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摘 要 检察机关提起行政公益诉讼，是指检察机关对损害国家利益和社会公共利益的行政违法案件，在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下，代表国家向法院提起公益诉讼，以维护国家利益和社会公共利益的制度。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关或政府机关代表国家提起公诉，也可以由利害关系人以国家授权机关的名义或个人的名义提起诉讼。在我国，检查机关作为行政公益诉讼的原告具有突出优势。
关键词 检察机关 公益诉讼 原告资格
中图分类號：D925 文献标识码：A
一、检察机关提起行政公益诉讼的域外考察
（一）大陆法系的公益诉讼。
公益诉讼源于罗马法。以保护私人权益为目的的诉讼，叫私益诉讼；以保护公益为目的的诉讼，就叫做公益诉讼。 古代罗马法的公益诉讼对大陆法系国家的团体诉讼产生了深远的影响。在各大陆法国家，通过制定法或判例法使一定团体具备原告资格，以便能使其容易而灵活地适用传统的程序法。
历史上最早实行行政公诉制度的是19世纪末的德国巴伐利亚邦。该邦于行政法院内设检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。在德国，宪法诉讼是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵犯案件是否发生，也否认是否涉及到本人的利益，都能提起这种诉讼。因此很明显，德国的宪法诉讼属于公益诉讼范畴。另外，还有一种涉及司法保护公共利益的情形。德国行政法院系统受理的典型案件是公民指控行政部门行为违法，或者是实施了一项使其受到损害的行为，或者是没有实施一项本来可以使其获益的行为。这类争议可能产生于公法中的任何问题。德国《联邦行政法院法》也规定，联邦最高检察官、州和地方公共利益代表人，参加联邦最高等行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，他们是行政诉讼中的法定代表人。
（二）英美法系的公益诉讼。
在美国，公益诉讼被称之为公共诉讼，美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家。美国总检察长的职权具有双重性，他代表国家控制所有的诉讼，并且参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。美国法律规定，“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资格提起诉讼”。这意味着美国联邦总检察长为了维护国家利益，可以介入到任何行政诉讼案件中。从其历史来源看，美国检察官制度的产生便在于代表政府维护国家的公共利益，因此，在各种涉及到联邦利益、州公共利益的刑事和民事中，检察官都可以以政府的名义提起诉讼或者介入诉讼，或者政府成为被告人，检察官出庭为政府辩护。 美国的《保护环境法》、《防止污染空气条例》、《防止污染水流条例》等均授权检察官有权提起行政诉讼。
英国检察机关参加行政诉讼的方式一般有三种：一种是总检察长或由他授权的检察长对公共机构的越权行为、滥用行政权力侵害公民权利的行为，代表公益向法院提起诉讼。二是根据公民的告发、请求或授权，经检察长调查核实后，可以授权公民以总检察长的名义向法院提起诉讼。三是依据法律的规定参加由其他法人、公民提起的行政诉讼案件，并可以发表意见。
比较研究国外上述制度不难看出，检察机关为维护公共利益而参加行政诉讼活动已日趋广泛。当某些重大的行政案件涉及到国家利益时，为维护国家利益和法治秩序，检察机关便作为代表公共利益的国家机关参加到行政诉讼中。
二、检察机关提起行政公益诉讼在我国的现实分析
随着我国市场经济体制改革的深入，由于相关配套措施的滞后和经济体制转型所必然带来的许多不规范状况，诸如垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益、价格违法、乱开发土地、政府违法审批招标公共工程等扰乱社会经济秩序案件大量增多，这都对我国市场经济秩序造成极大冲击。探究这些公益受损事件背后的深层原因不难发现，行政机关不仅在立法之时就将部门利益加入法律之中，更在执法之时处处以部门利益为先。且由于行政机关素质、体制等方面的原因，不仅行政权力没有得到依法有效行使，而且违法行政和行政不作为损害国家利益和社会公共利益的现象屡见不鲜。
虽然我国宪法和法律设置了公民初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，因而其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格，司法必须成为保护公民的权利的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。公民所享有的社会公共性权利不应是停留在纸面上的空泛的东西，而应是具体的存在。
而我国现行行政诉讼法只设立了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类，即保护当事人权利的诉讼，而没有专门设立保护国家和公共利益诉讼制度。因此，人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。政府在行政活动中，可以代表公共利益，但是，我国的立法中缺少政府或团体代表公共利益行使诉权的规定。 根据我国《行政诉讼法》的规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，立法上不承认公益诉讼类型，因此，公民维护国家利益和公共利益就不能通过司法途径取得保障，而只能向有关行政主体反映，如果行政主体置之不理，司法机关也不能管，违法行为就会大肆横行，无人阻挡，致使有法必依、执法必严、违法必究的原则也无法得到落实。
三、检察机关提起行政公益诉讼的法理分析
检察机关提起行政公益诉讼制度主要是基于检察机关代表公益的特性。公益性作为检察机关产生和存在的正当性基础，理应成为检察机关提起行政公益诉讼的理论支撑。现代公共利益理论认为，维持公共秩序、公共安全和公共福利是国家的重要职能，也是国家得以存在的合理性依据和长治久安的必要条件。因此，当国家利益受到侵害时，必须授权专门的机关代表国家进行追诉。而检察机关作为司法分权和制衡的产物，一贯承担着维护整体公众利益的职责，理应是公益的代表。
（一）程序主体理论使检察机关能够作为程序意义上的主体提起行政诉讼。
随着经济的发展和社会的进步，客观上允许行政诉讼中的原告不一定是案件的直接利害关系人，而可以是因行政权益发生争议，而依法享有诉讼主体资格，并以自己名义起诉的人。如法国的行政越权理论就认为，行政诉讼中的原告可以是程序意义上的主体，而非传统行政诉讼理论上的当事人。
（二）诉讼信托理论解决了检察机关在提起行政公益诉讼中出现的实体权利与程序权利相脱离的矛盾。
该理论使当事人范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人，即非利害关系人可以基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权，以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果。这种信托可分为法定信托和任意信托，其中法定信托中的职务当事人是指法律关系主体以外的具有某种职务资格的第三人，出于公益的必要或出于法律技术上的考虑，在特定的诉讼中以当事人名义参加诉讼。检察机关代表国家提起行政公益诉讼，其地位显然与法定信托中的职务当事人相当。传统的当事人理论认为，原告是指因自己的实体权利受到侵犯，以自己的名义进行诉讼，案件审理结果与其有法律上的利害关系，并受法院裁判拘束的人。它要求当事人必须是直接利害关系人，即原告标准为“法律权利标准”。但随着公益遭受侵害的问题越发突出，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。
综上不难发现，我国《行政诉讼法》关于起诉人应为公民、法人或者其他组织的规定已不能适应现代诉权理论的发展要求。这也意味着检察机关提起行政公益诉讼，其法理依据是充分和扎实的。
四、我国检察机关提起行政公益诉讼的制度构建
（一）检察机关在行政公益诉讼中的法律地位。
检察机关介入行政诉讼后，其必然有一个法律地位的问题。纵观有关此问题的理论可分为原告人、公益代表人、法律监督者等，但笔者认为，检察机关应以原告身份提起行政公益诉讼。检察机关作为国家利益的代表人应处于准原告的地位，即它不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受侵害而当然获得的诉权，检察机关在公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益代表的特定身份而由国家法律特别授予的。这种诉权可以用行政越权的理论来进行阐说。
（二）检察机关提起或参与行政公益案件的范围。
首先应明确三个前提条件：
1、必须是具体行政行为侵犯国家利益和社会公共利益，对抽象行政行为不宜由检察机关提起，而应由法院进行司法审查。
2、系因起诉机制受阻，如没有行政相对人，或有行政相对人但不敢起诉、不愿起诉、不能起诉等。
3、涉及损害的应是重大国家利益、社会公共利益。
至于对那些只涉及少数群体或个体权益被侵害后不敢、不能或不愿起诉的情况，检察机关一般不应提起行政公益诉讼。否则，极易造成检察机关是私人代表的负面形象，不利于其公正、独立地行使提起行政公益诉讼权，也难以体现出公益的性质。这也意味着，检察机关提起行政公益诉讼的范围应予限制，这样既可避免因案件太少而发挥不了应有效果，又不至于因为案件过多而使检察机关难以胜任，影响到其它检察工作的开展。且考虑到检察机关队伍的整体素质、经费保障、人员配备等因素，如将检察机关提起行政公益诉讼的范围一下设定过大，则反而事与愿违，会将检察机关置于一个难堪的突兀境地，使得该项制度受到各方面的巨大冲击而难以实施下去。
因此，就我国现行法律规定并借鉴国外规定，检察机关提起行政公益诉讼的案件主要有：行政侵权包括行政不作为行为后果严重或影响较大的行政案件；人民法院在审理过程中遇到较大阻力的行政案件；其它严重侵害国家利益和社会公共利益的行政案件。
五、结语
对于检察机关提起行政公益诉讼，宪法和法律应予明确授权，应在未来宪法修正案和《检察院组织法》、《行政诉讼法》修改时，对检察机关在行政诉讼中的地位、职能、程序做出特别规定，使得检察机关作为行政公益诉讼的原告资格真正有法可依。切实发挥检察机关作为国家利益和公共利益的代表的作用，這是必要的，也是可行的。如若检察机关在行政公益诉讼中充分发挥原告主体资格作用，将为公平正义的法治社会添砖加瓦，并切实保护国家利益和社会公共利益的实现。
（作者：湖南省湘潭大学法学院 2008级硕士研究生，研究方向：诉讼法学）
注释：
①周相.吴文翰.谢邦宇.罗马法,1983： 350.
②江伟.比较民事诉讼法国际研讨会论文集.中国政法大学出版社.参与民事诉讼制度的比较研究,358.
③陈阳.赵晶晶.张韬.论检察机关环境行政公益诉讼参加人的确立.德州学院学报，2009（2）：101.
④颜运秋.公益诉讼理念研究.中国检察出版社，2002：146－152.
⑤陈丽玲.诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨.行政法学研究，2005（3）：88-94.
⑥肖易村.诸葛旸.检察机关提起公益诉讼之我见.理论探讨，2003（1）：39.
关键词 检察机关 公益诉讼 原告资格
中图分类號：D925 文献标识码：A
一、检察机关提起行政公益诉讼的域外考察
（一）大陆法系的公益诉讼。
公益诉讼源于罗马法。以保护私人权益为目的的诉讼，叫私益诉讼；以保护公益为目的的诉讼，就叫做公益诉讼。 古代罗马法的公益诉讼对大陆法系国家的团体诉讼产生了深远的影响。在各大陆法国家，通过制定法或判例法使一定团体具备原告资格，以便能使其容易而灵活地适用传统的程序法。
历史上最早实行行政公诉制度的是19世纪末的德国巴伐利亚邦。该邦于行政法院内设检察官，负责对政府的违法行为向法院提起行政诉讼。在德国，宪法诉讼是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵犯案件是否发生，也否认是否涉及到本人的利益，都能提起这种诉讼。因此很明显，德国的宪法诉讼属于公益诉讼范畴。另外，还有一种涉及司法保护公共利益的情形。德国行政法院系统受理的典型案件是公民指控行政部门行为违法，或者是实施了一项使其受到损害的行为，或者是没有实施一项本来可以使其获益的行为。这类争议可能产生于公法中的任何问题。德国《联邦行政法院法》也规定，联邦最高检察官、州和地方公共利益代表人，参加联邦最高等行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，他们是行政诉讼中的法定代表人。
（二）英美法系的公益诉讼。
在美国，公益诉讼被称之为公共诉讼，美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家。美国总检察长的职权具有双重性，他代表国家控制所有的诉讼，并且参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。美国法律规定，“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资格提起诉讼”。这意味着美国联邦总检察长为了维护国家利益，可以介入到任何行政诉讼案件中。从其历史来源看，美国检察官制度的产生便在于代表政府维护国家的公共利益，因此，在各种涉及到联邦利益、州公共利益的刑事和民事中，检察官都可以以政府的名义提起诉讼或者介入诉讼，或者政府成为被告人，检察官出庭为政府辩护。 美国的《保护环境法》、《防止污染空气条例》、《防止污染水流条例》等均授权检察官有权提起行政诉讼。
英国检察机关参加行政诉讼的方式一般有三种：一种是总检察长或由他授权的检察长对公共机构的越权行为、滥用行政权力侵害公民权利的行为，代表公益向法院提起诉讼。二是根据公民的告发、请求或授权，经检察长调查核实后，可以授权公民以总检察长的名义向法院提起诉讼。三是依据法律的规定参加由其他法人、公民提起的行政诉讼案件，并可以发表意见。
比较研究国外上述制度不难看出，检察机关为维护公共利益而参加行政诉讼活动已日趋广泛。当某些重大的行政案件涉及到国家利益时，为维护国家利益和法治秩序，检察机关便作为代表公共利益的国家机关参加到行政诉讼中。
二、检察机关提起行政公益诉讼在我国的现实分析
随着我国市场经济体制改革的深入，由于相关配套措施的滞后和经济体制转型所必然带来的许多不规范状况，诸如垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益、价格违法、乱开发土地、政府违法审批招标公共工程等扰乱社会经济秩序案件大量增多，这都对我国市场经济秩序造成极大冲击。探究这些公益受损事件背后的深层原因不难发现，行政机关不仅在立法之时就将部门利益加入法律之中，更在执法之时处处以部门利益为先。且由于行政机关素质、体制等方面的原因，不仅行政权力没有得到依法有效行使，而且违法行政和行政不作为损害国家利益和社会公共利益的现象屡见不鲜。
虽然我国宪法和法律设置了公民初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，因而其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格，司法必须成为保护公民的权利的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。公民所享有的社会公共性权利不应是停留在纸面上的空泛的东西，而应是具体的存在。
而我国现行行政诉讼法只设立了保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼种类，即保护当事人权利的诉讼，而没有专门设立保护国家和公共利益诉讼制度。因此，人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。政府在行政活动中，可以代表公共利益，但是，我国的立法中缺少政府或团体代表公共利益行使诉权的规定。 根据我国《行政诉讼法》的规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，立法上不承认公益诉讼类型，因此，公民维护国家利益和公共利益就不能通过司法途径取得保障，而只能向有关行政主体反映，如果行政主体置之不理，司法机关也不能管，违法行为就会大肆横行，无人阻挡，致使有法必依、执法必严、违法必究的原则也无法得到落实。
三、检察机关提起行政公益诉讼的法理分析
检察机关提起行政公益诉讼制度主要是基于检察机关代表公益的特性。公益性作为检察机关产生和存在的正当性基础，理应成为检察机关提起行政公益诉讼的理论支撑。现代公共利益理论认为，维持公共秩序、公共安全和公共福利是国家的重要职能，也是国家得以存在的合理性依据和长治久安的必要条件。因此，当国家利益受到侵害时，必须授权专门的机关代表国家进行追诉。而检察机关作为司法分权和制衡的产物，一贯承担着维护整体公众利益的职责，理应是公益的代表。
（一）程序主体理论使检察机关能够作为程序意义上的主体提起行政诉讼。
随着经济的发展和社会的进步，客观上允许行政诉讼中的原告不一定是案件的直接利害关系人，而可以是因行政权益发生争议，而依法享有诉讼主体资格，并以自己名义起诉的人。如法国的行政越权理论就认为，行政诉讼中的原告可以是程序意义上的主体，而非传统行政诉讼理论上的当事人。
（二）诉讼信托理论解决了检察机关在提起行政公益诉讼中出现的实体权利与程序权利相脱离的矛盾。
该理论使当事人范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人，即非利害关系人可以基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权，以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果。这种信托可分为法定信托和任意信托，其中法定信托中的职务当事人是指法律关系主体以外的具有某种职务资格的第三人，出于公益的必要或出于法律技术上的考虑，在特定的诉讼中以当事人名义参加诉讼。检察机关代表国家提起行政公益诉讼，其地位显然与法定信托中的职务当事人相当。传统的当事人理论认为，原告是指因自己的实体权利受到侵犯，以自己的名义进行诉讼，案件审理结果与其有法律上的利害关系，并受法院裁判拘束的人。它要求当事人必须是直接利害关系人，即原告标准为“法律权利标准”。但随着公益遭受侵害的问题越发突出，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。
综上不难发现，我国《行政诉讼法》关于起诉人应为公民、法人或者其他组织的规定已不能适应现代诉权理论的发展要求。这也意味着检察机关提起行政公益诉讼，其法理依据是充分和扎实的。
四、我国检察机关提起行政公益诉讼的制度构建
（一）检察机关在行政公益诉讼中的法律地位。
检察机关介入行政诉讼后，其必然有一个法律地位的问题。纵观有关此问题的理论可分为原告人、公益代表人、法律监督者等，但笔者认为，检察机关应以原告身份提起行政公益诉讼。检察机关作为国家利益的代表人应处于准原告的地位，即它不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受侵害而当然获得的诉权，检察机关在公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益代表的特定身份而由国家法律特别授予的。这种诉权可以用行政越权的理论来进行阐说。
（二）检察机关提起或参与行政公益案件的范围。
首先应明确三个前提条件：
1、必须是具体行政行为侵犯国家利益和社会公共利益，对抽象行政行为不宜由检察机关提起，而应由法院进行司法审查。
2、系因起诉机制受阻，如没有行政相对人，或有行政相对人但不敢起诉、不愿起诉、不能起诉等。
3、涉及损害的应是重大国家利益、社会公共利益。
至于对那些只涉及少数群体或个体权益被侵害后不敢、不能或不愿起诉的情况，检察机关一般不应提起行政公益诉讼。否则，极易造成检察机关是私人代表的负面形象，不利于其公正、独立地行使提起行政公益诉讼权，也难以体现出公益的性质。这也意味着，检察机关提起行政公益诉讼的范围应予限制，这样既可避免因案件太少而发挥不了应有效果，又不至于因为案件过多而使检察机关难以胜任，影响到其它检察工作的开展。且考虑到检察机关队伍的整体素质、经费保障、人员配备等因素，如将检察机关提起行政公益诉讼的范围一下设定过大，则反而事与愿违，会将检察机关置于一个难堪的突兀境地，使得该项制度受到各方面的巨大冲击而难以实施下去。
因此，就我国现行法律规定并借鉴国外规定，检察机关提起行政公益诉讼的案件主要有：行政侵权包括行政不作为行为后果严重或影响较大的行政案件；人民法院在审理过程中遇到较大阻力的行政案件；其它严重侵害国家利益和社会公共利益的行政案件。
五、结语
对于检察机关提起行政公益诉讼，宪法和法律应予明确授权，应在未来宪法修正案和《检察院组织法》、《行政诉讼法》修改时，对检察机关在行政诉讼中的地位、职能、程序做出特别规定，使得检察机关作为行政公益诉讼的原告资格真正有法可依。切实发挥检察机关作为国家利益和公共利益的代表的作用，這是必要的，也是可行的。如若检察机关在行政公益诉讼中充分发挥原告主体资格作用，将为公平正义的法治社会添砖加瓦，并切实保护国家利益和社会公共利益的实现。
（作者：湖南省湘潭大学法学院 2008级硕士研究生，研究方向：诉讼法学）
注释：
①周相.吴文翰.谢邦宇.罗马法,1983： 350.
②江伟.比较民事诉讼法国际研讨会论文集.中国政法大学出版社.参与民事诉讼制度的比较研究,358.
③陈阳.赵晶晶.张韬.论检察机关环境行政公益诉讼参加人的确立.德州学院学报，2009（2）：101.
④颜运秋.公益诉讼理念研究.中国检察出版社，2002：146－152.
⑤陈丽玲.诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨.行政法学研究，2005（3）：88-94.
⑥肖易村.诸葛旸.检察机关提起公益诉讼之我见.理论探讨，2003（1）：39.