计更多停留在概念堆砌上，在操作层面，模块化、集约化、虚拟化程度不高，政府的信息处理能力薄弱，网络技术利用率不高，电子政务基础设施也不完备，相关的人才极度缺乏。这些局限对于推动电子政务的发展，推进政府工作流程网上进行都非常不利。未来需要根据电子信息技术发展和社会需求的变化，不断推进政府工作流程模块化、虚拟化，进一步完善电子政务网络基础设施建设，改进电子政务软硬件设计，充实电子政务人才。
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作者简介：
杨杰，女，中央民族大学管理学院专业学位办公室，中央民族大学2012级民族地区公共行政管理专业博士研究生，研究方向为教育经济与管理。
关键词：并联审批；政府工作流程；再造
在我国政府与市场关系实践中，政府审批权的行使方式具有非常关键的意义。自上世纪90年代末以来，推动社会主义市场经济体制的完善，构建服务型政府已经成为全国各级政府的共识，许多地方政府为了进一步促进市场经济体制的完善，推动服务型政府建设，积极创新思路，探索新的理念与方法。这其中，不断优化审批权行使的方式，减少审批事项，再造审批流程，下移审批权力，是相关改革的重点与难点。近几年，随着行政服务中心等机制的普及，在行政服务中心集中办理行政审批日渐流行，过去由各部门分管的审批流程出现明显的整合趋势，并联审批试点逐渐推广。这一方面大大便利了民众办理各类行政审批事项，但另一方面也暴露出了政府工作流程设置问题，值得反思。
一、并联审批的概念与意义
并联审批，是进入新世纪以来，一些地方探索的针对复杂公共服务和社会管理事项进行快速审批的做法。“是指对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上本市行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个部门（以下称“牵头部门”）统一接收、转送申请材料，各相关审批部门（以下称“并联审批部门”）同步审批，分别作出审批决定的审批方式” 。
并联审批的具体实施模式，不同的地方存在一定差异。有的地方是由行政服务中心统一协调，作为审批机构与申请者之间的中介，整合审批流程。如北京市东城区依托行政服务中心在，通过在行政服务中心设立综合协调科，作为申请人和各参与部门之间的桥梁，一方面代表申请人，全程负责和各参与部门进行交互；另一方面组织协调各部门对联办事项进行办理，并通过电子政务信息平台有效实现对参与部门的管理与监督 。大多数地方则是由一个主办单位牵头，其他单位配合协办，如上海和广东。《上海市并联审批试行办法》规定，牵头部门在并联审批工作中，承担七项职责，包括：公示和告知申请人并联审批的相关内容；统一接收和转送申请材料；组织联合核查、联合会审；督促并联审批部门及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；对并联审批工作中出现的问题进行协调；定期向市或者区、县审批改革部门通报并联审批实施情况等。其他并联审批部门要向牵头部门提供本部门行政审批的相关内容；及时作出审批决定，颁发、送达许可证件；；参加牵头部门组织的联合核查、联合会审。广州市则将审批分成不同阶段，在各阶段由一个牵头部门牵头，组织各相关部门同步审批，各部门审批所需材料均通过电子审批平台提交、流转、互认和归档，以杜绝重复提交资料，提高审批效率。
并联审批机制，是各地服务型政府建设创新的重要成果，这一机制“在基本不改变现行政策法规的基础，对涉及多部门输事项的流程进行了整合”，使审批机制更加亲民便民 。除了亲民便民之外，并联审批机制实际上还推动对当前政府职能转变，组织结构优化和工作流程优化，具有非常直接的作用。尤其是近几年来部分发达省区的并联审批机制，暴露出了我国政府工作流程设计，特别是审批权行使流程的设计存在的诸多问题，已经促使这些地方开始全面反思与重新设计政府工作流程，以更好地适应市场经济环境下政府职能的转变与行使需要。
二、并联审批试点暴露的政府工作流程问题
并联审批机制的推出，是部分地方经济社会发展与传统行政审批制度出现严重冲突，传统行政审批工作流程的各种深层次问题不断暴露后，地方政府为改善地方发展环境，在政府工作机制方面进行的创新和探索。我国传统的行政审批制度，在流程上存在诸多与现代市场经济体制和现代信息化社会环境脱节的问题，正是这些问题，使政府行政审批工作效率低下，严重制约了地方经济社会发展，从而使政府面临政府流程再造的巨大压力。
1.政府工作流程缺乏统一设计
对于社会主体而言，政府是个统一体，是维护社会公共利益，为社会提供公共物品，维持社会秩序的权威机构。而政府要维护的公共利益，要应对的社会问题，事实上也是具有整体性、统一性的，难以进行切割处理。然而实践中，政府既不统一，对待社会问题也缺乏整体性思路。“政府职能部门专业化的趋势导致跨部门的流程无人负责，官僚机构通常具有部门职能健全但整体机能退化的特点，公众的公共需求日益增长而官僚制的政府部门利益自我膨胀，导致政府职能部门专门化程度不断提高，迫使政府服务流程和政府支撑流程不断细化。 ”但与此同时，公共利益的整体性，公共问题的整体性，却没有得到应有的重视。在统一协调机制的缺位情况下，针对同一事项的工作流程设置越来越多，但事情应对的效率往往不是提高，而是降低了，且使得许多事项，从基础制度上，就无法实现并联审批。
2.各部门工作在流程上互设障碍
在缺乏统一协调机制的情况下，职能部门各自为政决定自己的工作流程的时候，本部门的利益，便会凌驾于公共利益，凌驾于政府整体利益之上。这使得帕金森第一定律所描述的官员们彼此为对方制造工作，而不是相互配合提高工作效率，几乎成为行政机构中的一种文化。行政审批领域，这种情况尤其明显，各部门纷纷将本部门审批权作为前置項，致使部门之间在审批流程上相互角力，而申请者却无所适从的现象非常常见。例如在企业登记前置审批领域，有学者指出传统的前置审批存在五大缺陷：一是相当多前置审批带有浓厚的计划经济色彩，与市场经济体制格格不入；二是强化应开放行业的垄断经营；三是透明度低、规范化不足；四是不能及时调整以适应经济社会发展形势变化；五是随意设置行政审批和滥施行政许多现象突出 。各部门各自为政，是当前并联审批机制推动的最大障碍，甚至并联审批的一些试点地区，有些部门也并非将并联审批作为一项利民措施来推进，而是希望通过并联审批，担任牵头部门角色揽更多的权力与利益。 3.工作流程繁锁、重复现象突出
由于当前我国政府职能转变、政府机构改革的任务还未完成，政府与市场关系定位调适还不到位，这使得许多政府工作事项的确定，存在两方面困难：对外，这些事项该不该做，存在疑问；对内，这些事项该由哪个部门做，该如何做，也存在疑问。在政府顶层制度设计缺失，统一协调机制未能充分发挥作用的情况下，各部门为争夺权力，推御责任，便各自依据本部门利益需要设计工作流程。在部门权责交叉现象广泛存在的情况下，这必然导致一些政府工作事项和服务事项，在流程上也存在重复、繁锁的问题，使申请者申请审批的成本大大增加。例如“企业建设项目，从立项申请到投入运行要经过27个部门、50个环节。企业反映仅办理立项、规划许可证就需6—10个月。验收审批更是复杂，如某企业厂房竣工后申请房产证，耗时4个多月，跑了10多个部门，盖了20多个公章，花费10多万元。 ”在各部门将工作流程、审批环节作为证明本部门存在合理性的工具，作为确保本部门权力与利益的工具的情况下，并联审批所需要的流程精简、合并等工作，常常会遭遇各种阻力，困难重重。
4.政府工作流程与公众的关联度低
由职能部门主导的政府工作流程设计，在集权特征浓厚的行政体制作用下，引发的另一个问题是政府自上而下的层级控制，导致各职能部门在定位自身职能，设计工作流程时，更多看上级眼色行事，而不是更多考虑公众需求。在职能导向而非公众需求导向理念下设计的工作流程，必然出现与公众切身利益关联度的脱节。当前，不少職能部门的工作流程，都是以应对上级政府的行政命令，应对上级的绩效考核为目标，对改善公共管理状况，提升公共服务需求，提高公众的满意度积极性并不高，对公民各种诉求回应性低。政府流程与公众利益的脱节，对政府公信力造成了非常严重的负面影响，同时也使得并联审批等新机制即使推行，也会出现部门之间争权推责，导致新的机制设计也未必能够更加关注公众利益需求。
5.工作流程透明化程度不足
现代国家是建立在公民与政府契约基础上的国家，公民通过让渡权利组成政府，通过交纳税赋支持政府行为，那么政府就有义务让公民知道自己在做什么，是怎么做的，确保公民对政府工作有知情权。但在行政管理实践中，我国政府工作的透明化进程，却是障碍重重，举步维艰。具体到政府工作流程方面，则存在诸多流程，诸多环节不公开，工作流程设计的理由、成本、绩效不公开。这使得公众在办事的过程中，首先对流程本身的了解非常有限，其次对为什么是这样的流程根本不知情。“对现有政府流程的问题诊断表明，暗箱操作、滥用自由裁量权、差别服务…..等是导致公众对政府抱怨的主要因素。 ”许多工作流程，公众对于负责岗位、工作内容、责任范围、岗位间工作关系、工作标准、程序安排、时限要求、成本核算方式等，都缺乏足够信息。透明化不足，使得对政府工作流程设计的评价难以展开，问题诊断无法进行，这无疑对政府工作流程再造，对并联审批等新机制的建立和完善非常不利。
6.工作流程与电子政务技术衔接不足
随着电子政务的普及，政府工作流程设计与电子信息技术的对接越来越重要，这要求各级政府在设计工作流程时，必须基于信息技术实施，来考虑流程要素、流程类型分解、流程环节设计、流程实施技术与方法等。同时，统一的电子政务信息平台，对于职能部门之间工作流程的整合与协调，要求也更高。然而，目前我国不少地方政府在设计工作流程时，与电子政务技术衔接的考虑并没有得到足够重视，致使相关流程从一开始就存在信息化困难，当政府工作上网进程启动后，往往导致流程必须再设计、再优化，无形中增加了许多行政成本，也大大影响了政府公信力。
三、优化政府工作流程推进并联审批的对策
并联审批等便民利民的新机制的普及和推广，需要进一步优化政府工作流程，使政府工作流程设计建立在公共利益、公众需求导向而非职能部门利益导向上，基于公共问题整体性设计而非由各职能部门碎片化管理，实现政府工作流程规范化，并探索降低公民申请审批和政府完成审批成本的有效策略。
1.树立公众需求导向的政府工作流程设计理念与机制
传统政府流程设计存在的诸多问题，从根本上来说，是我国各级政府尤其是主要决策者观念转变不彻底导致的。由于政府工作人员特别是主要决策者还未全面树立服务社会主体、服务市场主体的观念，还未能完全克服官僚体制以科层、部门结构切割公共问题与公共利益的思维惯性，未能在处理公共问题，提供公共服务过程中，深入贯彻现代公共政策理念，借鉴现代公共政策分析方法，才使得工作内容设计、流程设计与现实公共问题，与公共利益出现脱节。因此，要优化政府工作流程，推进并联审批机制普及，首先要促使各级政府在观念上做出改变。
第一，确立工作流程服务于公共利益，服务于公众需求的观念。政府工作流程是政府职能行使的形式，它服务和服从于政府职能定位，服从和服务于政府承担的社会角色。在现代市场经济环境下，政府的主要角色，是为市场主体、社会主体提供公共服务和公共物品，协调社会利益，应对公共问题，除了公共利益之外，政府没有也不应该有任何自我利益。只有树立这样的观念，才能破解政府流程设计过程中，各部门为争揽权力、推御责任而出现的“互相制造工作”的弊病，扫除政府流程设计优化的思想障碍。
第二，在政府工作流程设计的决策中引入公民参与，推动相关决策民主化。现代社会利益多元，社会群体间关系日益复杂，这使得社会公共问题的识别，公共利益的确认，变得越来越困难，任何部门，任何官员都难以独立胜任。然而，没有对公共问题的准确识别，对公共利益的清晰认定，科学合理的工作流程设计几乎是不可能完成的。解决这个矛盾的出路，就是推动相关决策公民参与，推动决策民主化。通过公民广泛参与政府工作流程设计的决策，让公共问题得以全面展现，公共利益得到充分表达。通过民主决策，使得政府各部门的困难、问题与工作理念、思路得以全方面表露，各部门之间的关系博弈得以全方位暴露。 2.顶层综合设计先行引导政府工作细节的流程优化
由于政府系统对于社会而言是个统一的系统，公共问题与公共利益也具有整合性，因此在设计政府工作流程的时候，若还坚持当前职能部门主导的做法，即使建立了新流程，依然难以摆脱官僚科层结构下的组织运行弊病，甚至出现新瓶装旧酒的现象。要使并联审批等新的政府工作机制得以真正变成利民变民的政府流程设计，还需要政府在工作流程设计方面先进行顶层设计，通过科学合理的顶层设计，引领各部门工作细节上的流程优化。
在官僚科层结构下，各级政府习惯性地将各类问题归类、归口管理，如农村的问题，往往交由农业主管部门，教育问题交由教育主管部门。这种做法的前提，是依据现有的政府职能部门分工，对公共问题进行切割。然而，这种切割在大多数时候，本身就是片面的甚至完全错误的。每一类公共问题往往都涉及到诸多方面的因素，需要从多个维度分析，多个角度思考，采取多样化措施应对。因此，在推进政府工作流程优化的过程中，需要改变归类、归口管理模式，建立政府工作流程设计决策统一协调机制，避免相关决策因主体多元而出现碎片化，进而导致流程重复、繁琐等问题。应依托现有的政府综合协调机构如办公厅（室）、发改委等，再整合公共决策学术研究精英和一线政府工作人员、普通社会成员，建立灵活机制，对政府所需要完全的主要工作进行综合性的分析梳理，从宏观上先确定完成该工作的主体、环节、成本、资源、权责等内容。基于这个宏观决策，再要求各参与主体具体细化工作目标与工作流程。
综合协调机构，应将主要国力放在对公共问题进行综合分析，并在分析基础上建立具有宏观性、整体性的政策模型上。通过具有宏观性、整合性的政策模型，指导各部门工作流程设计并对之进行评价和考核。
3.推动政府工作流程规范化、法治化、透明化
政府工作流程设计与应用，是政府向社会所作的庄重承诺，关系到社会成员的行为选择与利益分配，关系到社会资源的流动和分配，关系到政府的公信力与合法性。因此，政府流程设计与应用，必须建立在法律基础上，做到规范、透明，避免暗箱操作与差别对待。
第一，要推动政府工作流程设计决策法规的完善。我国《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法规的出台，对于规范政府行为起到了非常关键的作用。但相关法规更多侧重于实体性规范，程序性规范内容相对薄弱。而政府工作流程设计，主要涉及的是政府工作的程序问题。因此，未来相关法律在完善的过程中，要进一步加强程序方面的内容。同时，要适时考虑出台专门的行政程序法和各部门、各地方行政工作程序性法规，通过法律的方式规范政府工作流程。
第二，加大宣传力度，促进政府工作流程透明化，强化公民程序意识。目前，我国各级政府对政府工作流程的宣传，主要局限在一些政府服务大厅或者政府内部宣传媒介上，这些宣传媒介的覆盖面少，且政府主导下的宣传，往往存在避重就轻，侧重成就隐瞒问题等局限。为了改变这种局面，未来需要在完善法规的同时，依托大众传媒，加大对政府工作流程的宣传、讨论力度，促进政府工作流程公开，增强公民程序意识。
4.依托“全程代理”机制调适工作流程内外循环
对于复杂的审批事项而言，即使再精简，其工作流程依然会涉及多个环节，多个部门。对于普通民众而言，想要全面了解这些环节，熟悉各部门的要求，全面准备各种材料与信息，都会存在困难。在这种情况下，若直接由公民个人与相关部门互动，完成审批流程，往往会因为公民个人对审批流程不熟悉，对各类法规不熟悉，或者对资料、信息存在疏忽，导致整个审批过程出现阻滞。目前部分地方探索的行政服务中心双向代理，基层公共组织代办审批等机制，恰恰是克服这类阻滞的良方，可加以推广。
发挥好行政服务中心的双向代理作用。在政府对整个工作流程具有综合设计的基础上，通过行政服务中心的双向代理作用，可以在实施环节进一步整合各部门的工作流程，便利民众获取行政审批服务。这种方向代理表现为对政府内部而言，行政服务中心代表他们与公众直接打交道，这要求各部门必须将本部门的流程整合成可由行政服务中心代理的统一流程；对外，行政服务中心则作为公民的代理者，帮助公民了解办理审批事务所需的各类信息，准备各种材料，熟悉各个工作环节，减少公民在办理审批事项过程中的障碍。行政服务中心的双向代理，实际上就将本来非常复杂的多部门对多样化公民的行政审批流程和复杂的关系，转化为行政服务中心运作流程和内部关系，使得各类沟通协调大大简化。
由于我国人口众多，地域辽阔。在不少地方，特别是农村地区，行政服务中心与公共服务的需求者距离仍然较远。为了消除行政服务中心与公众之间的距离，不少地方推出了基层行政审批代办机制，即由基层公共组织如基层居民自治组织和基层党組织，代理公民办理行政审批事项，公民并不需要自己出面到行政服务中心办理具体事项。由于基层公共组织本身与各级政府，与行政服务中心存在广泛的工作联系，他们对于各种行政审批的流程、规则和信息更熟悉，这种代办机制，进一步克服了政府与公民之间的沟通障碍，便利了行政审批事项的办理。
5.强化工作流程设计与信息技术的衔接
在电子政务日益普及的现代信息社会，政府工作流程设计还必须跟进日益升级的信息技术步伐，而不能与信息技术脱节，致使电子政务建设难以推进。这主要是流程设计过程中，注意相关流程的模块化、数字化，以便于依据流程设计电子政务应用软件。例如美国联邦政府在设计和再造流程时，采用模块化组件设计，形成了五个参考模型，即绩效参考模型、业务参考模型、服务组件参考模型、数据参考模型和技术参考模型。通过这五个模型，为进一步描述、分析政府架构，服务方式创造了条件，使得信息技术与政府流程得以更好地结合 。
当前我国各级政府在这方面还存在较大差距，政府流程设计更多停留在概念堆砌上，在操作层面，模块化、集约化、虚拟化程度不高，政府的信息处理能力薄弱，网络技术利用率不高，电子政务基础设施也不完备，相关的人才极度缺乏。这些局限对于推动电子政务的发展，推进政府工作流程网上进行都非常不利。未来需要根据电子信息技术发展和社会需求的变化，不断推进政府工作流程模块化、虚拟化，进一步完善电子政务网络基础设施建设，改进电子政务软硬件设计，充实电子政务人才。
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作者简介：
杨杰，女，中央民族大学管理学院专业学位办公室，中央民族大学2012级民族地区公共行政管理专业博士研究生，研究方向为教育经济与管理。