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摘要:面对房价越涨越烈的态势,面对老百姓抑制房价的呼声,近来,中央政府出台了许多措施来抑制房价的过快上涨,然而房价却依然居高不下。究其原因,除了房地产业的基本矛盾,即市场潜在的需求远远大于现成的供给之外,还有地方政府对土地财政的过度依赖。
关键词:土地财政;房地产;地方政府
中图分类号:F301 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2010)10-0060-02
1地方政府的土地财政
“土地财政”,属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。土地财政包括四个方面的内容:一是政府通过高价出让土地获得巨额土地出让金;二是高地价推动高房价,以此促进建筑业和房地产业的发展,带动地方税收收入的增加;三是低价出让工业用地来招商引资,以此来带动当地的经济发展和促进相关税收增长;四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款资金, 进行城市基础设施建设。近年来,土地出让金成为地方政府的主要收入来源,为了获得更多的土地出让金,政府必然推高地价,地价是房价的基础,地价的上涨又必然导致房价的上涨,而较高的房价又会带来巨额的建筑业税和房地产税,构成了政府的财政收入。因此地方政府为了获得较大的财政收入,往往要促进房地产业的发展。所以,在利益的驱使下,许多地方政府并不是管不住房价,而是不太想管,认为只要房地产业健康发展,不要大起大落就可以了,当然也不会觉得房价太高了不好,所以既然连政府都不愿意降房价了,房价怎么可能降得下来。
根据最新统计,2009年,中国70个大中城市土地出让金共计10836亿元,同比08年增加140%,同比“疯狂”的07年增加49%
从表1可以看出,杭州(包括余杭、萧山)土地出让金高达1054亿元,位居全国第一,杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市。一线城市中,上海、北京土地出让金位于前列。深圳受土地供应偏紧影响,土地出让金相对较低,仅有136亿,位居23位。二线城市中,杭州、天津、宁波、武汉等经济相对活跃的城市土地出让金位居前列。天津09年土地交易放量,土地长出让金收入732亿,在北京之后,名列第四。除了成都、厦门、南京等少数几个城市的土地出让金同比07年有所下降之外,其它城市则是明显增加。
2地方政府过度依赖土地财政的原因
从前面的数据中我们可以看到地方政府获得了相当丰厚的土地出让金,而地方政府为什么如此依赖土地财政可以从以下两个主要原因来分析。
①财政分税制。自从1994年实行分税制之后,土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有,并在此后也逐渐成为地方政府的“第二财政”。分税制进行改革之后,地方政府的财权减少了,事权反而却增加了,政府用于支出项目的金额在增加,但是可以收取的金额却在减少。而现行的制度安排影响了地方收入,由于制度在运行过程中所存在的偏差等原因,分税制导致的集权效应使省政府的财力集中度高而转移支付力不足,而省级以下的地方政府财力也存在着差距,一些地方政府财政来源比较单一,从而面临财政困难等问题,在这种情况下,地方政府通过抬高土地出让价格获取更多的土地出让金,通过推高房地产价格获得更多的房地产税和相关的建筑业税,毫无疑问依靠土地就可以迅速的获得大量资金,但这也让地方政府患上了土地财政依赖症,由于地方财政收入一个重要的来源——土地出让金也来自房地产行业,实质上许多地方政府财源已经成为名副其实的“房地产财政”。
②政绩考核制。自从1978年以来,随着中国改革开放的顺利进行,我国的工作重心逐渐转移到经济建设上来,国家建立了比较完善的新的统计制度,各地的政绩考核都转向以GDP 和财政收入为主的经济发展指标,地方要想经济取得发展,必须想方设法加大投资,而庞大的投资资金又能从哪里来,这是一个很令人头疼的问题,靠税收,不仅少而且也很慢;考企业上缴,但是这其中真正能有较大盈利的企业又有多少呢。在这种情况下,政府就只有从大量、高价的卖地当中获得巨大的收入,但是可以进行利用和开发的土地数量是有限的,地方政府就充分利用对土地供应进行垄断的权利,等到土地价格较高时再卖出土地,地价高必然使房价也高,高房价也拉升了GDP,为地方政府带来了良好的政绩。
3地方政府土地财政问题的解决
①完善地方财税制度,实现地方政府事权与财权的统一和对称。自从实行分税制改革以后,财权上收,事权下放,使得地方政府的财权与事权不匹配,扩大了地方的财政缺口,造成了地方政府以“土地财政”解决财政困境。因此,要消除“土地财政”,就要从根本上扩大地方政府财政收入,而解决这一问题的主要措施有:对现行的税收政策进行调整,可以对中央与地方的归属税种进行重新划分,调整中央与地方的“两税”税收比例,中央也可以适当下放部分财权,扩大地方政府的税权,增加地方政府的收入。合理并清楚的界定中央与地方之间以及各个地方政府之间的事权,合理分配中央与地方之间的事权责任,加大中央对基础性公共服务的支出责任,减轻目前地方的不合理事权,减轻地方政府的支付责任。对现行的转移支付制度进行适当的调整。制定相应的法律来完善转移支付措施,规范转移支付行为,目前的财政体制只是粗略的规定了中央政府和省级政府之间的财政关系,而并没有一部明确的法律来规定和规范中央和地方各级政府之间的财政转移支付行为,因此,必须进一步规范和调整各级地方政府之间财权和事权的划分,加大对省级以下的转移支付力度。
②建立科学的政绩考核体制。我国的土地资源是非常有限的,而且现阶段我国的经济发展水平不高,以“土地财政”为经济发展的主要来源的方法是不可取的,早晚有一天是会失效的。因此,以GDP 和财政收入为标准的政绩考核体制必将因在财政收入中占很大比例的“土地财政”的失效而需要重新改革。所以,要建立科学的政绩考核体制就必须对地方政绩进行全面、公正、客观的评价,既要看经济指标,也要看社会指标和环境指标;既要看经济的发展,也要看经济发展的可持续性;既要看经济发展的总量,也要看经济发展的质量等等。只有这样,才能促进社会经济持续、快速、健康的发展。
③转变政府职能,正确定位政府角色。改变政府作为土地经营者的角色,地方政府对建设用地的垄断性卖地权,可以使政府获得巨额的利润,因此这使得政府难以有效抑制房价,有时甚至成为国家宏观调控的阻力,所以要加快政府职能的转变,合理定位政府在房地产调控中的角色,要尽快实现政府从房地产市场的经营者转变为监管者,使政府由“投资型”转变为“服务型”,而不是像商人一样在土地市场上追逐高额利润,只有这样才能有效地防止“土地财政”的产生。
参考文献:
[1] 易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决[J].经济师2009,(5).
关键词:土地财政;房地产;地方政府
中图分类号:F301 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2010)10-0060-02
1地方政府的土地财政
“土地财政”,属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。土地财政包括四个方面的内容:一是政府通过高价出让土地获得巨额土地出让金;二是高地价推动高房价,以此促进建筑业和房地产业的发展,带动地方税收收入的增加;三是低价出让工业用地来招商引资,以此来带动当地的经济发展和促进相关税收增长;四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款资金, 进行城市基础设施建设。近年来,土地出让金成为地方政府的主要收入来源,为了获得更多的土地出让金,政府必然推高地价,地价是房价的基础,地价的上涨又必然导致房价的上涨,而较高的房价又会带来巨额的建筑业税和房地产税,构成了政府的财政收入。因此地方政府为了获得较大的财政收入,往往要促进房地产业的发展。所以,在利益的驱使下,许多地方政府并不是管不住房价,而是不太想管,认为只要房地产业健康发展,不要大起大落就可以了,当然也不会觉得房价太高了不好,所以既然连政府都不愿意降房价了,房价怎么可能降得下来。
根据最新统计,2009年,中国70个大中城市土地出让金共计10836亿元,同比08年增加140%,同比“疯狂”的07年增加49%
从表1可以看出,杭州(包括余杭、萧山)土地出让金高达1054亿元,位居全国第一,杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市。一线城市中,上海、北京土地出让金位于前列。深圳受土地供应偏紧影响,土地出让金相对较低,仅有136亿,位居23位。二线城市中,杭州、天津、宁波、武汉等经济相对活跃的城市土地出让金位居前列。天津09年土地交易放量,土地长出让金收入732亿,在北京之后,名列第四。除了成都、厦门、南京等少数几个城市的土地出让金同比07年有所下降之外,其它城市则是明显增加。
2地方政府过度依赖土地财政的原因
从前面的数据中我们可以看到地方政府获得了相当丰厚的土地出让金,而地方政府为什么如此依赖土地财政可以从以下两个主要原因来分析。
①财政分税制。自从1994年实行分税制之后,土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有,并在此后也逐渐成为地方政府的“第二财政”。分税制进行改革之后,地方政府的财权减少了,事权反而却增加了,政府用于支出项目的金额在增加,但是可以收取的金额却在减少。而现行的制度安排影响了地方收入,由于制度在运行过程中所存在的偏差等原因,分税制导致的集权效应使省政府的财力集中度高而转移支付力不足,而省级以下的地方政府财力也存在着差距,一些地方政府财政来源比较单一,从而面临财政困难等问题,在这种情况下,地方政府通过抬高土地出让价格获取更多的土地出让金,通过推高房地产价格获得更多的房地产税和相关的建筑业税,毫无疑问依靠土地就可以迅速的获得大量资金,但这也让地方政府患上了土地财政依赖症,由于地方财政收入一个重要的来源——土地出让金也来自房地产行业,实质上许多地方政府财源已经成为名副其实的“房地产财政”。
②政绩考核制。自从1978年以来,随着中国改革开放的顺利进行,我国的工作重心逐渐转移到经济建设上来,国家建立了比较完善的新的统计制度,各地的政绩考核都转向以GDP 和财政收入为主的经济发展指标,地方要想经济取得发展,必须想方设法加大投资,而庞大的投资资金又能从哪里来,这是一个很令人头疼的问题,靠税收,不仅少而且也很慢;考企业上缴,但是这其中真正能有较大盈利的企业又有多少呢。在这种情况下,政府就只有从大量、高价的卖地当中获得巨大的收入,但是可以进行利用和开发的土地数量是有限的,地方政府就充分利用对土地供应进行垄断的权利,等到土地价格较高时再卖出土地,地价高必然使房价也高,高房价也拉升了GDP,为地方政府带来了良好的政绩。
3地方政府土地财政问题的解决
①完善地方财税制度,实现地方政府事权与财权的统一和对称。自从实行分税制改革以后,财权上收,事权下放,使得地方政府的财权与事权不匹配,扩大了地方的财政缺口,造成了地方政府以“土地财政”解决财政困境。因此,要消除“土地财政”,就要从根本上扩大地方政府财政收入,而解决这一问题的主要措施有:对现行的税收政策进行调整,可以对中央与地方的归属税种进行重新划分,调整中央与地方的“两税”税收比例,中央也可以适当下放部分财权,扩大地方政府的税权,增加地方政府的收入。合理并清楚的界定中央与地方之间以及各个地方政府之间的事权,合理分配中央与地方之间的事权责任,加大中央对基础性公共服务的支出责任,减轻目前地方的不合理事权,减轻地方政府的支付责任。对现行的转移支付制度进行适当的调整。制定相应的法律来完善转移支付措施,规范转移支付行为,目前的财政体制只是粗略的规定了中央政府和省级政府之间的财政关系,而并没有一部明确的法律来规定和规范中央和地方各级政府之间的财政转移支付行为,因此,必须进一步规范和调整各级地方政府之间财权和事权的划分,加大对省级以下的转移支付力度。
②建立科学的政绩考核体制。我国的土地资源是非常有限的,而且现阶段我国的经济发展水平不高,以“土地财政”为经济发展的主要来源的方法是不可取的,早晚有一天是会失效的。因此,以GDP 和财政收入为标准的政绩考核体制必将因在财政收入中占很大比例的“土地财政”的失效而需要重新改革。所以,要建立科学的政绩考核体制就必须对地方政绩进行全面、公正、客观的评价,既要看经济指标,也要看社会指标和环境指标;既要看经济的发展,也要看经济发展的可持续性;既要看经济发展的总量,也要看经济发展的质量等等。只有这样,才能促进社会经济持续、快速、健康的发展。
③转变政府职能,正确定位政府角色。改变政府作为土地经营者的角色,地方政府对建设用地的垄断性卖地权,可以使政府获得巨额的利润,因此这使得政府难以有效抑制房价,有时甚至成为国家宏观调控的阻力,所以要加快政府职能的转变,合理定位政府在房地产调控中的角色,要尽快实现政府从房地产市场的经营者转变为监管者,使政府由“投资型”转变为“服务型”,而不是像商人一样在土地市场上追逐高额利润,只有这样才能有效地防止“土地财政”的产生。
参考文献:
[1] 易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决[J].经济师2009,(5).