论文部分内容阅读
今年“两会”期间，一个持续多年的热点问题一开征燃油税，再一次“热”起来。
从1998年人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案开始算起，到2008年已有10个年头。此间每一次开征燃油税的报道，都会引发社会强烈关注。在有关政府部门一次X--次地提出“适时”或“择机”开征的背后，人们已经感到“视觉疲劳”。
究竟什么原因使得燃油税迟迟未能开征，其背后隐藏着何种利益博弈?
燃油税势在必行?
上世纪90年代后期，我国开始进行税费改革。开征燃油税的最初目的就是费改税，即将养路费等其他费用改征为燃油税，简化收费环节，规范政府收入。这意味着“多用路，多烧油，多纳税：少用路，少纳税：不用路，不纳税”，既体现了公平原则，又能在一定程度上遏制公路交通上的超限、超载等问题，还有利于治理公路“乱设站卡、乱罚款、乱收费”的“三乱”现象和逃费行为。
因此，开征燃油税可谓“一举多得”。
而且，开征燃油税也符合国际惯例。随着我国政府对能源安全和环保问题的认识加深，燃油税在节能减排方面的作用更是为其开征增添了重要的砝码。
事实上，早在1994年，海南省就进行了燃油附加费的改革尝试。结果表明，燃油附加费的征收促进了道路畅通，提高了车辆的运行效率，达到节能减排的目的。这无疑为在全国推广这项改革措施提供了有益的经验。
缘何十年博弈?
燃油税是我国税制改革中最饱经磨难的一个税种，经历10年仍无开征的具体时间表。较已经实施改革的企业所得税等其他税种相比，开征燃油税有着相当充足的理由。
但是，为何燃油税十年“难产”?
燃油税的制度设计和征管问题，是开征路途上的首个障碍。
燃油税是部分还是全部取代路桥收费?征税范围是只包括汽油和柴油，还是包括其他燃油?公路用油和非公路用油如何区分，非公路用油应不应该实行免税?采用从量征收还是从价征收，税率多高?征收应该在生产环节还是销售环节?如何避免相关偷逃税?如何处理使用燃气、电力等其他能源的车辆?
虽然有许多问题亟待解答，但相关制度设计和征管问题不是影响出台的主要因素。燃油税制度和征管上的难点，实际上都可以通过合理的设计加以解决的。
例如。对于受影响较重的行业可以进行补贴：随着税收征管能力的不断提高，如加油站全面使用税控机，在零售环节上的征管要求也能满足。当然，某些方面的制度设计在初期不可能非常完善，不可避免地存在着一些问题，但这些问题并不能在根本上否决燃油税的开征。有关政府官员也多次表示，燃油税方案已经制定完毕。
然而，正如人们所预想的，燃油税的开征，将对社会经济产生一系列影响。
燃油税开征将导致汽油、柴油价格的上涨，会对公共交通、铁路、航空、农业、渔业等行业，以及公益性免征养路费的车辆产生影响，进而产生对这些利益受损群体进行返还或补贴的问题。运费的增加还将导致成本提高并广泛影响物价。尤其在国际油价不断走高和国内物价上涨较快的情况下，个人消费者可能会较难接受燃油税。
但是，高油价和消费者难以接受，不应该成为延期开征燃油税的理由。
就高油价而言，开征燃油税并不以油价高低为前提。如果燃油税采用从量定额征收，不与油价挂钩就可以避免征税所导致的油价上涨过快，而且还可以根据油价变化适时调整税率。很多专家指出，高油价下更应该出台燃油税政策，因为汽油、柴油本来是稀缺资源，在价高时出台燃油税政策更可以促进节能减排。国际原油价格从1999年的10美元上涨到2008年的110美元，如果未来油价继续不断上涨，是否燃油税就永远找不到出台的时机了?
燃油税改革背后中央与地方利益的协调，各部门错综复杂的利益格局调整，才是导致燃油税迟迟不能开征的主要原因。
对于中央与地方政府的利益关系，总的来说是地方政府担心中央拿走了原有的地方收入以及这些收入如何分配给地方。我国现有路桥收费中相当一部分属地方政府所有，改征燃油税后，如果收入全部上交国家财政，会削弱地方政府的资金管理权限和使用权限，影响其实际利益。
另外，燃油税改革还影响到能源、运输、汽车等许多行业的现有利益格局。实施燃油税还需要妥善解决交管部门的利益协调问题，除了收费的利益和相关执法的权利受损外，全国有近30万的养路费征收人员需要重新安置。
任何改革本质上都是利益关系的重新调整，改革过程必然伴随着部分人的获利和部分人的利益受损。在部门利益上，燃油税改革的直接受损对象是交通部门，因而反对开征燃油税，希望维持现有利益格局，也不乏看到交通部门反对征收燃油税的种种观点出现。由于涉及到多方利益的协调问题，所以在公路法等一些重要的法律草案讨论过程中，改革方案一直难以通过。财政部和税务总局等部门在燃油税开征时间上的解释，也可以说是在单方面处理部门利益关系上的无奈。
总体来看，开征燃油税所要等待的时机就不是所谓的“油价”，而是各部门利益的均衡。
税制改革拦路虎?
近年来我国税收收入增长迅猛，2007年的税收收入已接近5万亿元。因而，政府通过开征新税种来增加收入的动力不足。由于国际油价和国内物价的不断上涨，使得那些影响物价的税制改革受到的阻力都较大。燃油税推迟出台，资源税改革受挫都是同样道理。加上部门利益协调等问题悬而未决，在这些压力下，近期内燃油税的出台确非易事。
事实上，燃油税的改革已经不仅仅是一个税种的出台问题。燃油税改革实际上是我国久未解决的政府收入规范性问题的一个缩影。
由于相关利益关系的调整困难，在当初费改税的设计中，目前成功实施的只有车辆购置税。农村税费改革也是在取消农业税和农业特产税的前提下实现的。因此，如果不能消除相关部门利益、中央与地方的利益障碍，不能调整中央与地方的分配关系的话，不仅仅是燃油税难以出台，涉及到费改税的环境税等税制改革也会遭遇相同命运。而各方部门的利益关系问题，应该由国务院领头进行协调。
另外，燃油税改革也反映了我国在公共政策决策和税收立法程序方面存在的问题。
在某种程度上，一项改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，利益各方是否能充分表达自己的诉求，并最终达到各方利益的平衡。为了兼顾各方利益，同时体现立法程序的公正性，政府部门在燃油税问题上不应该简单地以“适时和择机”这种方式进行解释，而是应加大透明度，采取诸如听证会的形式，使更多的社会公众能够参与其中。
从政府决策的角度看，出台一个税种需要考虑的因素是多方面的，包括是否影响财政收入，税收征管条件是否具备，对社会经济是否产生积极影响、社会公众是否能够节后等。
但是，政府在加快燃油税出台的过程中，不能赋予燃油税过多的目标，否則的话，燃油税开征的难度将会更大。燃油税仅仅以取代养路费为目的，并能够有效解决养路费征收人员安置问题，将更有利于燃油税的出台。
政府在税率设计上，应该贯彻循序渐进、逐步提高的做法。从国外的经验来看，考虑纳税人的承受能力和减轻推行的阻力，应该先实行较低的税率，再逐步提高。政府可以通过实施预告制度，使企业预先了解和掌握燃油税的改革方向，获得充足的调整时间，从而减缓燃油税对企业的冲击。同时也有利于提高社会公众对燃油税的接受程度。为其开征铺平道路。
从1998年人大常委会第五次会议审议有关燃油税的议案开始算起，到2008年已有10个年头。此间每一次开征燃油税的报道，都会引发社会强烈关注。在有关政府部门一次X--次地提出“适时”或“择机”开征的背后，人们已经感到“视觉疲劳”。
究竟什么原因使得燃油税迟迟未能开征，其背后隐藏着何种利益博弈?
燃油税势在必行?
上世纪90年代后期，我国开始进行税费改革。开征燃油税的最初目的就是费改税，即将养路费等其他费用改征为燃油税，简化收费环节，规范政府收入。这意味着“多用路，多烧油，多纳税：少用路，少纳税：不用路，不纳税”，既体现了公平原则，又能在一定程度上遏制公路交通上的超限、超载等问题，还有利于治理公路“乱设站卡、乱罚款、乱收费”的“三乱”现象和逃费行为。
因此，开征燃油税可谓“一举多得”。
而且，开征燃油税也符合国际惯例。随着我国政府对能源安全和环保问题的认识加深，燃油税在节能减排方面的作用更是为其开征增添了重要的砝码。
事实上，早在1994年，海南省就进行了燃油附加费的改革尝试。结果表明，燃油附加费的征收促进了道路畅通，提高了车辆的运行效率，达到节能减排的目的。这无疑为在全国推广这项改革措施提供了有益的经验。
缘何十年博弈?
燃油税是我国税制改革中最饱经磨难的一个税种，经历10年仍无开征的具体时间表。较已经实施改革的企业所得税等其他税种相比，开征燃油税有着相当充足的理由。
但是，为何燃油税十年“难产”?
燃油税的制度设计和征管问题，是开征路途上的首个障碍。
燃油税是部分还是全部取代路桥收费?征税范围是只包括汽油和柴油，还是包括其他燃油?公路用油和非公路用油如何区分，非公路用油应不应该实行免税?采用从量征收还是从价征收，税率多高?征收应该在生产环节还是销售环节?如何避免相关偷逃税?如何处理使用燃气、电力等其他能源的车辆?
虽然有许多问题亟待解答，但相关制度设计和征管问题不是影响出台的主要因素。燃油税制度和征管上的难点，实际上都可以通过合理的设计加以解决的。
例如。对于受影响较重的行业可以进行补贴：随着税收征管能力的不断提高，如加油站全面使用税控机，在零售环节上的征管要求也能满足。当然，某些方面的制度设计在初期不可能非常完善，不可避免地存在着一些问题，但这些问题并不能在根本上否决燃油税的开征。有关政府官员也多次表示，燃油税方案已经制定完毕。
然而，正如人们所预想的，燃油税的开征，将对社会经济产生一系列影响。
燃油税开征将导致汽油、柴油价格的上涨，会对公共交通、铁路、航空、农业、渔业等行业，以及公益性免征养路费的车辆产生影响，进而产生对这些利益受损群体进行返还或补贴的问题。运费的增加还将导致成本提高并广泛影响物价。尤其在国际油价不断走高和国内物价上涨较快的情况下，个人消费者可能会较难接受燃油税。
但是，高油价和消费者难以接受，不应该成为延期开征燃油税的理由。
就高油价而言，开征燃油税并不以油价高低为前提。如果燃油税采用从量定额征收，不与油价挂钩就可以避免征税所导致的油价上涨过快，而且还可以根据油价变化适时调整税率。很多专家指出，高油价下更应该出台燃油税政策，因为汽油、柴油本来是稀缺资源，在价高时出台燃油税政策更可以促进节能减排。国际原油价格从1999年的10美元上涨到2008年的110美元，如果未来油价继续不断上涨，是否燃油税就永远找不到出台的时机了?
燃油税改革背后中央与地方利益的协调，各部门错综复杂的利益格局调整，才是导致燃油税迟迟不能开征的主要原因。
对于中央与地方政府的利益关系，总的来说是地方政府担心中央拿走了原有的地方收入以及这些收入如何分配给地方。我国现有路桥收费中相当一部分属地方政府所有，改征燃油税后，如果收入全部上交国家财政，会削弱地方政府的资金管理权限和使用权限，影响其实际利益。
另外，燃油税改革还影响到能源、运输、汽车等许多行业的现有利益格局。实施燃油税还需要妥善解决交管部门的利益协调问题，除了收费的利益和相关执法的权利受损外，全国有近30万的养路费征收人员需要重新安置。
任何改革本质上都是利益关系的重新调整，改革过程必然伴随着部分人的获利和部分人的利益受损。在部门利益上，燃油税改革的直接受损对象是交通部门，因而反对开征燃油税，希望维持现有利益格局，也不乏看到交通部门反对征收燃油税的种种观点出现。由于涉及到多方利益的协调问题，所以在公路法等一些重要的法律草案讨论过程中，改革方案一直难以通过。财政部和税务总局等部门在燃油税开征时间上的解释，也可以说是在单方面处理部门利益关系上的无奈。
总体来看，开征燃油税所要等待的时机就不是所谓的“油价”，而是各部门利益的均衡。
税制改革拦路虎?
近年来我国税收收入增长迅猛，2007年的税收收入已接近5万亿元。因而，政府通过开征新税种来增加收入的动力不足。由于国际油价和国内物价的不断上涨，使得那些影响物价的税制改革受到的阻力都较大。燃油税推迟出台，资源税改革受挫都是同样道理。加上部门利益协调等问题悬而未决，在这些压力下，近期内燃油税的出台确非易事。
事实上，燃油税的改革已经不仅仅是一个税种的出台问题。燃油税改革实际上是我国久未解决的政府收入规范性问题的一个缩影。
由于相关利益关系的调整困难，在当初费改税的设计中，目前成功实施的只有车辆购置税。农村税费改革也是在取消农业税和农业特产税的前提下实现的。因此，如果不能消除相关部门利益、中央与地方的利益障碍，不能调整中央与地方的分配关系的话，不仅仅是燃油税难以出台，涉及到费改税的环境税等税制改革也会遭遇相同命运。而各方部门的利益关系问题，应该由国务院领头进行协调。
另外，燃油税改革也反映了我国在公共政策决策和税收立法程序方面存在的问题。
在某种程度上，一项改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，利益各方是否能充分表达自己的诉求，并最终达到各方利益的平衡。为了兼顾各方利益，同时体现立法程序的公正性，政府部门在燃油税问题上不应该简单地以“适时和择机”这种方式进行解释，而是应加大透明度，采取诸如听证会的形式，使更多的社会公众能够参与其中。
从政府决策的角度看，出台一个税种需要考虑的因素是多方面的，包括是否影响财政收入，税收征管条件是否具备，对社会经济是否产生积极影响、社会公众是否能够节后等。
但是，政府在加快燃油税出台的过程中，不能赋予燃油税过多的目标，否則的话，燃油税开征的难度将会更大。燃油税仅仅以取代养路费为目的，并能够有效解决养路费征收人员安置问题，将更有利于燃油税的出台。
政府在税率设计上，应该贯彻循序渐进、逐步提高的做法。从国外的经验来看，考虑纳税人的承受能力和减轻推行的阻力，应该先实行较低的税率，再逐步提高。政府可以通过实施预告制度，使企业预先了解和掌握燃油税的改革方向，获得充足的调整时间，从而减缓燃油税对企业的冲击。同时也有利于提高社会公众对燃油税的接受程度。为其开征铺平道路。