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摘要：辽西地区建平县是一个以农业为主的大县，因此，实施耕地有效保护和保障土地占补平衡是不容忽视的问题。本文就建平县土地保护与占补平衡的保证对策加以分析，提出了相应的对策与措施。
关键词：占补平衡，对策;耕地;保护
中图分类号：F323.211
实施耕地保护与占补平衡的保障措施，是自然资源部门不可忽视的问题，该项业务涉及不可再生资源的合理规划和利用。实施耕地保护与占补平衡的措施实施以来，建平县自然资源部门严格按照党中央、国务院的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，但实施中也存在一定困难和问题。现将目前建平县土地资源保护与保障土地占补平衡的主要对策分析如下，供各地在生产中借鉴和参考。
1建平县土地资源保护与占补平衡存在的主要问题
1.1永久基本农田划定和保护不尽彻底
建平县全域基本农田划定工作自2015年启动到2016年底结束，历时近两年时间，虽然该项工作对原基本农田布局做了进一步的优化和调整，解决了部分项目的用地问题。但尚有部分项目用地无法在短期内明确用地范围，导致出现最后明确的用地范围涉及占用基本农田，而根据《基本农田保护条例》第三章第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址无法避开基本农田保护区，…必须经国务院批准。”即若非上述条款中的项目是不允许使用基本农田的，最终造成项目难以落地。例如：公路项目用地涉及基本农田，导致项目难以推进。
1.2实施土地整治和落实补充耕地不尽完善
首先，山地丘陵地区，可开垦利用的耕地后备资源紧张，且面积小，分布零散，群众小块并大块主观意愿不强，土地整治实施难度大;其次，《意见》中虽明确拓展补充耕地途径，可通过实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等方面新增耕地用地落实补充耕地任务。但在实际实施过程中，较难执行。原因如下：（1）可进行复垦农村居民点因地理位置、面积、实施成本过大（包括拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区占地的补偿和安置，这都需要大笔资金垫付，但这些资金往往难以在实施挂钩工程时筹措到位），且群众意愿不高，甚至不同意實施;（2）如果处于地质灾害易发区，因此部分可复垦位置又因涉及地质灾害不适宜实施;（3）根据日常巡查及上级下发的废弃采矿用地实施增减挂钩调查图斑进行实地核实，发现大部分存在义务主体或实地已建成建筑物，不适宜复垦。（4）此外还存在有部分可实施图斑因历史原因存在权属争议无法实施[1]。
1.3落实耕地占补平衡责任工作不够细化
《意见》指出，由地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实耕地补充任务。
2实施耕地保护与占补平衡的对策建议
2.1建立永久基本农田补划机制
建议将凡属地方民生工程项目、交通、水利等基础设施建设项目都可纳入允许使用基本农田范畴，同时建立永久基本农田补划机制，对涉及占用基本农田的项目，在落实耕地占补平衡并通过论证后给予补划基本农田，要求补划质量不降低，数量不减少，以达到基本农田总量不变，实现动态平衡[2]。
2.2开垦耕地应尽量选质地好的后备土地资源
通过开发后备土地资源补充耕地的质量主要取决于后备土地资源的先天条件，如果要开垦的后备土地资源的先天条件不足或自然质量不高，即使投入再多的人力、物力，也难以获得高质量的耕地。因此，在现有的后备土地资源中，选择适宜开垦而且宜耕性较好的土地，是保证开垦后的耕地质量较高的先决条件。
2.3完善耕地保护考核体系
建议尽快完善耕地保护考核体系，树立耕地数量与质量相统一的思想，拓宽耕地占补平衡思路。对耕地占补平衡的考核不单纯地进行数量平衡的考核，更重要的是要注重质量平衡的考核。耕地是质与量的统一体，对耕地占补平衡的考核实质是对耕地生产能力占补平衡的考核。在明确这一根本目的的基础上可以采取“以质抵量”来实现耕地占补平衡这一目标。比如：在占用1亩质量较好的耕地时，若补充的1亩耕地与其质量不相当时，还应投入一定资金用于改造一定数量的中、低产田来平衡占用和补充耕地两者质量的差异，或者直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，而达到耕地生产能力的平衡，并可以有效的避免开发耕地带来的生态风险。当然，要实现耕地生产能力占补平衡，需要建立在补充耕地与占用耕地的针对性比较和耕地质量量化的基础上，科学地确定耕地开垦费的数量和改造中低产田的数量及标准，同时要严把耕地占补平衡考核、验收关，确保耕地质量不变劣，生产能力不降低。
2.4完善管理体制和机制
一是建议将县乡镇土地开发整理机构纳入财政全额拨款的事业单位。二是适当下放土地开发整理立项和验收的权利。按现行的管理体制，土地开发整理项目的立项审批权限在市以上国土资源部门，一些后备资源优良但面积较小的项目不能立项。特别是丘陵地带，成片、大规模的后备资源相对匮乏，因此建议适当下放土地开发整理的立项和验收权利，由县（市、区）级国土资源部门负责小面积的土地开发整理项目的立项、验收工作。
2.5加强对新开垦耕地的后续管理
各级政府应加大对新开垦耕地的后续管理，制定具体措施鼓励单位和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度，加大后续资金投入力度，并落实种植措施，逐步提高新开垦耕地的质量。
参考文献：
[1]赵卉，郭建超.浅谈耕地占补平衡存在的问题及对策——以天津市为例[J].中国房地产，2014（10）：57-59.
[2]王玫瑰，杨玲.强化要素保障 探索占补新举措——浅析东阳市耕地占补平衡工作[J].浙江国土资源，2019（11）：28-30.
关键词：占补平衡，对策;耕地;保护
中图分类号：F323.211
实施耕地保护与占补平衡的保障措施，是自然资源部门不可忽视的问题，该项业务涉及不可再生资源的合理规划和利用。实施耕地保护与占补平衡的措施实施以来，建平县自然资源部门严格按照党中央、国务院的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，但实施中也存在一定困难和问题。现将目前建平县土地资源保护与保障土地占补平衡的主要对策分析如下，供各地在生产中借鉴和参考。
1建平县土地资源保护与占补平衡存在的主要问题
1.1永久基本农田划定和保护不尽彻底
建平县全域基本农田划定工作自2015年启动到2016年底结束，历时近两年时间，虽然该项工作对原基本农田布局做了进一步的优化和调整，解决了部分项目的用地问题。但尚有部分项目用地无法在短期内明确用地范围，导致出现最后明确的用地范围涉及占用基本农田，而根据《基本农田保护条例》第三章第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址无法避开基本农田保护区，…必须经国务院批准。”即若非上述条款中的项目是不允许使用基本农田的，最终造成项目难以落地。例如：公路项目用地涉及基本农田，导致项目难以推进。
1.2实施土地整治和落实补充耕地不尽完善
首先，山地丘陵地区，可开垦利用的耕地后备资源紧张，且面积小，分布零散，群众小块并大块主观意愿不强，土地整治实施难度大;其次，《意见》中虽明确拓展补充耕地途径，可通过实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等方面新增耕地用地落实补充耕地任务。但在实际实施过程中，较难执行。原因如下：（1）可进行复垦农村居民点因地理位置、面积、实施成本过大（包括拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区占地的补偿和安置，这都需要大笔资金垫付，但这些资金往往难以在实施挂钩工程时筹措到位），且群众意愿不高，甚至不同意實施;（2）如果处于地质灾害易发区，因此部分可复垦位置又因涉及地质灾害不适宜实施;（3）根据日常巡查及上级下发的废弃采矿用地实施增减挂钩调查图斑进行实地核实，发现大部分存在义务主体或实地已建成建筑物，不适宜复垦。（4）此外还存在有部分可实施图斑因历史原因存在权属争议无法实施[1]。
1.3落实耕地占补平衡责任工作不够细化
《意见》指出，由地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实耕地补充任务。
2实施耕地保护与占补平衡的对策建议
2.1建立永久基本农田补划机制
建议将凡属地方民生工程项目、交通、水利等基础设施建设项目都可纳入允许使用基本农田范畴，同时建立永久基本农田补划机制，对涉及占用基本农田的项目，在落实耕地占补平衡并通过论证后给予补划基本农田，要求补划质量不降低，数量不减少，以达到基本农田总量不变，实现动态平衡[2]。
2.2开垦耕地应尽量选质地好的后备土地资源
通过开发后备土地资源补充耕地的质量主要取决于后备土地资源的先天条件，如果要开垦的后备土地资源的先天条件不足或自然质量不高，即使投入再多的人力、物力，也难以获得高质量的耕地。因此，在现有的后备土地资源中，选择适宜开垦而且宜耕性较好的土地，是保证开垦后的耕地质量较高的先决条件。
2.3完善耕地保护考核体系
建议尽快完善耕地保护考核体系，树立耕地数量与质量相统一的思想，拓宽耕地占补平衡思路。对耕地占补平衡的考核不单纯地进行数量平衡的考核，更重要的是要注重质量平衡的考核。耕地是质与量的统一体，对耕地占补平衡的考核实质是对耕地生产能力占补平衡的考核。在明确这一根本目的的基础上可以采取“以质抵量”来实现耕地占补平衡这一目标。比如：在占用1亩质量较好的耕地时，若补充的1亩耕地与其质量不相当时，还应投入一定资金用于改造一定数量的中、低产田来平衡占用和补充耕地两者质量的差异，或者直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，而达到耕地生产能力的平衡，并可以有效的避免开发耕地带来的生态风险。当然，要实现耕地生产能力占补平衡，需要建立在补充耕地与占用耕地的针对性比较和耕地质量量化的基础上，科学地确定耕地开垦费的数量和改造中低产田的数量及标准，同时要严把耕地占补平衡考核、验收关，确保耕地质量不变劣，生产能力不降低。
2.4完善管理体制和机制
一是建议将县乡镇土地开发整理机构纳入财政全额拨款的事业单位。二是适当下放土地开发整理立项和验收的权利。按现行的管理体制，土地开发整理项目的立项审批权限在市以上国土资源部门，一些后备资源优良但面积较小的项目不能立项。特别是丘陵地带，成片、大规模的后备资源相对匮乏，因此建议适当下放土地开发整理的立项和验收权利，由县（市、区）级国土资源部门负责小面积的土地开发整理项目的立项、验收工作。
2.5加强对新开垦耕地的后续管理
各级政府应加大对新开垦耕地的后续管理，制定具体措施鼓励单位和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度，加大后续资金投入力度，并落实种植措施，逐步提高新开垦耕地的质量。
参考文献：
[1]赵卉，郭建超.浅谈耕地占补平衡存在的问题及对策——以天津市为例[J].中国房地产，2014（10）：57-59.
[2]王玫瑰，杨玲.强化要素保障 探索占补新举措——浅析东阳市耕地占补平衡工作[J].浙江国土资源，2019（11）：28-30.