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摘要：本文认为，只有按照决策科学化、供应标准化、业务处理信息化的目标要求，贯彻落实科学发展观和科学理财观，加快体制调整、建立高效的预算决策机构和配套的预算制度体系，努力改进技术方法、建立科学的预算信息系统，才能有效地提高军费预算管理水平。
关键词：军费预算； 科学管理； 主要措施。
以科学发展观为指导，大力提高我军预算管理水平，必须以当前和今后一个时期科学理财的目标要求为依据，以优化军费投向投量，提高军费使用效益为目的，以适应新时期军事变革为契机，通过加强预算编制质量的源头控制，强化预算的分配与宏观调控职能，为我军现代化建设和发展提供及时有效的财力保障。
一、按照决策科学化的目标要求，适时加快体制调整，建立高效的预算决策机构
1、适时调整预算编制的组织机构。目前，作为综合理财和预算编制机构的财务部门隶属于后勤（联勤）部门，与同级事业部门处于同等地位，不仅难以站在全局角度进行统筹规划和综合平衡，而且难以协调各方面的关系。为此，建议设置直接隶属于中央军委和各级党委的专职综合计划与预算机构，即在中央军委设综合计划与预算署，军区级单位设综合计划与预算局，军级单位设综合计划与预算处，师级单位设综合计划与预算科，团级单位设综合计划与预算股。并考虑在各级司令机关或后勤、装备机关设立设置专门的项目测算与评估机构，具体根据项目性质、大小、要求而定，技术人员以临时抽组为主，主要采用新的手段和科学方法，对需要列入预算的重大项目进行论证、评估，比较优劣等级，确定取舍。
2、逐步规范预算编制的职责权限。首先，应建立预算决策责任制。明确决策者的权力权限、责任以及失职的鉴定办法和处罚规则等，提高决策的科学性和自觉性。其次，应合理划分预算部门的职责。新建的专门综合计划与预算部门的职责主要包括：收集各方面的预算相关信息，依据军委、各级党委的意图制定规划和计划，并按计划任务制定年度经费预算；协调各方面的关系，搞好单位预算综合平衡，协助党委实现预算的宏观调控；履行预算编制与执行的监督与控制职能，增强预算约束力，确保预算目标实现。再次，应调整完善财务部门的职责。主要是归口办理日常经费的划拨、结算、报销与决算，从事会计核算、资产、军人保险、住房资金等财务保障与管理工作。同时，财务部门还兼有对其内部及其下级财务部门进行财务监督和检查的职能。最后，应调整事业部门的财权。主要是克服事业部门编制预算时的本位主义，利于党委统一筹划和调控，集中财力进行重点保障，也有利于事业部门发挥专业特长，集中精力完成事业建设任务。
3、适时理顺预算关系与拨款渠道。目前，军队的预算关系比较复杂，拨款渠道有多种，既不利于军费预算控制，也不利于军费统筹安排和综合平衡，同时也难以对军事财力资源进行全面的成本与效益分析。因此，理顺预算关系和拨款渠道势在必行。基本思路：一是理顺预算关系。军队建设所需全部财力资源由政府筹集和投入，最好全部由中央财政预算筹集；若达不到这一点，军队建设的部分经费由地方政府预算筹集的，也应合理设置预算科目，便于中央政府汇总。同时，不论向中央财政还是向地方财政编制预算，凡是军队建设所需经费，均应由军队预算编制部门归口办理。二是理顺拨款渠道。主要是合并军费拨款渠道，将国家对军队多个部门拨款逐步合并为由国家财政部归口对总后财务部拨款，然后再按军队内部的拨款渠道，由财务部门归口办理。只有这样，军队总预算才能准确反映国家对军队建设经费投入的真实情况，才能更好地发挥军费总预算对军队建设的规模和结构进行统筹规划和宏观调控的作用。
二、按照供应标准化的目标要求，不断加强制度建设，建立配套的预算制度体系
1、完善经费供应标准体系。重点对经费标准的结构、范围和增长机制做些调整，加快经费供应标准化进程。首先，调整经费标准结构。基本路是：在现有标准基础上，经过2～3年的努力，建立不同地区、不同部队、不同价格水平的复合型结构经费供应标准体系；合理划分各级经费标准制定权限，特别是军区级单位，应有一定的经费标准制定或调整权限；对基本标准、补助标准作些调整。主要是在补助标准中明确单位补助标准、新增项目补助标准。其次，扩大经费标准供应范围。能定出标准的全部定出标准，特别是对于开支内容相对稳定的项目经费，应尽快实行标准供应；对于暂时还难以固定标准的项目经费，要根据单位级别、编制实力（包括人员和装备等）、环境情况等制定单位标准或项目标准进行规范和统一，最后完全实行标准化供应。再次，建立经费标准动态增长机制。要按照物价上涨指数增加保值补偿经费标准；按照国家物价改革政策，及时、合理地调整经费供应标准；依据军队建设具体实际情况，适当增加各级机动财力。
2．完善行政性开支消耗限额项目。首先，建立行政消耗性开支明细项目表。按照预算、核算及经费管理的要求，对现有行政消耗性开支的项目，特别是对各级直接开支的会议、接待、差旅、水电、办公、车辆等行政消耗性支出等进行清理、排队，进一步细化项目，然后再根据不同情况，制定出各自的消耗标准，作为预算编制、执行及考评的基本依据。其次，制定合理的行政消耗限额。在细化项目和制定具体标准时要深入分析和研究，使之与实际相符合，防止标准定得过高或偏低。比如，在制定会议费定额标准时，要根据部队招待所的总体消耗情况合理确定伙食标准及其伙食补助标准；在制定接待费定额标准时，要根据部队的实际接待任务等情况，并充分考虑地区环境差异、当地物价及消费水平、参照历年接待费情况，综合考虑制定合理的消耗标准。
3、完善实物计价资产核算制度。一要充分发挥资产管理部门作用，确保资产的正确、合理、合法使用，防止资产的人为流失。二要加强资产管理基础工作，为存量资产的捆绑预算提供真实信息，确保单位预算的整体质量。三要把资产管理与预算挂钩，真正做到资产管理与预算控制相结合。
4、健全预算编制质量监察制度。首先，成立预算编制质量监督机构。由单位分管后勤工作的领导任组长，司、政、后、装部门领导及纪检、审计、财务部门领导参加，具体负责对预算编制阶段各项工作进行监督检查，发现问题及时研究解决，确保预算编制的质量。其次，严格进行预算编制督查。对预算编制的程序、方法、内容、需求论证、审批等，都要严格按照规定进行督查把关，防止走过场。再次，建立预算反馈问效机制。检验所编预算是否真正合理、可行，在哪些地方存在问题还需要下年度编制预算时进一步改进和提高，为下一年度预算编制打好基础，同时也使预算的编制与执行紧密地结合起来。
5、建立预算项目决策经济责任制。实现责、权、利三者的有机结合，使各级、各部门和相关责任人按照规定行使预算权利，并按规定履行责任，实施预算项目的质量控制。当前应着重建立以下几个方面的经济责任制： 一是项目论证经济责任制；二是项目评估经济责任制；三是项目实施经济责任制；四是项目审计监督经济责任制。其中，特别要具体明确应承担的责任和奖惩措施，并与单位和责任人具体挂钩。
三、按照业务处理信息化的目标要求，努力改进技术方法，建立科学的预算信息系统
1、探索应用PPBS预算编制方法。总体思路是：建立滚动式五年规划──三年计划──年度预算的综合预算制度。具体方法是：一是编制军队建设五年规划。滚动式编制，每年一次。首先，总部相关职能部门对国家安全进行评估，并将评估报告上报军委，同时对政府可能投入军队建设的财力进行预测，向军委提交财力预测报告；其次，中央军委根据以上报告，提出今后五年内军队建设所要达到的基本目标，讨论通过后，下达五年规划指示；再次，总部机关编制全军的五年建设规划草案，并上报中央军委审批。二是编制军队三年计划。滚动式编制，每年一次。首先，根据五年规划，总部及军兵种按照业务及建制系统逐级下达三年建设计划指示；其次，全军团以上单位，按照建制及业务系统提出三年建设计划建议案，经逐级汇总、审查、平衡、筛选后形成全军三年建设计划草案，上报中央军委批准后颁发；再次，军队团以上单位，按照全军三年建设计划草案，编制各自的三年建设计划。三是编制军队年度预算。每年一次。主要是将三年计划中的第一年所列示的各项任务所需经费转变为年度预算，具体步骤按现行预算编制的程序执行。
2、建立预算控制综合管理系统。首先，建立基础信息网络系统。该系统应具有以下功能：一是信息共享。利用现代化网络技术和通信手段，实现财务机构的网络互通，使财务部门内部、上下级业务部门之间、本级财务部门与事业部门之间的信息在确保安全的前提下快速传递和资源共享。二是信息筛选。要求系统本身具有对信息资源进行区分存储和分析验证、去粗取精、去伪存真等筛选功能，以提高信息的可靠性，确保预算编制的准确度，达到人工筛选和机器智能筛选有机结合。三是信息分类与更新。将获取的信息按其性质和用途等进行分类，并对变化了的信息及时自动更新，确保数据信息真实、有用。其次，建立预算项目分析评估系统。要注意充分论证，搞好整体设计，并做好以下几项工作:一是尽快开发项目分析评估软件。该软件作为现行军队预算编制管理系统的一个组成部分，以强化预算控制功能。具有数据录入、查询、统计汇总、分析评估、使用权限与时限、更新与预警等功能， 便于预算决策与编制者及时调用所需信息，提高人机结合效率。二是明确项目类别。可按项目的性质、用途和主管部门进行划分。三是明确各级项目管理职责。按照党委首长、部门领导、财务部门、事业部门进行明确。四是制定项目数据库的维护管理制度。主要是按照财务部门和事业部门的不同职责和权限，开展项目数据库的日常维护与管理，确保项目数据库的安全可靠、适时有效及数据的安全与保密。再次，建立预算控制反馈系统。其主要功能是：即时控制具体业务的合理流程，自动审核预算项目的执行，控制预算资金的支付，动态地反映预算编制与执行过程的详细情况。构建时要充分考虑数据导入、数据准入、比较分析、反馈预警等功能建设。
关键词：军费预算； 科学管理； 主要措施。
以科学发展观为指导，大力提高我军预算管理水平，必须以当前和今后一个时期科学理财的目标要求为依据，以优化军费投向投量，提高军费使用效益为目的，以适应新时期军事变革为契机，通过加强预算编制质量的源头控制，强化预算的分配与宏观调控职能，为我军现代化建设和发展提供及时有效的财力保障。
一、按照决策科学化的目标要求，适时加快体制调整，建立高效的预算决策机构
1、适时调整预算编制的组织机构。目前，作为综合理财和预算编制机构的财务部门隶属于后勤（联勤）部门，与同级事业部门处于同等地位，不仅难以站在全局角度进行统筹规划和综合平衡，而且难以协调各方面的关系。为此，建议设置直接隶属于中央军委和各级党委的专职综合计划与预算机构，即在中央军委设综合计划与预算署，军区级单位设综合计划与预算局，军级单位设综合计划与预算处，师级单位设综合计划与预算科，团级单位设综合计划与预算股。并考虑在各级司令机关或后勤、装备机关设立设置专门的项目测算与评估机构，具体根据项目性质、大小、要求而定，技术人员以临时抽组为主，主要采用新的手段和科学方法，对需要列入预算的重大项目进行论证、评估，比较优劣等级，确定取舍。
2、逐步规范预算编制的职责权限。首先，应建立预算决策责任制。明确决策者的权力权限、责任以及失职的鉴定办法和处罚规则等，提高决策的科学性和自觉性。其次，应合理划分预算部门的职责。新建的专门综合计划与预算部门的职责主要包括：收集各方面的预算相关信息，依据军委、各级党委的意图制定规划和计划，并按计划任务制定年度经费预算；协调各方面的关系，搞好单位预算综合平衡，协助党委实现预算的宏观调控；履行预算编制与执行的监督与控制职能，增强预算约束力，确保预算目标实现。再次，应调整完善财务部门的职责。主要是归口办理日常经费的划拨、结算、报销与决算，从事会计核算、资产、军人保险、住房资金等财务保障与管理工作。同时，财务部门还兼有对其内部及其下级财务部门进行财务监督和检查的职能。最后，应调整事业部门的财权。主要是克服事业部门编制预算时的本位主义，利于党委统一筹划和调控，集中财力进行重点保障，也有利于事业部门发挥专业特长，集中精力完成事业建设任务。
3、适时理顺预算关系与拨款渠道。目前，军队的预算关系比较复杂，拨款渠道有多种，既不利于军费预算控制，也不利于军费统筹安排和综合平衡，同时也难以对军事财力资源进行全面的成本与效益分析。因此，理顺预算关系和拨款渠道势在必行。基本思路：一是理顺预算关系。军队建设所需全部财力资源由政府筹集和投入，最好全部由中央财政预算筹集；若达不到这一点，军队建设的部分经费由地方政府预算筹集的，也应合理设置预算科目，便于中央政府汇总。同时，不论向中央财政还是向地方财政编制预算，凡是军队建设所需经费，均应由军队预算编制部门归口办理。二是理顺拨款渠道。主要是合并军费拨款渠道，将国家对军队多个部门拨款逐步合并为由国家财政部归口对总后财务部拨款，然后再按军队内部的拨款渠道，由财务部门归口办理。只有这样，军队总预算才能准确反映国家对军队建设经费投入的真实情况，才能更好地发挥军费总预算对军队建设的规模和结构进行统筹规划和宏观调控的作用。
二、按照供应标准化的目标要求，不断加强制度建设，建立配套的预算制度体系
1、完善经费供应标准体系。重点对经费标准的结构、范围和增长机制做些调整，加快经费供应标准化进程。首先，调整经费标准结构。基本路是：在现有标准基础上，经过2～3年的努力，建立不同地区、不同部队、不同价格水平的复合型结构经费供应标准体系；合理划分各级经费标准制定权限，特别是军区级单位，应有一定的经费标准制定或调整权限；对基本标准、补助标准作些调整。主要是在补助标准中明确单位补助标准、新增项目补助标准。其次，扩大经费标准供应范围。能定出标准的全部定出标准，特别是对于开支内容相对稳定的项目经费，应尽快实行标准供应；对于暂时还难以固定标准的项目经费，要根据单位级别、编制实力（包括人员和装备等）、环境情况等制定单位标准或项目标准进行规范和统一，最后完全实行标准化供应。再次，建立经费标准动态增长机制。要按照物价上涨指数增加保值补偿经费标准；按照国家物价改革政策，及时、合理地调整经费供应标准；依据军队建设具体实际情况，适当增加各级机动财力。
2．完善行政性开支消耗限额项目。首先，建立行政消耗性开支明细项目表。按照预算、核算及经费管理的要求，对现有行政消耗性开支的项目，特别是对各级直接开支的会议、接待、差旅、水电、办公、车辆等行政消耗性支出等进行清理、排队，进一步细化项目，然后再根据不同情况，制定出各自的消耗标准，作为预算编制、执行及考评的基本依据。其次，制定合理的行政消耗限额。在细化项目和制定具体标准时要深入分析和研究，使之与实际相符合，防止标准定得过高或偏低。比如，在制定会议费定额标准时，要根据部队招待所的总体消耗情况合理确定伙食标准及其伙食补助标准；在制定接待费定额标准时，要根据部队的实际接待任务等情况，并充分考虑地区环境差异、当地物价及消费水平、参照历年接待费情况，综合考虑制定合理的消耗标准。
3、完善实物计价资产核算制度。一要充分发挥资产管理部门作用，确保资产的正确、合理、合法使用，防止资产的人为流失。二要加强资产管理基础工作，为存量资产的捆绑预算提供真实信息，确保单位预算的整体质量。三要把资产管理与预算挂钩，真正做到资产管理与预算控制相结合。
4、健全预算编制质量监察制度。首先，成立预算编制质量监督机构。由单位分管后勤工作的领导任组长，司、政、后、装部门领导及纪检、审计、财务部门领导参加，具体负责对预算编制阶段各项工作进行监督检查，发现问题及时研究解决，确保预算编制的质量。其次，严格进行预算编制督查。对预算编制的程序、方法、内容、需求论证、审批等，都要严格按照规定进行督查把关，防止走过场。再次，建立预算反馈问效机制。检验所编预算是否真正合理、可行，在哪些地方存在问题还需要下年度编制预算时进一步改进和提高，为下一年度预算编制打好基础，同时也使预算的编制与执行紧密地结合起来。
5、建立预算项目决策经济责任制。实现责、权、利三者的有机结合，使各级、各部门和相关责任人按照规定行使预算权利，并按规定履行责任，实施预算项目的质量控制。当前应着重建立以下几个方面的经济责任制： 一是项目论证经济责任制；二是项目评估经济责任制；三是项目实施经济责任制；四是项目审计监督经济责任制。其中，特别要具体明确应承担的责任和奖惩措施，并与单位和责任人具体挂钩。
三、按照业务处理信息化的目标要求，努力改进技术方法，建立科学的预算信息系统
1、探索应用PPBS预算编制方法。总体思路是：建立滚动式五年规划──三年计划──年度预算的综合预算制度。具体方法是：一是编制军队建设五年规划。滚动式编制，每年一次。首先，总部相关职能部门对国家安全进行评估，并将评估报告上报军委，同时对政府可能投入军队建设的财力进行预测，向军委提交财力预测报告；其次，中央军委根据以上报告，提出今后五年内军队建设所要达到的基本目标，讨论通过后，下达五年规划指示；再次，总部机关编制全军的五年建设规划草案，并上报中央军委审批。二是编制军队三年计划。滚动式编制，每年一次。首先，根据五年规划，总部及军兵种按照业务及建制系统逐级下达三年建设计划指示；其次，全军团以上单位，按照建制及业务系统提出三年建设计划建议案，经逐级汇总、审查、平衡、筛选后形成全军三年建设计划草案，上报中央军委批准后颁发；再次，军队团以上单位，按照全军三年建设计划草案，编制各自的三年建设计划。三是编制军队年度预算。每年一次。主要是将三年计划中的第一年所列示的各项任务所需经费转变为年度预算，具体步骤按现行预算编制的程序执行。
2、建立预算控制综合管理系统。首先，建立基础信息网络系统。该系统应具有以下功能：一是信息共享。利用现代化网络技术和通信手段，实现财务机构的网络互通，使财务部门内部、上下级业务部门之间、本级财务部门与事业部门之间的信息在确保安全的前提下快速传递和资源共享。二是信息筛选。要求系统本身具有对信息资源进行区分存储和分析验证、去粗取精、去伪存真等筛选功能，以提高信息的可靠性，确保预算编制的准确度，达到人工筛选和机器智能筛选有机结合。三是信息分类与更新。将获取的信息按其性质和用途等进行分类，并对变化了的信息及时自动更新，确保数据信息真实、有用。其次，建立预算项目分析评估系统。要注意充分论证，搞好整体设计，并做好以下几项工作:一是尽快开发项目分析评估软件。该软件作为现行军队预算编制管理系统的一个组成部分，以强化预算控制功能。具有数据录入、查询、统计汇总、分析评估、使用权限与时限、更新与预警等功能， 便于预算决策与编制者及时调用所需信息，提高人机结合效率。二是明确项目类别。可按项目的性质、用途和主管部门进行划分。三是明确各级项目管理职责。按照党委首长、部门领导、财务部门、事业部门进行明确。四是制定项目数据库的维护管理制度。主要是按照财务部门和事业部门的不同职责和权限，开展项目数据库的日常维护与管理，确保项目数据库的安全可靠、适时有效及数据的安全与保密。再次，建立预算控制反馈系统。其主要功能是：即时控制具体业务的合理流程，自动审核预算项目的执行，控制预算资金的支付，动态地反映预算编制与执行过程的详细情况。构建时要充分考虑数据导入、数据准入、比较分析、反馈预警等功能建设。