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［摘 要］新中国成立以来政府主导与推动的农村经济制度变迁中,家庭经营这一农业生产最为适宜的组织形式却几经浮沉。对政府制度供给与农业家庭经营之间的关系进行梳理与思考,有助于在全面建设小康社会的进程中破解长期困扰国民经济发展的“三农”问题。
［关键词］政府；制度供给；农业；家庭经营；思考
［中图分类号］F325［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）40-0108-02
1 新中国成立以来农村经济制度变迁中家庭经营的浮沉新中国成立以来政府主导与推动的农村经济制度变迁对不同时期农业生产和农村发展产生了不同的制度绩效。其中最为跌宕起伏的莫过于家庭经营在农业生产中微观经济主体地位的得而复失与失而复得。
新中国成立之初,新生的人民政府需要借助于政权的强大威慑力量及其行政效力,以尽可能短的时间恢复社会秩序与社会生产,使国家步入正常的运行轨道。在情况最为复杂的农村,就是要彻底改变历史沉疴的农村土地所有极端不平等,继续开展“使土地的所有权和/或土地的支配权与使用权朝着有利于实际农业生产者方向变化的”土地改革。由于实现“耕者有其田”的制度安排成本远远低于其可能取得的经济与政治收益,同时农民个人所有的土地投入家庭经营可以有效地克服农业生产的分散性、周期性和高昂监督成本,使产权界定释放出巨大的制度绩效。由于政府认识到其完全有能力“通过行政决定影响生产要素的使用”,“可以强制性规定各种生产要素应如何使用”,排除任何竞争机制的调节而实现经济制度的高效运行,再加上农民家庭经营受到技术条件限制呈现出边际收益递减的趋势,因而萌生了以生产关系的“高级形式”促进农业生产力发展的制度需求。
合作化和人民公社时期包括土地所有制在内的农村经济制度的全面变迁,以及随之建立起来的高级合作社与人民公社等合作组织取代家庭成为农业的生产经营单位,使农民作为劳动者不再与土地直接结合而失去了生产决策自主权,使农民家庭迫切希望增加收入、发家致富却失去了剩余索取权。在计划经济体制扭曲的收入分配机制下,农民收入和农业产出逐渐下降,农民家庭的生活水平长期在低水平徘徊。由于计划经济管制增加了政府的行政运行成本,降低了经济政策应有的效率,并没有取得预期的制度绩效。
源于需求诱致性的家庭承包制度变迁从根本上改变了人民公社的强制性制度安排格局,家庭重新成为农业生产经营的微观经济主体；政府主动参与制度变迁,在比较宽松的政治环境下、在土地公有的前提下,家庭承包制表现出对农民生产经营的巨大激励,极大地提高了家庭经营的生产效率,农业与农村经济取得了惊人的增长速度。
作为一个具有几千年中央集权传统的国度,政府可以不是制度创新的先行者,但必然是制度安排的最终供给者。由于政府居于基本制度结构和权力结构的中心,掌握着庞大有力的向社会提供秩序和政策的行政权力,甚至于可以通过自身意愿运用多种手段凌驾于经济之上而异化成为自然垄断力量,使得制度安排的预期边际收益与预期边际费用比较的结果形成了形式、效率与时机等截然不同的制度供给行为,延续了数千年之久的农业生产传统的家庭经营组织形式也在短短数十年时间里经历了如此曲折的命运。
2 当前政府制度供给与农业家庭经营稳定及发展的关系在我国缺少长期自然演化的多层次市场体系及正式、非正式规则系统的条件下,政府受到信息不充分和未来政策作用实施结果及反应不确定性的影响,只能以有限理性履行培育与发展市场和监管市场的职能、以政策供给作为履行培育市场发展和监管市场的职能的重要手段,往往造成政策的随意性、不稳定性和不连续性,政策本身成为农民家庭经营风险的重要诱因。政府的制度安排意愿和能力在参与产权体系建构、维护经济秩序的过程中,不可否认又会受到原有计划经济管理模式和僵化封闭思维的影响,制度设计和实施难以发挥激励效应和规模效应,成为农业生产和家庭经营不稳定的隐患。既然政府制度供给的行为特点和运用手段尚未完全放弃对社会经济的全面管制,各级地方政府和决策人对区域经济增长和个人政治绩效的“寻租”行为客观上又强化了这种倾向,造成农业生产的统一经营层次向农民家庭经营提供的社会化服务往往具有典型的行政动员、干预和垄断经营色彩,不仅无法发挥政府制度供给的规模效益、降低体制变革成本,更阻碍了农业和农村经济运行市场化和经济目标效率化的进程。
刘易斯曾说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得进步……另一方面,经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害。”在经济制度变迁的过程中,政府既可以弥补契约方式的不完全性,在规制产权的基础上降低社会各利益主体之间的交易成本,发挥“看得见的手”的作用调节他们之间的相互关系,也会由于“政府失灵”而导致其在广泛参与社会经济生活的过程中侵占或侵害个人、社团等组织的个体权益,造成其对社会利益整合的低效性或无效性,甚至可能倒退为制度变迁和社会经济持续进步与发展的障碍。只有政府改良制度环境、调整制度安排的意志和行为取向,改变对经济运行过程干预式的调控方式,在整个社会经济关键制度的制定和实施方面更多地表现出规范兼顾发展的目标双重性和渐进性,才能使减少对政策频繁修正、更改或者废止旧政策、订立新政策造成的改革摩擦和损耗,维护宏观经济稳定以及现有制度安排的相对平衡成为制度供给最大的预期收益。
3 生产力水平应是政府制度供给的根本依据
根据马克思的生产力决定生产关系原理,一方面,有什么样的生产力就有什么样的生产关系。生产力水平决定了生产关系的产生和发展以及发展的时机、方向和速度,生产力发展到一定水平,就要求生产关系或迟或早地发生变革以适应生产力发展的需要。另一方面,生产关系具有对生产力巨大的反作用。当生产关系与生产力发展的要求相适合的时候,会促进生产力的发展；当生产关系与生产力发展的要求不相适应的时候,会阻碍甚至破坏生产力的发展。
新中国成立以来家庭经营主体地位的浮沉生动地说明：任何时候、任何情况下政府制度供给的依据都必须是也只能是生产力的要求及其发展的客观规律,脱离农村生产力客观发展的制度供给只会阻碍农业生产的增长,减缓农村乃至全国经济的发展,也不利于农村生产关系的完善。家庭经营虽然符合农业对农业经营方式的本质要求,但是要想继续发挥自身对农业生产的生物特性与经济特性的适应性、强化精耕细作的技术走向,需要政府在稳定和完善家庭经营制度的同时,结合农民对制度需求预期的差异，因地制宜地选择符合我国基本国情的制度模式和改革路径,按照有利于解放和发展生产力的实际要求,逐步调整与之不相适应的农业经济政策或者创新制度安排。尤其是在我国人地比例日趋紧张的情况下,只有利用政府强制性的组织优势推动制度变迁,才能有效减少改革阻力和解决各种矛盾问题,发挥市场机制的资源配置功能引导社会的资金、管理和技术等要素形成合理的利润预期而流向农业、进入农村,破除农民对传统和现有制度无效率的路径依赖以及搭便车投机行为,推动农民家庭积极适应农业生产市场化、产业化和社会化的要求发展多种经营、自发演进开展多种形式的新型农业经济合作与联合。但是当前用政府以其意志作出的决议、通知和政策等代替制度的做法还比较常见。虽然政策与制度之间的界定的确很难做到条清缕顺,政策常常作为制度的一种外在表现,由此造成制度只能处于非正式约束状态,使政府作为主要的制度供给者参与市场竞争、既做裁判员又做运动员获得了有利的条件,无法保证家庭经营组织制度功能行之有效的发挥。
4 统筹经济社会发展促进家庭经营的稳定发展
根据马克思主义的观点,生产力水平决定生产关系及其变革与发展,生产关系的变革也要循序渐进,不能急于求成。如果缺乏量的积累与巩固而急于求成,必然带来农业生产力水平的提高、农村经济关系的质的转变和农村经济制度安排的规范化缺乏基础等弊端,使我国农业生产的家庭经营组织形式创新潜藏难以预料的后患。
虽然农民家庭受到以市场为基础实现资源配置的思想观念影响,开始普遍在农业之外寻求收入增加的来源,但是受到传统农业时代形成的意识和观念影响,他们仍然将土地、将农业视作获得维持生存的来源,不愿轻易放弃承包土地、退出农业生产。传统思想观念的改变必须借助于强大外力的强制性或者由强制力量通过示范、引导和扶持,才能使家庭经营的传统模式趋向市场化、社会化与现代化,弥补诱致性制度变迁创新激励的不足。这个强制力量无疑以政府为最终和最典型的来源。政府强制力作用的形式以渐进式增量改革统筹农村社会经济的发展,这是稳定与发展家庭经营、实现我国农业现代化的重要保障。实现农村制度供给的经济与社会统筹具体包括：首先,对政府条块分割的行政管理体制，尤其是政治管理和社会管理职责与经济职责结合的农村社区组织制度进行改革,提高其行政管理、社会管理和公共服务水平；其次,制定和实施规范家庭经营组织形式及其稳定持续发展的法律法规；再次,加强农民家庭经营基础性地位的制度建设与保护,加大对农业结构调整和农村经济发展的支持力度；最后,引导农民培育市场经济的经营观念,营造城乡之间、工农之间、农与非农之间、地区之间公平交易的制度环境。
在家庭经营不断完善和创新的过程中逐步展开从生产力到生产关系、从经济增长方式到经济体制的变化,有利于逐步瓦解农民家庭以农业和农村为其生产和生活载体的意识和观念基础,在土地财富价值已经大大降低的基础上逐步褪去其上依附的生存价值,在社会转型的环境中为农民家庭退出农业生产解决后顾之忧，为促进农业生产发展和农村经济的全面改革与创新提供有力支撑,保持农业在国民经济体系中的基础性地位,实现传统农业的集约化、现代化转型以及农村社会的全面发展。
［关键词］政府；制度供给；农业；家庭经营；思考
［中图分类号］F325［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）40-0108-02
1 新中国成立以来农村经济制度变迁中家庭经营的浮沉新中国成立以来政府主导与推动的农村经济制度变迁对不同时期农业生产和农村发展产生了不同的制度绩效。其中最为跌宕起伏的莫过于家庭经营在农业生产中微观经济主体地位的得而复失与失而复得。
新中国成立之初,新生的人民政府需要借助于政权的强大威慑力量及其行政效力,以尽可能短的时间恢复社会秩序与社会生产,使国家步入正常的运行轨道。在情况最为复杂的农村,就是要彻底改变历史沉疴的农村土地所有极端不平等,继续开展“使土地的所有权和/或土地的支配权与使用权朝着有利于实际农业生产者方向变化的”土地改革。由于实现“耕者有其田”的制度安排成本远远低于其可能取得的经济与政治收益,同时农民个人所有的土地投入家庭经营可以有效地克服农业生产的分散性、周期性和高昂监督成本,使产权界定释放出巨大的制度绩效。由于政府认识到其完全有能力“通过行政决定影响生产要素的使用”,“可以强制性规定各种生产要素应如何使用”,排除任何竞争机制的调节而实现经济制度的高效运行,再加上农民家庭经营受到技术条件限制呈现出边际收益递减的趋势,因而萌生了以生产关系的“高级形式”促进农业生产力发展的制度需求。
合作化和人民公社时期包括土地所有制在内的农村经济制度的全面变迁,以及随之建立起来的高级合作社与人民公社等合作组织取代家庭成为农业的生产经营单位,使农民作为劳动者不再与土地直接结合而失去了生产决策自主权,使农民家庭迫切希望增加收入、发家致富却失去了剩余索取权。在计划经济体制扭曲的收入分配机制下,农民收入和农业产出逐渐下降,农民家庭的生活水平长期在低水平徘徊。由于计划经济管制增加了政府的行政运行成本,降低了经济政策应有的效率,并没有取得预期的制度绩效。
源于需求诱致性的家庭承包制度变迁从根本上改变了人民公社的强制性制度安排格局,家庭重新成为农业生产经营的微观经济主体；政府主动参与制度变迁,在比较宽松的政治环境下、在土地公有的前提下,家庭承包制表现出对农民生产经营的巨大激励,极大地提高了家庭经营的生产效率,农业与农村经济取得了惊人的增长速度。
作为一个具有几千年中央集权传统的国度,政府可以不是制度创新的先行者,但必然是制度安排的最终供给者。由于政府居于基本制度结构和权力结构的中心,掌握着庞大有力的向社会提供秩序和政策的行政权力,甚至于可以通过自身意愿运用多种手段凌驾于经济之上而异化成为自然垄断力量,使得制度安排的预期边际收益与预期边际费用比较的结果形成了形式、效率与时机等截然不同的制度供给行为,延续了数千年之久的农业生产传统的家庭经营组织形式也在短短数十年时间里经历了如此曲折的命运。
2 当前政府制度供给与农业家庭经营稳定及发展的关系在我国缺少长期自然演化的多层次市场体系及正式、非正式规则系统的条件下,政府受到信息不充分和未来政策作用实施结果及反应不确定性的影响,只能以有限理性履行培育与发展市场和监管市场的职能、以政策供给作为履行培育市场发展和监管市场的职能的重要手段,往往造成政策的随意性、不稳定性和不连续性,政策本身成为农民家庭经营风险的重要诱因。政府的制度安排意愿和能力在参与产权体系建构、维护经济秩序的过程中,不可否认又会受到原有计划经济管理模式和僵化封闭思维的影响,制度设计和实施难以发挥激励效应和规模效应,成为农业生产和家庭经营不稳定的隐患。既然政府制度供给的行为特点和运用手段尚未完全放弃对社会经济的全面管制,各级地方政府和决策人对区域经济增长和个人政治绩效的“寻租”行为客观上又强化了这种倾向,造成农业生产的统一经营层次向农民家庭经营提供的社会化服务往往具有典型的行政动员、干预和垄断经营色彩,不仅无法发挥政府制度供给的规模效益、降低体制变革成本,更阻碍了农业和农村经济运行市场化和经济目标效率化的进程。
刘易斯曾说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得进步……另一方面,经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害。”在经济制度变迁的过程中,政府既可以弥补契约方式的不完全性,在规制产权的基础上降低社会各利益主体之间的交易成本,发挥“看得见的手”的作用调节他们之间的相互关系,也会由于“政府失灵”而导致其在广泛参与社会经济生活的过程中侵占或侵害个人、社团等组织的个体权益,造成其对社会利益整合的低效性或无效性,甚至可能倒退为制度变迁和社会经济持续进步与发展的障碍。只有政府改良制度环境、调整制度安排的意志和行为取向,改变对经济运行过程干预式的调控方式,在整个社会经济关键制度的制定和实施方面更多地表现出规范兼顾发展的目标双重性和渐进性,才能使减少对政策频繁修正、更改或者废止旧政策、订立新政策造成的改革摩擦和损耗,维护宏观经济稳定以及现有制度安排的相对平衡成为制度供给最大的预期收益。
3 生产力水平应是政府制度供给的根本依据
根据马克思的生产力决定生产关系原理,一方面,有什么样的生产力就有什么样的生产关系。生产力水平决定了生产关系的产生和发展以及发展的时机、方向和速度,生产力发展到一定水平,就要求生产关系或迟或早地发生变革以适应生产力发展的需要。另一方面,生产关系具有对生产力巨大的反作用。当生产关系与生产力发展的要求相适合的时候,会促进生产力的发展；当生产关系与生产力发展的要求不相适应的时候,会阻碍甚至破坏生产力的发展。
新中国成立以来家庭经营主体地位的浮沉生动地说明：任何时候、任何情况下政府制度供给的依据都必须是也只能是生产力的要求及其发展的客观规律,脱离农村生产力客观发展的制度供给只会阻碍农业生产的增长,减缓农村乃至全国经济的发展,也不利于农村生产关系的完善。家庭经营虽然符合农业对农业经营方式的本质要求,但是要想继续发挥自身对农业生产的生物特性与经济特性的适应性、强化精耕细作的技术走向,需要政府在稳定和完善家庭经营制度的同时,结合农民对制度需求预期的差异，因地制宜地选择符合我国基本国情的制度模式和改革路径,按照有利于解放和发展生产力的实际要求,逐步调整与之不相适应的农业经济政策或者创新制度安排。尤其是在我国人地比例日趋紧张的情况下,只有利用政府强制性的组织优势推动制度变迁,才能有效减少改革阻力和解决各种矛盾问题,发挥市场机制的资源配置功能引导社会的资金、管理和技术等要素形成合理的利润预期而流向农业、进入农村,破除农民对传统和现有制度无效率的路径依赖以及搭便车投机行为,推动农民家庭积极适应农业生产市场化、产业化和社会化的要求发展多种经营、自发演进开展多种形式的新型农业经济合作与联合。但是当前用政府以其意志作出的决议、通知和政策等代替制度的做法还比较常见。虽然政策与制度之间的界定的确很难做到条清缕顺,政策常常作为制度的一种外在表现,由此造成制度只能处于非正式约束状态,使政府作为主要的制度供给者参与市场竞争、既做裁判员又做运动员获得了有利的条件,无法保证家庭经营组织制度功能行之有效的发挥。
4 统筹经济社会发展促进家庭经营的稳定发展
根据马克思主义的观点,生产力水平决定生产关系及其变革与发展,生产关系的变革也要循序渐进,不能急于求成。如果缺乏量的积累与巩固而急于求成,必然带来农业生产力水平的提高、农村经济关系的质的转变和农村经济制度安排的规范化缺乏基础等弊端,使我国农业生产的家庭经营组织形式创新潜藏难以预料的后患。
虽然农民家庭受到以市场为基础实现资源配置的思想观念影响,开始普遍在农业之外寻求收入增加的来源,但是受到传统农业时代形成的意识和观念影响,他们仍然将土地、将农业视作获得维持生存的来源,不愿轻易放弃承包土地、退出农业生产。传统思想观念的改变必须借助于强大外力的强制性或者由强制力量通过示范、引导和扶持,才能使家庭经营的传统模式趋向市场化、社会化与现代化,弥补诱致性制度变迁创新激励的不足。这个强制力量无疑以政府为最终和最典型的来源。政府强制力作用的形式以渐进式增量改革统筹农村社会经济的发展,这是稳定与发展家庭经营、实现我国农业现代化的重要保障。实现农村制度供给的经济与社会统筹具体包括：首先,对政府条块分割的行政管理体制，尤其是政治管理和社会管理职责与经济职责结合的农村社区组织制度进行改革,提高其行政管理、社会管理和公共服务水平；其次,制定和实施规范家庭经营组织形式及其稳定持续发展的法律法规；再次,加强农民家庭经营基础性地位的制度建设与保护,加大对农业结构调整和农村经济发展的支持力度；最后,引导农民培育市场经济的经营观念,营造城乡之间、工农之间、农与非农之间、地区之间公平交易的制度环境。
在家庭经营不断完善和创新的过程中逐步展开从生产力到生产关系、从经济增长方式到经济体制的变化,有利于逐步瓦解农民家庭以农业和农村为其生产和生活载体的意识和观念基础,在土地财富价值已经大大降低的基础上逐步褪去其上依附的生存价值,在社会转型的环境中为农民家庭退出农业生产解决后顾之忧，为促进农业生产发展和农村经济的全面改革与创新提供有力支撑,保持农业在国民经济体系中的基础性地位,实现传统农业的集约化、现代化转型以及农村社会的全面发展。