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中图分类号：C913 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2012)01-215-02
摘 要 人口问题是我国社会主义初级阶段长期面临的重大问题，关系我国现代化建设兴衰成败与各方面协调和持续发展。深入分析农村地区人口与计划生育工作的问题、难点，探寻在新形势下做好人口与计划生育工作的有效途径，己成为一个难以回避的重要课题。本文以陕西省Q县的X乡为例，通过实地调研发现问题，并深入分析产生问题的原因，提出具体对策，以期为我国计划生育工作的顺利执行奉献绵薄之力。
关键词 农村计划生育 计生干部 农村养老保险
中国的计划生育是以行政约束手段为主要内容的政府行为。1978年宪法首次将计划生育纳入国家的根本大法以来，我国人口过快增长的势头得到有效控制，但县和县以下地域的人口与计划生育工作仍然困难重重。
一、计划生育执行过程中呈现的问题
由于受时代、经济、政策、法制、体制、机制、素质等多方面因素的影响和制约，计划生育在执行过程中面临许多挑战。笔者结合X乡实地调研，认为当前比较突出的问题有以下几点。
（一）违法生育现象较为普遍
随着经济发展，X乡村民的生育观念基本上完成了由传统向现代的转变，“多子多福”的传统观念早已冲淡。多数受访对象认可少生孩子与提高生活水平成正比关系，普遍认为孩子多了是负担。然而其生育意愿的转变并不彻底，绝大多数认为要两个孩子最合适，最好是一儿一女，且很多受访对象表示“一定要有儿子”。不论第一胎是男孩还是女孩，计划外生育这一现象仍普遍存在。
（二）乡计划生育服务站业务运作失范
乡计划生育服务站存在软硬件设备和服务经费供应不足两方面问题。X乡计划生育服务站占地仅50平方米，名义上由药房、手术室、诊疗室三间科室组成。手术室除“三查”期用作“B超”检查，日常用作病人的休息室。B超仪无年检与维护制度，高压消毒设备无年检，无心电图机和X线放射检查条件，也无供血、配血条件。软件方面，操作过程较不规范。通过对现场手术操作观察发现，术前检查一般均仅有B超，血常规、尿常规等检查都未进行，但在最后填写的三查统计表都一一上报。另外，经费问题也是制约服务规范性开展的因素之一。虽然条例明文规定禁止承包从事计划生育技术服务的机构及其科室，但该站工作人员私下表示该县计划生育服务站基本都是私人承包，自负盈亏，上面几乎不拨款。
（三）利益导向机制落实不到位
办理生育证程序不规范。免费办理二孩生育指标需要写出书面申请，到村委会、乡镇政府、县计生局业务股进行逐级审核。但调查显示，很多家庭并不知道需要办理二孩生育证，针对计划外生育，计生干部多是直接罚款了事，甚至出现乱收费现象。另外，奖励工作落实不到位。县、乡、村三级负责计划生育工作的部门未对申请流程进行公开张榜，很多独生子女、双女户等符合条件的家庭，因不知晓奖励政策没有上报，还出现了相关干部因熟人关系虚报名额，导致计划生育家庭奖励落实不到位。
（四）计生统计数据失真现象严重
弄虚作假行为屡禁不止。上级计生部门要求各乡镇“三查”工作基层回访率达到100%，回访6次要在95%以上，节育手术要及时，要求产后三个月内达到90%以上；感染率控制在0.1%以下。因宣传、通知不到位，应查人数外出等各方原因，实查育龄妇女人数远低于应查人数，当地乡政府为完成上级指标，伪造计划生育报表。当地政府还有造假证件（假人流证、假孕检证、假结扎证明）、假布置（临时布置计划生育办公室，借来宣传展板，表、帐、卡、册，电视机等放在办公室内以应付检查）等行为。
（五）社会抚养费征收失范
1．收费数额失范。计划生育条例明文规定，對夫妻双方分别以所在地的县（市、区）城镇居民上年度人均可支配收入或者所在地的乡（镇）农民人均纯收入为基数，一次性征收三倍以上六倍以下的社会抚养费；本人实际收入超过基数的，还应当加收超过数额的一倍以上二倍以下的社会抚养费①。以此计算，X乡一次性应征收10000元到40000元的社会抚养费，实际征收则是从800元到2000多元不等。
2．使用情况不透明。基层政府所征收的社会抚养费按照什么比例进行分配与使用，受访干部均表示无可奉告，更拿不出书面账目。
（六）村级计生专干严重失职
执行主体中，乡、村两级计生干部都出现工作不规范的行为，其中村级计生专干严重失职。以X乡所辖的S村为例，该村总计十几户独生子女家庭，仅向上级上报了3户，未上报的独生子女家庭不知道如何办理独生子女光荣证，办证后是否获得相关补贴；全村普遍表示不知道计划生育政策的具体内容。
二、执行偏差的原因分析
（一）计划生育政策失灵
计划生育政策从中国的基本国情出发，以国家和集体的利益为重，但出台和实施都缺乏民众的利益诉求，民众的私人利益未能很好地得到保护。不少村民依然认为生育男孩是延续祖宗血脉的根本环节；加上中国社会保障体系有待完善，“生儿养老”就成了农民理性的选择。当前计划生育政策缺乏对农民微观利益的补偿和照顾，使农民对该政策的执行产生消极的抵触情绪。
（二）政策资源的缺乏
1．计划生育政策宣传不足。基层计生干部为了应付上级任务，在宣传工作上宣传力度弱，宣传内容缺乏针对性，使该政策难以深入民心。村民对其计划生育内容缺乏最基本的了解。调研发现，由于近年来上级对计划生育工作抓得较松，X乡的宣传教育工作还处于“墙上标语、喇叭宣传”的停滞状态，除乡计划生育服务站、路边偶见宣传标语，更没有现代化的电子信息、网络等新兴媒体的使用，远不能适应新形势发展的需要。
2．人员经费不足。县级财政逐年加大的投入并未能缓解计划生育经费不足的问题，特别是乡村计划生育经费需求与实际投入之间的缺口进一步扩大。X乡计划生育办公室经过2次机构改革仅剩16人(含乡镇计划生育服务站)，具体负责计划生育业务工作和各行政村的日常工作，同时还要参与镇上的大型的中心工作。人员工作任务繁重，事业经费不足，使得基层农村人口计划生育管理工作难以顺利开展。
（三）执行主客体行为的失范
1．基层干部自身的问题。作为基层计划生育工作执行最基本的主体，X乡的村计生专干40周岁以上占84.6%，初中文化程度的占76.2%。年龄结构不合理、文化程度较低，严重影响村级组织的集体作用有效发挥。劳动力大量输出导致从“留守农民”中选出的干部素质普遍不高，计生协会基本有名无实，村民自治组织基本上处于瘫痪状态②。此外，村计生专干工作多、收入低，使其严重缺乏工作积极性。
2．群众生育观念的问题。调研发现，当前村民的生育观念正在由传统向现代转变：由多生向少生转变，由忽视子女质量到重视子女质量转变，由明显的男性偏好向性别偏好弱化转变。但与城市地区相比，生育意愿转变的不彻底。一方面，依然有对男孩的偏好，另一方面普遍存在“无丁不宁，无女不安”的思想，普遍认可生育二孩，不惜罚款超生，使得个人愿望与国家意志发生矛盾。
（四）社会环境的缺乏
有效的监控机制是保证政策目标实现的必要条件之一。由于执行中没有独立的专职监督机构对计划生育工作执行做全程有效监督，执行主体不受实质性监督，违法违规行为时有发生却无法制止。此外，在计生政策的实际执行中缺乏透明度，村里施行计划生育动态，社会抚养费征收、管理、使用情况等等与群众切身利益密切相关的内容秘而不宣，群众多处于无知状态。
摘 要 人口问题是我国社会主义初级阶段长期面临的重大问题，关系我国现代化建设兴衰成败与各方面协调和持续发展。深入分析农村地区人口与计划生育工作的问题、难点，探寻在新形势下做好人口与计划生育工作的有效途径，己成为一个难以回避的重要课题。本文以陕西省Q县的X乡为例，通过实地调研发现问题，并深入分析产生问题的原因，提出具体对策，以期为我国计划生育工作的顺利执行奉献绵薄之力。
关键词 农村计划生育 计生干部 农村养老保险
中国的计划生育是以行政约束手段为主要内容的政府行为。1978年宪法首次将计划生育纳入国家的根本大法以来，我国人口过快增长的势头得到有效控制，但县和县以下地域的人口与计划生育工作仍然困难重重。
一、计划生育执行过程中呈现的问题
由于受时代、经济、政策、法制、体制、机制、素质等多方面因素的影响和制约，计划生育在执行过程中面临许多挑战。笔者结合X乡实地调研，认为当前比较突出的问题有以下几点。
（一）违法生育现象较为普遍
随着经济发展，X乡村民的生育观念基本上完成了由传统向现代的转变，“多子多福”的传统观念早已冲淡。多数受访对象认可少生孩子与提高生活水平成正比关系，普遍认为孩子多了是负担。然而其生育意愿的转变并不彻底，绝大多数认为要两个孩子最合适，最好是一儿一女，且很多受访对象表示“一定要有儿子”。不论第一胎是男孩还是女孩，计划外生育这一现象仍普遍存在。
（二）乡计划生育服务站业务运作失范
乡计划生育服务站存在软硬件设备和服务经费供应不足两方面问题。X乡计划生育服务站占地仅50平方米，名义上由药房、手术室、诊疗室三间科室组成。手术室除“三查”期用作“B超”检查，日常用作病人的休息室。B超仪无年检与维护制度，高压消毒设备无年检，无心电图机和X线放射检查条件，也无供血、配血条件。软件方面，操作过程较不规范。通过对现场手术操作观察发现，术前检查一般均仅有B超，血常规、尿常规等检查都未进行，但在最后填写的三查统计表都一一上报。另外，经费问题也是制约服务规范性开展的因素之一。虽然条例明文规定禁止承包从事计划生育技术服务的机构及其科室，但该站工作人员私下表示该县计划生育服务站基本都是私人承包，自负盈亏，上面几乎不拨款。
（三）利益导向机制落实不到位
办理生育证程序不规范。免费办理二孩生育指标需要写出书面申请，到村委会、乡镇政府、县计生局业务股进行逐级审核。但调查显示，很多家庭并不知道需要办理二孩生育证，针对计划外生育，计生干部多是直接罚款了事，甚至出现乱收费现象。另外，奖励工作落实不到位。县、乡、村三级负责计划生育工作的部门未对申请流程进行公开张榜，很多独生子女、双女户等符合条件的家庭，因不知晓奖励政策没有上报，还出现了相关干部因熟人关系虚报名额，导致计划生育家庭奖励落实不到位。
（四）计生统计数据失真现象严重
弄虚作假行为屡禁不止。上级计生部门要求各乡镇“三查”工作基层回访率达到100%，回访6次要在95%以上，节育手术要及时，要求产后三个月内达到90%以上；感染率控制在0.1%以下。因宣传、通知不到位，应查人数外出等各方原因，实查育龄妇女人数远低于应查人数，当地乡政府为完成上级指标，伪造计划生育报表。当地政府还有造假证件（假人流证、假孕检证、假结扎证明）、假布置（临时布置计划生育办公室，借来宣传展板，表、帐、卡、册，电视机等放在办公室内以应付检查）等行为。
（五）社会抚养费征收失范
1．收费数额失范。计划生育条例明文规定，對夫妻双方分别以所在地的县（市、区）城镇居民上年度人均可支配收入或者所在地的乡（镇）农民人均纯收入为基数，一次性征收三倍以上六倍以下的社会抚养费；本人实际收入超过基数的，还应当加收超过数额的一倍以上二倍以下的社会抚养费①。以此计算，X乡一次性应征收10000元到40000元的社会抚养费，实际征收则是从800元到2000多元不等。
2．使用情况不透明。基层政府所征收的社会抚养费按照什么比例进行分配与使用，受访干部均表示无可奉告，更拿不出书面账目。
（六）村级计生专干严重失职
执行主体中，乡、村两级计生干部都出现工作不规范的行为，其中村级计生专干严重失职。以X乡所辖的S村为例，该村总计十几户独生子女家庭，仅向上级上报了3户，未上报的独生子女家庭不知道如何办理独生子女光荣证，办证后是否获得相关补贴；全村普遍表示不知道计划生育政策的具体内容。
二、执行偏差的原因分析
（一）计划生育政策失灵
计划生育政策从中国的基本国情出发，以国家和集体的利益为重，但出台和实施都缺乏民众的利益诉求，民众的私人利益未能很好地得到保护。不少村民依然认为生育男孩是延续祖宗血脉的根本环节；加上中国社会保障体系有待完善，“生儿养老”就成了农民理性的选择。当前计划生育政策缺乏对农民微观利益的补偿和照顾，使农民对该政策的执行产生消极的抵触情绪。
（二）政策资源的缺乏
1．计划生育政策宣传不足。基层计生干部为了应付上级任务，在宣传工作上宣传力度弱，宣传内容缺乏针对性，使该政策难以深入民心。村民对其计划生育内容缺乏最基本的了解。调研发现，由于近年来上级对计划生育工作抓得较松，X乡的宣传教育工作还处于“墙上标语、喇叭宣传”的停滞状态，除乡计划生育服务站、路边偶见宣传标语，更没有现代化的电子信息、网络等新兴媒体的使用，远不能适应新形势发展的需要。
2．人员经费不足。县级财政逐年加大的投入并未能缓解计划生育经费不足的问题，特别是乡村计划生育经费需求与实际投入之间的缺口进一步扩大。X乡计划生育办公室经过2次机构改革仅剩16人(含乡镇计划生育服务站)，具体负责计划生育业务工作和各行政村的日常工作，同时还要参与镇上的大型的中心工作。人员工作任务繁重，事业经费不足，使得基层农村人口计划生育管理工作难以顺利开展。
（三）执行主客体行为的失范
1．基层干部自身的问题。作为基层计划生育工作执行最基本的主体，X乡的村计生专干40周岁以上占84.6%，初中文化程度的占76.2%。年龄结构不合理、文化程度较低，严重影响村级组织的集体作用有效发挥。劳动力大量输出导致从“留守农民”中选出的干部素质普遍不高，计生协会基本有名无实，村民自治组织基本上处于瘫痪状态②。此外，村计生专干工作多、收入低，使其严重缺乏工作积极性。
2．群众生育观念的问题。调研发现，当前村民的生育观念正在由传统向现代转变：由多生向少生转变，由忽视子女质量到重视子女质量转变，由明显的男性偏好向性别偏好弱化转变。但与城市地区相比，生育意愿转变的不彻底。一方面，依然有对男孩的偏好，另一方面普遍存在“无丁不宁，无女不安”的思想，普遍认可生育二孩，不惜罚款超生，使得个人愿望与国家意志发生矛盾。
（四）社会环境的缺乏
有效的监控机制是保证政策目标实现的必要条件之一。由于执行中没有独立的专职监督机构对计划生育工作执行做全程有效监督，执行主体不受实质性监督，违法违规行为时有发生却无法制止。此外，在计生政策的实际执行中缺乏透明度，村里施行计划生育动态，社会抚养费征收、管理、使用情况等等与群众切身利益密切相关的内容秘而不宣，群众多处于无知状态。