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两种不同模式发展轨迹及现状
湖北恩施州村镇银行作为农村金融改革的重要成果，自2007年首家村镇银行在湖北恩施州开业以来，村镇银行在湖北省恩施州经历了两个不同发展阶段。
第一阶段：2007年8月至2010年12月。在这一阶段，恩施州共设立了2家县域单一法人制村镇银行。其发起银行都是江苏常熟农村商业银行。第一家是设立在恩施州所辖咸丰县县城的咸丰常农商村镇银行，于2007年8月开业，注册资本1000万元，当年末存贷款余额分别为2401万元、1686万元，至2010年末分别达到13705万元、11184万元，分别是开业当年末的5.7倍、6.6倍；第2家是设立在恩施州州府所在地恩施市境内的恩施常农商村镇银行，于2008年7月开业，注册资本3000万元，开业当年末存贷款余额分别为5773万元、4379万元，至2010年末分别达到17820万元、15629万元，分别比开业当年末增长3.1倍、3.6倍。
第二阶段：2010年12月至今。在这一阶段，经监管部门批准，在原县域单一法人制恩施常农商村镇银行基础上，追加资本金3000万元，组建地市级总分行制村镇银行——恩施村镇银行（2016年更名为恩施兴福村镇银行），可以在恩施州所辖8个县市设立分支机构。同时将咸丰常农商村镇银行并入恩施村镇银行所辖县支行。开业当年末存贷款余额分别为31525万元、26813万元，至2015年末分别达到204605万元、192254万元，5年时间分别增长5.5倍、6.2倍。贷款余额市场占有率在恩施州境内仅次于邮政储蓄银行和湖北银行恩施分行，位于9家商业银行第八位，是汉口银行恩施分行贷款余额的2.1倍。截至2016年7月末，恩施兴福村镇银行已在恩施州所辖8个县市设立支行，其中县城区物理网点12个，乡镇物理網点7个，乡镇“兴福驿站（是恩施兴福村镇银行依托乡镇营业网点建立的离行式，不吸收存款，集收集贷款客户资料、开设自存取款设备等功能的网格化金融便民服务网点）”13个，营业网点总计达到41个，在恩施州农村区域，机构网点数量仅次于农村商业银行和邮政储蓄银行。
优劣势比较
通过对恩施州境内村镇银行两种不同发展模式3个样本行（样本1为县域单一法人制咸丰常农商村镇银行；样本2为县域单一法人制恩施常农商村镇银行；样本3为地市级总分制恩施村镇银行，于2016年更名为恩施兴福村镇银行。其中样本1、样本2于2010年12月并入样本3所辖县市支行）最初5年相关数据比较分析，并现场走访恩施兴福村镇银行董事长、分管信贷业务行长等高层管理人员和部分中层管理人员，结论均是地市级总分制村镇银行的优势要明显高于县域单一法人制村镇银行。主要体现在五个方面。
规模效应更突出，抗风险能力更强
总分行制的恩施兴福村镇银行自2010年12月正式开业以来，经过5年多的发展，经营网点迅速在各县市及乡镇铺开延伸，规模实力也迅速增强。资产规模从2010年末的4.4亿元迅速扩展到2015年末的28.9亿元，增长5.6倍；所有者权益从4394万元增加到18335万元，增长3.2倍。其中：留存利润从137万元增加到892万元，增长5.5倍。（见表1）
从3个样本比较，总分行制村镇银行的样本3从开业起的最初3年，其所有者权益增速要远高于县域单一法人制村镇银行的样本1、2，且样本1、2从开业的最初两年均为亏损，第3年才开始盈利，而总分行制的样本3在开业当年就实现了盈利。由此可以看出，地市级总分行制的村镇银行由于有规模化效应，其资本实力和盈利能力更强，贷款减值准备计提更充足，消化不良贷款的抗风险能力更强。同时，其信贷资金池更大，在各支行调剂资金的余地也更大。由于分支机构较多，各地经济发展也有不同特色，可以充分发挥各分支机构优势，存款业务做得好抓存款，贷款业务做得好的放贷款。（见表2、表3）
品牌效应更明显，更有利于扩展负债业务
从全国各地村镇银行来看，在村镇银行发展初期（2007～2010年），由于监管机制不允许设立地市级总分行制村镇银行，基本上都是以县域单一法人制为主。再加上村镇银行设立初衷就是服务于农村“三农”和小微企业，网点布局主要在县以下农村地区，在开设之初，好像是当地银行业界的“另类”和“孤儿”，品牌影响力非常有限，社会公众对其认同度不高，不仅吸收公众储蓄存款较难，吸收单位和企业存款更是难上加难。这导致其信贷资金来源非常紧张，贷存比一直处于高位运行。
以恩施州样本1为例，因为其设立在县城，经济相对于州城所在地要差一些，样本更具有说服力。从2007年开业的次年到2012年末的最初5年，虽然其存款余额增长率分别为161%、33%、65%、19%、-25%，但绝对增加额分别只有3860万元、2070万元、5374万元、2603万元、-4060万元，主要是其基数较小，其他大型国有商业银行存款每增加5个百分点，就可能相当于单一法人制村镇银行的50～100个百分点的增量。但总分行制的样本3——恩施（兴福）村镇银行设立以后，通过不断加强企业形象宣传，如在当地电视台滚动播放冠名宣传广告、2016年更名为“恩施兴福村镇银行”并统一规范各县市和乡镇分支机构标识、在当地出租车上加装有“兴福村镇银行”标识的顶灯广告等，再加上其创新当地农村经济发展实际的贷款管理模式、精减贷款审批流程、提高贷款审批时效等提升效能举措，目前在恩施州境内8个县市已形成“恩施兴福村镇银行”的品牌效应，特别是在设有网点的农村和乡镇社区已具有广泛的影响力。在品牌效应作用不断放大的推动下，其存款业务得到快速增长。其存款余额从开业当年（2012年）末的3.15亿元增加到2016年7月末的24.71亿元，增长6.8倍，2016年7月比年初增速达到20.8%，居全州9家商业银行第二位。其存款余额从次年到第4年同期增长率虽然没有样本1高，但其绝对增加额分别是样本1的6倍、5.4倍、3.6倍，第5年增长率比样本1高出46个百分点，且增加绝对额是其21.4倍；第六年，样本1存款比上年同期减少4060万元、下降25%，而样本3是增加63847万元、增长45%。（见表4） 贷款融资能力更强，更有利于扩展客户群体
以恩施兴福村镇银行为例，在其贷款发放达到一定规模、超出盈亏平衡点以后，其贷款利率逐渐下降，又反过来促进其优质贷款客户群的增加。目前，其贷款客户已达到1.2万多户，平均贷款余额20万元，不良贷款率不到1%。贷款利率从高峰时的10%下降到目前的7.5%。如果是县域单一法人制村镇银行，由于贷款规模小和贷款客户群体的“小微”特殊性，风险也相对较大，出于成本收益考虑，要维持低利率肯定是要亏损的，发展也是不可持续的。（见表5）
集约化管理更有优势，更有利于降低经营成本
通过调查和对比分析，总分制村镇银行比县域单一法人制村镇银行在集约化管理、降低经营成本方面更有优势。以样本3为例，其成本收入比近年来逐年下降，如2014年、2015年、2016年的成本收入比分别为89：100、51：100、47：100。集约化经营对降低经营成本的优势主要体现在：一是可以节约大量基础设施建设成本。如在加入大小额支付系统、征信系统、发行银联卡方面，由于有发起行提供支持，只要地市级总行建成，其所有分支机构可自动加入，不需要再投入这方面的成本。如在发行银行卡方面，目前，恩施兴福村镇银行已发行借记卡9万多张。由于申请过程非常复杂，门槛较高，许多县域村镇银行很难发行借记卡。二是可以节约大量运营管理成本。在统一了银行标识以后，其在相关帐表、传票、外部标识设计与使用等方面，由于量大，成本更低，且一次性投入以后，各支行只需要直接领用，不需要再支出相关印刷、设计等成本。三是可以减少末端网点布局成本。如样本3的乡镇“兴福驿站”的设立只需要在银监部门备案，不需要审批，可节约大量申请新机构时间、人力成本，可迅速发展乡镇贷款营销业务。四是可以减少人力培训成本。恩施村镇银行在设立之初，業务人员基本上都要送到常熟农商行培训，交通、住宿和培训费成本都较高。现在，其已建立起了自己的培训基地和培训师资队伍，人力培训成本大幅下降。由于其业务发展较好，人员素质较高，周边省份和省内其他地区许多村镇银行慕名前来参观学习，并组织员工前来培训。
社会影响力更强，更有利于创造良好经营环境
以恩施州样本3为例，在总分制设立以后，贷款规模迅速超过当地政府引进的某商业银行恩施分行，其社会影响力逐年增强，社会知名度逐年扩大，社会地位逐年提高，其经营环境也随之逐年好转。一是当地政府更加重视村镇银行发展，将其纳入金融支持地方经济发展考核体系，按照贷款份额分配财政资源。二是当地人民银行、银监部门在政策支持方面更加有力，如当地人民银行在搭建银政企合作平台、开展银企合作交流、提供支付结算与现金服务、发放支农再贷款和扶贫再贷款等方面，给予与国有商业银行同等甚至优先待遇，有力促进了其快速和可持续发展。三是更有利于吸纳高素质人才。恩施兴福村镇银行在县域单一法人制阶段，由于规模小、社会知名度和影响力不够强，招收高素质金融专业人才很困难。但在其发展为地市级总分制以后，在品牌效应不断显现、社会影响力不断扩大的促动下，迅速走出了人才缺乏制约困境。目前，恩施兴福村镇银行共有在职职工339人，其中从人民银行、银监部门调入7人，占2%；从其他商业银行调入38人，占11%；招收专科以上大学毕业生98人，占29%；具有本科以上学历196人，占58%，其中硕士研究生学历3人。
促进总分行制村镇银行有序持续发展的政策建议
建立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分及金融服务缺位等“金融抑制”问题的有效之举。据前文所述，在中西部特别是中西部普惠金融缺乏的农村地区，应以发展地市级总分行制村镇银行模式为主，以县域单一法人制村镇银行模式为辅。为促进总分行制村镇银行有序持续健康发展，本文仅从政策法规制度层面提出三点建议。
完善村镇银行市场准入及合规性监管法规制度
结合我国国情和村镇银行特点，逐步建立相应的法律制度，__是保障村镇银行可持续发展的必要举措。要适时修订《村镇银行管理暂行规定》，先去掉“暂行”二字，待条件成熟时制定《村镇银行管理条例》，将其法规层次上升为国务院行政法规。当前急需要放宽地市级村镇银行准入政策，以法规政策准许、大力倡导并推动各有意发起设立村镇银行的大型股份制商业银行在中西部农村地区设立地市级总分行制村镇银行。
我国的村镇银行是在借鉴西方国家社区银行理论基础上建立起来的，完善村镇银行监管法规制度也可借鉴西方国家相关法律规范。美国是世界上社区银行发展最成功的国家之一，尽管美国银行业并购竞争激烈，但社区银行始终保持着旺盛的生命力，新的社区银行始终在不断出现，并呈现出良好的发展势头，已成为美国中小企业的主要融资渠道，极大地推动了美国地方经济的发展。美国社区银行的成功，自然离不开其自身独特的优势支撑，然而其健全的金融法律体系也是极其重要的原因之一。在美国，健全的金融法律体系构建了社区银行定位和生存的法律保障，其中又以《反托拉斯法》、《社区再投资法》、《小企业法》等三部金融法律制度最为有效。美国健全的金融法律体系为社区银行的发展建立了一个强有力的监管框架，在这个监管框架，社区银行在与大型商业银行的竞争中牢牢把握住了自身的发展方向，定位于为所在社区小企业和个人客户提供金融服务，最终取得了成功。从我国村镇银行在发展过程来看，美国的经验无疑是值得我们借鉴的。只有建立起类似美国社区银行那样的监管框架，在加强机构监管的同时，充分的发挥村镇银行的内控机制、行业组织的和社会监督机制的监管功能，才能建立起风险监管和合规性监管并重的日常监管、市场准入监管和市场退出监管体系。
强化村镇银行支农政策法律保障，让其真正回归设立初衷
村镇银行虽然定位于农村社区银行，但其追求利润的本质没变，毕竟不是政策性银行。在利润最大化利益的驱使下，村镇银行很难抵御利润的诱惑而甘于一心服务“三农”经济、小微企业和农村个体经营业主，因此就出现了“村镇银行不村镇”的现象。村镇银行监管法规和村镇银行自身应将村镇银行定位于农村地区金融供给的“补位者”，而不是“竞争者”，让村镇银行真正“村镇”起来。 一是在财政税收政策上要给予村镇银行倾斜照顾和优惠支持。实际上，世界各国的农业发展都依赖于强有力的财政政策支持，如法国政府每年都要拨出一部分贴息资金给法国农业信贷银行，以支持其农业发展。因此，在推动村镇银行银行可持续发展的道路上，要充分运用法律手段，在财税法中明确规定財政对支农贷款的支持，如地方政府财政奖励、税收优惠、政府贴息、政府注资、风险补偿等。这样，可以弥补村镇银行在支农贷款发放的利差不足，保持其支农定位。
二是要制订保证村镇银行支农性定位的强制性规范。《村镇银行管理暂行规定》第三十九条规定：村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。但倡导并不等于强制，在村镇银行支农定位规定方面的强制性力度仍然不够。因此，应在村镇银行监管法律法规中，制订村镇银行支农性定位的制行性规定，明确规定其支农支小评价标准，对不达标的村镇银行应采取一定的惩处措施直到退出市场。
地方政府和监管部门应为村镇银行创造良好发展环境
良好的经营环境是村镇健康可持续发展的基石。一是地方政府特别是经济欠发达的农村地区地方政府更应为村镇银行发展创造良好外部环境。这方面，湖南省湘西自治州政府做得较好，值得借鉴。长沙银行在湘西州发起设立村镇银行时，湘西州政府为其一次性安排20亿元财政性存款，并长期保持这个余额水平不变。二是中国人民银行要在支付系统、征信系统、支农再贷款、扶贫再贷款、存款保险评估等方面，制订村镇银行区别性政策，不能一味按照国有商业银行和股份制商业银行有关政策照搬照套，体现一定灵活性。三是银监部门在合规性监管方面也应区别对待，要考虑其服务对象特殊性。如在农户贷款方面，对因当地政府发展农村产业失败而导致有逾期贷款没还的信用“黑名单”农户，只要不是本人故意所导致，而且在为其提供资金支持可使致富并有能力归还逾期贷款的情况下，可采取“新老划断”方式，为其提供新的贷款支持。对此不能作为违规进行处罚。四是财政税务部门对目前已有和将来制订的有关村镇银行优惠政策要落实到位。
（本文仅为作者个人观点，不代表作者所在单位意见）
（作者单位：中国人民银行恩施州中心支行，内蒙古财经大学）
湖北恩施州村镇银行作为农村金融改革的重要成果，自2007年首家村镇银行在湖北恩施州开业以来，村镇银行在湖北省恩施州经历了两个不同发展阶段。
第一阶段：2007年8月至2010年12月。在这一阶段，恩施州共设立了2家县域单一法人制村镇银行。其发起银行都是江苏常熟农村商业银行。第一家是设立在恩施州所辖咸丰县县城的咸丰常农商村镇银行，于2007年8月开业，注册资本1000万元，当年末存贷款余额分别为2401万元、1686万元，至2010年末分别达到13705万元、11184万元，分别是开业当年末的5.7倍、6.6倍；第2家是设立在恩施州州府所在地恩施市境内的恩施常农商村镇银行，于2008年7月开业，注册资本3000万元，开业当年末存贷款余额分别为5773万元、4379万元，至2010年末分别达到17820万元、15629万元，分别比开业当年末增长3.1倍、3.6倍。
第二阶段：2010年12月至今。在这一阶段，经监管部门批准，在原县域单一法人制恩施常农商村镇银行基础上，追加资本金3000万元，组建地市级总分行制村镇银行——恩施村镇银行（2016年更名为恩施兴福村镇银行），可以在恩施州所辖8个县市设立分支机构。同时将咸丰常农商村镇银行并入恩施村镇银行所辖县支行。开业当年末存贷款余额分别为31525万元、26813万元，至2015年末分别达到204605万元、192254万元，5年时间分别增长5.5倍、6.2倍。贷款余额市场占有率在恩施州境内仅次于邮政储蓄银行和湖北银行恩施分行，位于9家商业银行第八位，是汉口银行恩施分行贷款余额的2.1倍。截至2016年7月末，恩施兴福村镇银行已在恩施州所辖8个县市设立支行，其中县城区物理网点12个，乡镇物理網点7个，乡镇“兴福驿站（是恩施兴福村镇银行依托乡镇营业网点建立的离行式，不吸收存款，集收集贷款客户资料、开设自存取款设备等功能的网格化金融便民服务网点）”13个，营业网点总计达到41个，在恩施州农村区域，机构网点数量仅次于农村商业银行和邮政储蓄银行。
优劣势比较
通过对恩施州境内村镇银行两种不同发展模式3个样本行（样本1为县域单一法人制咸丰常农商村镇银行；样本2为县域单一法人制恩施常农商村镇银行；样本3为地市级总分制恩施村镇银行，于2016年更名为恩施兴福村镇银行。其中样本1、样本2于2010年12月并入样本3所辖县市支行）最初5年相关数据比较分析，并现场走访恩施兴福村镇银行董事长、分管信贷业务行长等高层管理人员和部分中层管理人员，结论均是地市级总分制村镇银行的优势要明显高于县域单一法人制村镇银行。主要体现在五个方面。
规模效应更突出，抗风险能力更强
总分行制的恩施兴福村镇银行自2010年12月正式开业以来，经过5年多的发展，经营网点迅速在各县市及乡镇铺开延伸，规模实力也迅速增强。资产规模从2010年末的4.4亿元迅速扩展到2015年末的28.9亿元，增长5.6倍；所有者权益从4394万元增加到18335万元，增长3.2倍。其中：留存利润从137万元增加到892万元，增长5.5倍。（见表1）
从3个样本比较，总分行制村镇银行的样本3从开业起的最初3年，其所有者权益增速要远高于县域单一法人制村镇银行的样本1、2，且样本1、2从开业的最初两年均为亏损，第3年才开始盈利，而总分行制的样本3在开业当年就实现了盈利。由此可以看出，地市级总分行制的村镇银行由于有规模化效应，其资本实力和盈利能力更强，贷款减值准备计提更充足，消化不良贷款的抗风险能力更强。同时，其信贷资金池更大，在各支行调剂资金的余地也更大。由于分支机构较多，各地经济发展也有不同特色，可以充分发挥各分支机构优势，存款业务做得好抓存款，贷款业务做得好的放贷款。（见表2、表3）
品牌效应更明显，更有利于扩展负债业务
从全国各地村镇银行来看，在村镇银行发展初期（2007～2010年），由于监管机制不允许设立地市级总分行制村镇银行，基本上都是以县域单一法人制为主。再加上村镇银行设立初衷就是服务于农村“三农”和小微企业，网点布局主要在县以下农村地区，在开设之初，好像是当地银行业界的“另类”和“孤儿”，品牌影响力非常有限，社会公众对其认同度不高，不仅吸收公众储蓄存款较难，吸收单位和企业存款更是难上加难。这导致其信贷资金来源非常紧张，贷存比一直处于高位运行。
以恩施州样本1为例，因为其设立在县城，经济相对于州城所在地要差一些，样本更具有说服力。从2007年开业的次年到2012年末的最初5年，虽然其存款余额增长率分别为161%、33%、65%、19%、-25%，但绝对增加额分别只有3860万元、2070万元、5374万元、2603万元、-4060万元，主要是其基数较小，其他大型国有商业银行存款每增加5个百分点，就可能相当于单一法人制村镇银行的50～100个百分点的增量。但总分行制的样本3——恩施（兴福）村镇银行设立以后，通过不断加强企业形象宣传，如在当地电视台滚动播放冠名宣传广告、2016年更名为“恩施兴福村镇银行”并统一规范各县市和乡镇分支机构标识、在当地出租车上加装有“兴福村镇银行”标识的顶灯广告等，再加上其创新当地农村经济发展实际的贷款管理模式、精减贷款审批流程、提高贷款审批时效等提升效能举措，目前在恩施州境内8个县市已形成“恩施兴福村镇银行”的品牌效应，特别是在设有网点的农村和乡镇社区已具有广泛的影响力。在品牌效应作用不断放大的推动下，其存款业务得到快速增长。其存款余额从开业当年（2012年）末的3.15亿元增加到2016年7月末的24.71亿元，增长6.8倍，2016年7月比年初增速达到20.8%，居全州9家商业银行第二位。其存款余额从次年到第4年同期增长率虽然没有样本1高，但其绝对增加额分别是样本1的6倍、5.4倍、3.6倍，第5年增长率比样本1高出46个百分点，且增加绝对额是其21.4倍；第六年，样本1存款比上年同期减少4060万元、下降25%，而样本3是增加63847万元、增长45%。（见表4） 贷款融资能力更强，更有利于扩展客户群体
以恩施兴福村镇银行为例，在其贷款发放达到一定规模、超出盈亏平衡点以后，其贷款利率逐渐下降，又反过来促进其优质贷款客户群的增加。目前，其贷款客户已达到1.2万多户，平均贷款余额20万元，不良贷款率不到1%。贷款利率从高峰时的10%下降到目前的7.5%。如果是县域单一法人制村镇银行，由于贷款规模小和贷款客户群体的“小微”特殊性，风险也相对较大，出于成本收益考虑，要维持低利率肯定是要亏损的，发展也是不可持续的。（见表5）
集约化管理更有优势，更有利于降低经营成本
通过调查和对比分析，总分制村镇银行比县域单一法人制村镇银行在集约化管理、降低经营成本方面更有优势。以样本3为例，其成本收入比近年来逐年下降，如2014年、2015年、2016年的成本收入比分别为89：100、51：100、47：100。集约化经营对降低经营成本的优势主要体现在：一是可以节约大量基础设施建设成本。如在加入大小额支付系统、征信系统、发行银联卡方面，由于有发起行提供支持，只要地市级总行建成，其所有分支机构可自动加入，不需要再投入这方面的成本。如在发行银行卡方面，目前，恩施兴福村镇银行已发行借记卡9万多张。由于申请过程非常复杂，门槛较高，许多县域村镇银行很难发行借记卡。二是可以节约大量运营管理成本。在统一了银行标识以后，其在相关帐表、传票、外部标识设计与使用等方面，由于量大，成本更低，且一次性投入以后，各支行只需要直接领用，不需要再支出相关印刷、设计等成本。三是可以减少末端网点布局成本。如样本3的乡镇“兴福驿站”的设立只需要在银监部门备案，不需要审批，可节约大量申请新机构时间、人力成本，可迅速发展乡镇贷款营销业务。四是可以减少人力培训成本。恩施村镇银行在设立之初，業务人员基本上都要送到常熟农商行培训，交通、住宿和培训费成本都较高。现在，其已建立起了自己的培训基地和培训师资队伍，人力培训成本大幅下降。由于其业务发展较好，人员素质较高，周边省份和省内其他地区许多村镇银行慕名前来参观学习，并组织员工前来培训。
社会影响力更强，更有利于创造良好经营环境
以恩施州样本3为例，在总分制设立以后，贷款规模迅速超过当地政府引进的某商业银行恩施分行，其社会影响力逐年增强，社会知名度逐年扩大，社会地位逐年提高，其经营环境也随之逐年好转。一是当地政府更加重视村镇银行发展，将其纳入金融支持地方经济发展考核体系，按照贷款份额分配财政资源。二是当地人民银行、银监部门在政策支持方面更加有力，如当地人民银行在搭建银政企合作平台、开展银企合作交流、提供支付结算与现金服务、发放支农再贷款和扶贫再贷款等方面，给予与国有商业银行同等甚至优先待遇，有力促进了其快速和可持续发展。三是更有利于吸纳高素质人才。恩施兴福村镇银行在县域单一法人制阶段，由于规模小、社会知名度和影响力不够强，招收高素质金融专业人才很困难。但在其发展为地市级总分制以后，在品牌效应不断显现、社会影响力不断扩大的促动下，迅速走出了人才缺乏制约困境。目前，恩施兴福村镇银行共有在职职工339人，其中从人民银行、银监部门调入7人，占2%；从其他商业银行调入38人，占11%；招收专科以上大学毕业生98人，占29%；具有本科以上学历196人，占58%，其中硕士研究生学历3人。
促进总分行制村镇银行有序持续发展的政策建议
建立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分及金融服务缺位等“金融抑制”问题的有效之举。据前文所述，在中西部特别是中西部普惠金融缺乏的农村地区，应以发展地市级总分行制村镇银行模式为主，以县域单一法人制村镇银行模式为辅。为促进总分行制村镇银行有序持续健康发展，本文仅从政策法规制度层面提出三点建议。
完善村镇银行市场准入及合规性监管法规制度
结合我国国情和村镇银行特点，逐步建立相应的法律制度，__是保障村镇银行可持续发展的必要举措。要适时修订《村镇银行管理暂行规定》，先去掉“暂行”二字，待条件成熟时制定《村镇银行管理条例》，将其法规层次上升为国务院行政法规。当前急需要放宽地市级村镇银行准入政策，以法规政策准许、大力倡导并推动各有意发起设立村镇银行的大型股份制商业银行在中西部农村地区设立地市级总分行制村镇银行。
我国的村镇银行是在借鉴西方国家社区银行理论基础上建立起来的，完善村镇银行监管法规制度也可借鉴西方国家相关法律规范。美国是世界上社区银行发展最成功的国家之一，尽管美国银行业并购竞争激烈，但社区银行始终保持着旺盛的生命力，新的社区银行始终在不断出现，并呈现出良好的发展势头，已成为美国中小企业的主要融资渠道，极大地推动了美国地方经济的发展。美国社区银行的成功，自然离不开其自身独特的优势支撑，然而其健全的金融法律体系也是极其重要的原因之一。在美国，健全的金融法律体系构建了社区银行定位和生存的法律保障，其中又以《反托拉斯法》、《社区再投资法》、《小企业法》等三部金融法律制度最为有效。美国健全的金融法律体系为社区银行的发展建立了一个强有力的监管框架，在这个监管框架，社区银行在与大型商业银行的竞争中牢牢把握住了自身的发展方向，定位于为所在社区小企业和个人客户提供金融服务，最终取得了成功。从我国村镇银行在发展过程来看，美国的经验无疑是值得我们借鉴的。只有建立起类似美国社区银行那样的监管框架，在加强机构监管的同时，充分的发挥村镇银行的内控机制、行业组织的和社会监督机制的监管功能，才能建立起风险监管和合规性监管并重的日常监管、市场准入监管和市场退出监管体系。
强化村镇银行支农政策法律保障，让其真正回归设立初衷
村镇银行虽然定位于农村社区银行，但其追求利润的本质没变，毕竟不是政策性银行。在利润最大化利益的驱使下，村镇银行很难抵御利润的诱惑而甘于一心服务“三农”经济、小微企业和农村个体经营业主，因此就出现了“村镇银行不村镇”的现象。村镇银行监管法规和村镇银行自身应将村镇银行定位于农村地区金融供给的“补位者”，而不是“竞争者”，让村镇银行真正“村镇”起来。 一是在财政税收政策上要给予村镇银行倾斜照顾和优惠支持。实际上，世界各国的农业发展都依赖于强有力的财政政策支持，如法国政府每年都要拨出一部分贴息资金给法国农业信贷银行，以支持其农业发展。因此，在推动村镇银行银行可持续发展的道路上，要充分运用法律手段，在财税法中明确规定財政对支农贷款的支持，如地方政府财政奖励、税收优惠、政府贴息、政府注资、风险补偿等。这样，可以弥补村镇银行在支农贷款发放的利差不足，保持其支农定位。
二是要制订保证村镇银行支农性定位的强制性规范。《村镇银行管理暂行规定》第三十九条规定：村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。但倡导并不等于强制，在村镇银行支农定位规定方面的强制性力度仍然不够。因此，应在村镇银行监管法律法规中，制订村镇银行支农性定位的制行性规定，明确规定其支农支小评价标准，对不达标的村镇银行应采取一定的惩处措施直到退出市场。
地方政府和监管部门应为村镇银行创造良好发展环境
良好的经营环境是村镇健康可持续发展的基石。一是地方政府特别是经济欠发达的农村地区地方政府更应为村镇银行发展创造良好外部环境。这方面，湖南省湘西自治州政府做得较好，值得借鉴。长沙银行在湘西州发起设立村镇银行时，湘西州政府为其一次性安排20亿元财政性存款，并长期保持这个余额水平不变。二是中国人民银行要在支付系统、征信系统、支农再贷款、扶贫再贷款、存款保险评估等方面，制订村镇银行区别性政策，不能一味按照国有商业银行和股份制商业银行有关政策照搬照套，体现一定灵活性。三是银监部门在合规性监管方面也应区别对待，要考虑其服务对象特殊性。如在农户贷款方面，对因当地政府发展农村产业失败而导致有逾期贷款没还的信用“黑名单”农户，只要不是本人故意所导致，而且在为其提供资金支持可使致富并有能力归还逾期贷款的情况下，可采取“新老划断”方式，为其提供新的贷款支持。对此不能作为违规进行处罚。四是财政税务部门对目前已有和将来制订的有关村镇银行优惠政策要落实到位。
（本文仅为作者个人观点，不代表作者所在单位意见）
（作者单位：中国人民银行恩施州中心支行，内蒙古财经大学）