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编者按：本刊今年第九、十期相继发表了由大成企业研究院推出的“民营企业有效参与混合所有制经济改革与发展研究”系列文章，文章在读者中引发热烈反馈，本期继续刊发第三篇。
国有企业发展混合所有制经济的历程与路径
伴随着我国经济从计划经济向市场经济转型，国有企业逐步从上级行政部门的附属物，改造成为政企分开、政资分开的独立的市场主体和法人实体，正是在这个过程中，混合所有制经济也经历了从萌芽、探索到发展的三个阶段。
（一） 混合所有制经济的萌芽阶段（国有企业扩大经营自主权阶段）
时间范围大致为1978-1992 年。1978 年以后的大约15 年时间里，我国着手调整国家与企业的责权利关系，通过扩权让利扩大了国有企业的自主权，实行经济责任制，明确了国有企业的责权利关系，两步“利改税”进一步理顺国有企业与国家的分配关系，实行承包经营责任制，特别是1984 年开始推行国有中小企业股份制试点，标志着混合所有制经济在国有企业开始萌芽。经过这一时期的发展，从宏观层面看，国有和集体工业企业总产值占当年工业总产值的比重分别从1979 年（国家统计局，1980 年）的78.5% 和21.5% 变化为1992 年的51.5% 和35.1%（国家统计局，1992 年）， 开始涌现出个体、私营、外资、合资、合作等非公有制经济成分。从微观层面看，这一阶段的改革，尽管尚未触动企业的所有权层面，但是已经开始触及企业的剩余控制权和剩余索取权，而股份制试点和股份合作制的出现是对所有权改革的初步探索，因此，这一阶段可以看做是国有企业发展混合所有制经济的萌芽阶段。
（二） 混合所有制经济的探索阶段（国有企业制度创新和结构调整阶段）
时间范围大致为1992-2002 年。1992 年后10 年左右时间，针对国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、机制不适应、社会负担重、历史包袱多等问题，我国对国有企业实施了大刀阔斧的改革：推进“抓大放小”，一批中小型国有企业发展为混合所有制企业；实施政策性关闭破产和下岗分流，为国有企业向市场经济转轨奠定基础；推动国有企业股份制改革，混合所有制经济获得进一步发展；开展现代企业制度试点，为发展混合所有制经济奠定制度基础；实施债转股，为国有企业脱困创造条件；推进行业体制改革，为进一步推进市场化改革创造条件。通过上述改革，国有企业面貌发生了根本性转变。在这一时期，国有企业进一步探索发展混合所有制经济，主要体现在国有中小企业的放开搞活上，一批中小企业采取出售、改制、租赁等方式放开搞活，它们均发展成为混合所有制企业。
（三） 混合所有制经济的发展阶段（改革完善国有资产管理体制、继续推动国有企业改革发展阶段）
第三阶段以2002 年召开的十六大为开端，一直持续到现在。十六大对国有资产管理体制做出重大改革和创新，针对当时政府直接管理企业，而且是多头管理而产生的弊端，确立了“三统一、三结合”的新的国有资产管理体制，国有资产出资人机构到位、职责到位，企业国有资产出资人制度基本建立。国资委成立以来，国有企业公司制股份制改革步伐进一步加快，布局结构得到调整优化，并开始探索在母公司层面建立规范的董事会。截至目前，股份制已经成为公有制的主要实现形式，也成为国有企业发展混合所有制经济的重要实现形式。根据国家出资企业产权登记数据，截至2013年底，已有约90% 的国有企业实现了公司制、股份制；国有企业引入非公有资本的户数占比达到42%，其中中央企业及子企业引入非公有资本的户数已占总户数52%。根据中央企业产权结构与布局现状分析报告统计，截至2012年底，登记企业中，国有独资和国有全资的企业有21828户，引入民间投资、外资等社会各类投资的混合所有制企业23226 户，分别占登记总数48.45% 和51.55%。
现阶段国有企业发展混合所有制经济的方式
现阶段混合所有制的实现，大致可从三个层面推进：企业层面的混合、资本层面的混合和国有资本投资项目层面的混合。
（一）企业层面的混合
1. 改制上市。即国有企业通过改制上市，实施股权多元化改革，引入公众股东，形成混合所有制产权结构。以上市公司作为载体，是规范发展混合所有制最便捷和最有效的途径与方式。由于股份公司的股份可以分别由不同的主体持有，因而，从所有制的角度看，无疑它是一种典型的混合所有制。截至2013 年底，113 家中央企业中，91 家实际控制了377 家境内外上市公司，上市公司总资产、营业收入、利润总额分别占集团公司的54.3%、61.3%、75%。可见，中央企业中大部分优质资产已经通过改制上市实现了混合所有制。
2. 并购重组。国有企业通过并购重组的方式，与民营企业实现有机融合，也是发展混合所有制的一种有效方式。一般来说，在行业内具有领先地位的国有企业，可以选择与本企业在技术、市场、产品等领域能够形成良好协同效应的民营企业作为并购标的；处于成熟期或衰退期的企业，也可考虑通过并购民营企业进入新的业务领域。通过并购重组方式发展混合所有制，其方案设计的核心在于给原民企创业者留一定比例的股份。这种股权结构安排，能够保证企业管理团队的稳定性，又确保了重组后的顺利过渡。更重要的是，让管理层通过持股成为企业的利益共同体，实现风险与收益共担。作为并购实施方的国有企业，则可以从结构调整、规范管理、技术优化、资金支持等方面对被并购企业提供帮助，使重组双方的现有技术、研发、机制等各方面优势得到发挥，提升其核心竞争能力和可持续发展能力。
3. 合资新设。国企与民营、外资等社会资本成立合资公司，搭建合作平台，可实现优势互补，共同发展。各方可以现金、股权、技术、实物资产等投资入股。通常来看，合资新设方式适用于在新领域开展新业务的情形。在初创阶段，可以采取由创业团队与国有企业共同出资的方式设立。因此，企业规模相对较小时更为适用。一般而言，国有企业主要提供资金，通常占据控股地位；创业团队（管理团队）主要提供技术。这种方式，非常有利于国企和民企在资金、技术方面实现优势互补。在具体的操作过程中，合资新设方式的核心在于合资公司的公司治理和管理架构，既要双方融合、为我所用，又要在管理架构上实现平衡。 4. 战略引资。为促进产业结构升级，增强核心竞争力和创新能力，国有企业可引入在资金、技术、管理、市场、人才等方面具有优势的战略投资者，形成混合所有制结构。对于处于充分竞争领域、且国有资本持股比例较高、经营机制不够灵活的企业，战略引资尤为适用。
（二）资本层面的混合
资本层面的混合，主要指国企与社会资本共同出资设立股权投资基金，以基金管理公司作为平台，组建专业管理团队，募集资金，开展项目投资，发展混合所有制经济。具体而言，国有企业可以在公司内下设股权投资基金，也可以探索国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等机构资本共同设立股权投资基金，投资公益性或特许经营行业、战略性新兴产业、创新性和孵化期等高收益、高风险业务。
在资本层面进行混合，淡化了实体经营企业的所有制属性，有利于消除国有企业与民营企业由于所有制不同而造成的对立，在生产经营中消除“所有制鸿沟”，摘掉“所有制标签”，充分发挥不同所有制的优势，使企业作为独立的市场竞争主体，平等参与市场竞争。
（三）国有资本投资项目的混合
项目层面的混合主要是指PPP 模式，又称之为“公共私营合作制”或“公私合作”。PPP 模式是政府通过招标的形式，将项目以BOT、DBOT、BT、BOO或O&M 等方式与中标方合作的一种模式。PPP 模式涉及到资金的分担、股权的变动和收益的分享，是一种特殊形式的政府与社会资本合作的模式。PPP 模式本身不是股权的混合形式，但其涉及到多元股权主体在项目合作中资本的分担和利益的分享，故可以理解为混合所有制的一种外延形式。PPP 模式主要用于交通基础设施、电网、新一代信息基础设施、油气管网及储气设备、现代化煤化工和石化产业基地、重要战略性物资储备设施、城市公用事业、保障性住房、学校、医院、社区设施等项目的建设运营。
国企发展混合所有制经济存在的主要问题
在国有企业探索发展混合所有制经济过程中，受制于一些历史与现实的条件，仍然存在一些亟待解决的问题。
（一）国有、非国有各有顾虑
历史上的混合所有制企业，既有国有资本流失的案例，也有非国有资本预期落空的案例。当前发展混合所有制经济，对国有企业而言，实力与效益较10 多年前已有显著提高，加之舆论环境严苛，企业改革动力不足。对民营企业而言，由于准入行业较少，且担心参股后话语权微弱，自身利益难以保障，参与国企改制重组的积极性也不高。
（二）对国有企业产权改革的分类指导不够
推进国有企业实施产权改革、发展混合所有制经济，需要结合企业的不同功能定位，统筹研究。对于不同功能的企业，应提出不同的推进混合所有制的标准和要求，要积极探索在哪些行业领域以及哪些企业优先推进产权改革，发展混合所有制经济；对规模较大、业务多元的企业，还要考虑在什么企业层级和业务板块上推进改革。
（三）部分国企实施混合所有制改革缺乏整体设计
实际操作中，由于缺乏整体设计，影响了混合所有制改革的效果：一是国有股一股独大，非国有资本象征性参股，在公司治理中话语权有限，难以改善国企的体制机制；二是国有企业对外参股时股权比例过低，同样缺乏话语权，大都回报不好，形成一批低效无效资产；三是层层实施多元化，好的业务、资产都引入外部投资者，母公司管控难度较大，战略难以往下落实，包袱都留在集团，且归属母公司的净利润占比较低。
（四）相当部分国有企业的吸引力不够
大量竞争性领域的国有企业发展混合所有制经济，需要解决吸引力问题。目前，很多传统行业的国有中小企业，效益差、冗员多、历史包袱重，缺乏市场竞争力，对非国有资本的吸引力弱。而大型国有企业在母公司层面推行产权多元化，也存在现实困难：对拟进入的投资者资金实力要求太高，难以找到合适的投资者；效益较差以及社会负担较重的，外部投资者不愿意参与整体改制；大企业主要业务板块已经多元化、主营业务已经整体上市的，外部投资者基本不愿意再在母公司层面实施多元化。
（五）一定程度上存在急于求成的倾向目前，各地区各部门各单位都在按照党的十八届三中全会要求，将发展混合所有制经济作为国有企业改革的重点之一。在积极推进的同时，也一定程度存在急躁冒进的问题。部分地区部门单位对发展混合所有制经济理解不全面，盲目攀比发展混合所有制经济的速度，对国企混合所有制改革、资产证券化，提出硬性的量化指标，存在为混合而混合的现象。
国有企业发展混合所有制经济的历程与路径
伴随着我国经济从计划经济向市场经济转型，国有企业逐步从上级行政部门的附属物，改造成为政企分开、政资分开的独立的市场主体和法人实体，正是在这个过程中，混合所有制经济也经历了从萌芽、探索到发展的三个阶段。
（一） 混合所有制经济的萌芽阶段（国有企业扩大经营自主权阶段）
时间范围大致为1978-1992 年。1978 年以后的大约15 年时间里，我国着手调整国家与企业的责权利关系，通过扩权让利扩大了国有企业的自主权，实行经济责任制，明确了国有企业的责权利关系，两步“利改税”进一步理顺国有企业与国家的分配关系，实行承包经营责任制，特别是1984 年开始推行国有中小企业股份制试点，标志着混合所有制经济在国有企业开始萌芽。经过这一时期的发展，从宏观层面看，国有和集体工业企业总产值占当年工业总产值的比重分别从1979 年（国家统计局，1980 年）的78.5% 和21.5% 变化为1992 年的51.5% 和35.1%（国家统计局，1992 年）， 开始涌现出个体、私营、外资、合资、合作等非公有制经济成分。从微观层面看，这一阶段的改革，尽管尚未触动企业的所有权层面，但是已经开始触及企业的剩余控制权和剩余索取权，而股份制试点和股份合作制的出现是对所有权改革的初步探索，因此，这一阶段可以看做是国有企业发展混合所有制经济的萌芽阶段。
（二） 混合所有制经济的探索阶段（国有企业制度创新和结构调整阶段）
时间范围大致为1992-2002 年。1992 年后10 年左右时间，针对国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、机制不适应、社会负担重、历史包袱多等问题，我国对国有企业实施了大刀阔斧的改革：推进“抓大放小”，一批中小型国有企业发展为混合所有制企业；实施政策性关闭破产和下岗分流，为国有企业向市场经济转轨奠定基础；推动国有企业股份制改革，混合所有制经济获得进一步发展；开展现代企业制度试点，为发展混合所有制经济奠定制度基础；实施债转股，为国有企业脱困创造条件；推进行业体制改革，为进一步推进市场化改革创造条件。通过上述改革，国有企业面貌发生了根本性转变。在这一时期，国有企业进一步探索发展混合所有制经济，主要体现在国有中小企业的放开搞活上，一批中小企业采取出售、改制、租赁等方式放开搞活，它们均发展成为混合所有制企业。
（三） 混合所有制经济的发展阶段（改革完善国有资产管理体制、继续推动国有企业改革发展阶段）
第三阶段以2002 年召开的十六大为开端，一直持续到现在。十六大对国有资产管理体制做出重大改革和创新，针对当时政府直接管理企业，而且是多头管理而产生的弊端，确立了“三统一、三结合”的新的国有资产管理体制，国有资产出资人机构到位、职责到位，企业国有资产出资人制度基本建立。国资委成立以来，国有企业公司制股份制改革步伐进一步加快，布局结构得到调整优化，并开始探索在母公司层面建立规范的董事会。截至目前，股份制已经成为公有制的主要实现形式，也成为国有企业发展混合所有制经济的重要实现形式。根据国家出资企业产权登记数据，截至2013年底，已有约90% 的国有企业实现了公司制、股份制；国有企业引入非公有资本的户数占比达到42%，其中中央企业及子企业引入非公有资本的户数已占总户数52%。根据中央企业产权结构与布局现状分析报告统计，截至2012年底，登记企业中，国有独资和国有全资的企业有21828户，引入民间投资、外资等社会各类投资的混合所有制企业23226 户，分别占登记总数48.45% 和51.55%。
现阶段国有企业发展混合所有制经济的方式
现阶段混合所有制的实现，大致可从三个层面推进：企业层面的混合、资本层面的混合和国有资本投资项目层面的混合。
（一）企业层面的混合
1. 改制上市。即国有企业通过改制上市，实施股权多元化改革，引入公众股东，形成混合所有制产权结构。以上市公司作为载体，是规范发展混合所有制最便捷和最有效的途径与方式。由于股份公司的股份可以分别由不同的主体持有，因而，从所有制的角度看，无疑它是一种典型的混合所有制。截至2013 年底，113 家中央企业中，91 家实际控制了377 家境内外上市公司，上市公司总资产、营业收入、利润总额分别占集团公司的54.3%、61.3%、75%。可见，中央企业中大部分优质资产已经通过改制上市实现了混合所有制。
2. 并购重组。国有企业通过并购重组的方式，与民营企业实现有机融合，也是发展混合所有制的一种有效方式。一般来说，在行业内具有领先地位的国有企业，可以选择与本企业在技术、市场、产品等领域能够形成良好协同效应的民营企业作为并购标的；处于成熟期或衰退期的企业，也可考虑通过并购民营企业进入新的业务领域。通过并购重组方式发展混合所有制，其方案设计的核心在于给原民企创业者留一定比例的股份。这种股权结构安排，能够保证企业管理团队的稳定性，又确保了重组后的顺利过渡。更重要的是，让管理层通过持股成为企业的利益共同体，实现风险与收益共担。作为并购实施方的国有企业，则可以从结构调整、规范管理、技术优化、资金支持等方面对被并购企业提供帮助，使重组双方的现有技术、研发、机制等各方面优势得到发挥，提升其核心竞争能力和可持续发展能力。
3. 合资新设。国企与民营、外资等社会资本成立合资公司，搭建合作平台，可实现优势互补，共同发展。各方可以现金、股权、技术、实物资产等投资入股。通常来看，合资新设方式适用于在新领域开展新业务的情形。在初创阶段，可以采取由创业团队与国有企业共同出资的方式设立。因此，企业规模相对较小时更为适用。一般而言，国有企业主要提供资金，通常占据控股地位；创业团队（管理团队）主要提供技术。这种方式，非常有利于国企和民企在资金、技术方面实现优势互补。在具体的操作过程中，合资新设方式的核心在于合资公司的公司治理和管理架构，既要双方融合、为我所用，又要在管理架构上实现平衡。 4. 战略引资。为促进产业结构升级，增强核心竞争力和创新能力，国有企业可引入在资金、技术、管理、市场、人才等方面具有优势的战略投资者，形成混合所有制结构。对于处于充分竞争领域、且国有资本持股比例较高、经营机制不够灵活的企业，战略引资尤为适用。
（二）资本层面的混合
资本层面的混合，主要指国企与社会资本共同出资设立股权投资基金，以基金管理公司作为平台，组建专业管理团队，募集资金，开展项目投资，发展混合所有制经济。具体而言，国有企业可以在公司内下设股权投资基金，也可以探索国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等机构资本共同设立股权投资基金，投资公益性或特许经营行业、战略性新兴产业、创新性和孵化期等高收益、高风险业务。
在资本层面进行混合，淡化了实体经营企业的所有制属性，有利于消除国有企业与民营企业由于所有制不同而造成的对立，在生产经营中消除“所有制鸿沟”，摘掉“所有制标签”，充分发挥不同所有制的优势，使企业作为独立的市场竞争主体，平等参与市场竞争。
（三）国有资本投资项目的混合
项目层面的混合主要是指PPP 模式，又称之为“公共私营合作制”或“公私合作”。PPP 模式是政府通过招标的形式，将项目以BOT、DBOT、BT、BOO或O&M 等方式与中标方合作的一种模式。PPP 模式涉及到资金的分担、股权的变动和收益的分享，是一种特殊形式的政府与社会资本合作的模式。PPP 模式本身不是股权的混合形式，但其涉及到多元股权主体在项目合作中资本的分担和利益的分享，故可以理解为混合所有制的一种外延形式。PPP 模式主要用于交通基础设施、电网、新一代信息基础设施、油气管网及储气设备、现代化煤化工和石化产业基地、重要战略性物资储备设施、城市公用事业、保障性住房、学校、医院、社区设施等项目的建设运营。
国企发展混合所有制经济存在的主要问题
在国有企业探索发展混合所有制经济过程中，受制于一些历史与现实的条件，仍然存在一些亟待解决的问题。
（一）国有、非国有各有顾虑
历史上的混合所有制企业，既有国有资本流失的案例，也有非国有资本预期落空的案例。当前发展混合所有制经济，对国有企业而言，实力与效益较10 多年前已有显著提高，加之舆论环境严苛，企业改革动力不足。对民营企业而言，由于准入行业较少，且担心参股后话语权微弱，自身利益难以保障，参与国企改制重组的积极性也不高。
（二）对国有企业产权改革的分类指导不够
推进国有企业实施产权改革、发展混合所有制经济，需要结合企业的不同功能定位，统筹研究。对于不同功能的企业，应提出不同的推进混合所有制的标准和要求，要积极探索在哪些行业领域以及哪些企业优先推进产权改革，发展混合所有制经济；对规模较大、业务多元的企业，还要考虑在什么企业层级和业务板块上推进改革。
（三）部分国企实施混合所有制改革缺乏整体设计
实际操作中，由于缺乏整体设计，影响了混合所有制改革的效果：一是国有股一股独大，非国有资本象征性参股，在公司治理中话语权有限，难以改善国企的体制机制；二是国有企业对外参股时股权比例过低，同样缺乏话语权，大都回报不好，形成一批低效无效资产；三是层层实施多元化，好的业务、资产都引入外部投资者，母公司管控难度较大，战略难以往下落实，包袱都留在集团，且归属母公司的净利润占比较低。
（四）相当部分国有企业的吸引力不够
大量竞争性领域的国有企业发展混合所有制经济，需要解决吸引力问题。目前，很多传统行业的国有中小企业，效益差、冗员多、历史包袱重，缺乏市场竞争力，对非国有资本的吸引力弱。而大型国有企业在母公司层面推行产权多元化，也存在现实困难：对拟进入的投资者资金实力要求太高，难以找到合适的投资者；效益较差以及社会负担较重的，外部投资者不愿意参与整体改制；大企业主要业务板块已经多元化、主营业务已经整体上市的，外部投资者基本不愿意再在母公司层面实施多元化。
（五）一定程度上存在急于求成的倾向目前，各地区各部门各单位都在按照党的十八届三中全会要求，将发展混合所有制经济作为国有企业改革的重点之一。在积极推进的同时，也一定程度存在急躁冒进的问题。部分地区部门单位对发展混合所有制经济理解不全面，盲目攀比发展混合所有制经济的速度，对国企混合所有制改革、资产证券化，提出硬性的量化指标，存在为混合而混合的现象。