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摘要：加强政府效能建设，不仅是经济发展和社会进步的客观要求，也是政府加强自身建设，提高社会服务水平的关键。本文从理论和实践两个方面研究了朝阳市政府行政效能建设的现状。
关键词：朝阳政府； 效能建设； 研究
中图分类号：F74 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2012）09-169-002
随着全球化进程的加快和市场经济的发展，政府不仅要追求公共管理的高效率，更要重视政府提供的公共物品质量和社会服务水平。党的十七大报告明确提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。因此加强政府效能建设，不仅是经济发展和社会进步的客观要求，也是政府加强自身建设，提高社会服务水平的关键。
一、政府效能的内涵
效能是管理机构及其人员完成工作的数量和质量(总产出)同其所耗的人力、财力、物力及花费的时间(总投入)之间的比率。政府效能是政府工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合表现。此定义包含两方面的内容：其一，政府效能体现为政府机关实现行政目标，完成各项工作任务的能力，主要包括制定和执行公共政策的能力、整合行政资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力、自我更新与自我发展的能力等。其二，政府效能还体现为政府机关运用其能力、能量，履行其职责，以最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益。它主要表现为政府管理的经济效益与社会效益、投入产出比率等。
政府效能主要由四个方面的内容构成。一是政府功能的发挥与既定的职能目标的统一；二是在行政管理活动中行政主体花费的人力、物力、财力和实现管理目标所用的时间和效果的最佳比率；三是行政目标和行政决策是否体现效率与公平兼顾的原则；四是行政管理各个要素、环节和层次在行政活动中的合理配置与衔接。
政府效能的影响因素主要有：一是权力因素，行政权力对政府效能的影响主要包括两方面内容：首先，行政权力作为一种赋予行政管理主体的政治权力，其状况、行使方式和行使程度直接影响政府效能。其次，任何行政权力的行使都有赖于行政组织这个载体；二是制度因素，制度因素对政府效能的影响主要包括三个方面的内容：首先，通过制度化的规范功能，界定政府部门彼此的职责，使之各司其职、各负其责；同时明确政府与企业、政府与市场等之间的职责，从而可以避免因权力混杂而造成的管理权限之间的冲突和管理领域的真空，提高政府效能。其次，通过制度的激励功能将公务员的工作与报酬、晋升等相联系，实施有效的公务员考评制度与激励制度，最大限度的开发公务员的潜能和创造性，提高政府效能。第三，通过制度的约束功能，以法律、群众、舆论以及政府自身为主体，加强监督和约束，使政府决策科学、程序完善、执行有度，从而提高政府效能；三是人员因素，人的因素是影响政府效能的核心因素、决定性因素。政府发挥效能需要的物力、财力要靠人去使用、开发和创造。影响政府效能的人员因素主要包括两类：其一，为领导者的素质；其二，为公务员队伍的整体素质。
二、朝阳市政府行政效能建设的理论研究
2002年以来，朝阳市大力推进规范化服务型政府（机关）建设，积极推进行政审批制度改革，建立健全监督机制，加快政府职能转变，强化公共服务和社会管理，初步建立起城乡统筹发展的行政管理体制和公共服务体系，有力促进了全市行政效能提高和服务环境的改善。
为进一步加强政府效能建设，推进依法行政，提升行政效能，促进规范化服务型政府建设，2008年中共朝阳市委朝阳市政府印发了《关于深化规范化服务型政府（机关）建设，提升机关行政效能的实施意见》（朝委发〔2008〕26号）。在意见中，主要强调了以下四个方面：1、规范行政审批行为：减少行政审批、规范中介服务，推进并联审批、清理行政收费。2、创新行政管理体制：加快职能转变、优化组织结构、精简议事机构、培育社会组织。3、优化行政运行机制：严格行政决策程序、规范行政执法行为、深化政务信息公开、强化行政效能监察。4、提高行政服务水平：加强政务中心建设、全面推进“四项制度”（首问责任制、限时办结制、责任追究制和社会评议制）、提高政务效率、强化督促检查。为进一步完善相关配套制度，市效能办、市委目督办、市政府目督办印发了《关于开展深化规范化服务型政府（机关）建设提升机关行政效能专项督查的通知》（朝效能办〔2008〕3号）；朝阳市规范化服务型政府建设办公室印发了《深化规范化服务型政府（机关）建设提升机关行政效能专项目标分解方案》（朝规服办〔2008〕36号）；2009年1月13日市政府第29次常务会议讨论通过《朝阳市行政效能社会评价暂行办法》并自公布之日起施行。2009年7月9日市政府第43次常务会议讨论通过《朝阳市行政效能监察办法》，从2009年9月1日起施行。
2010年1月1日开始实施《朝阳市行政审批效能评估暂行办法》。该办法规定，通过系统业务数据统计评分制与日常监察结果扣分制相结合，监察机关每月对行政机关进行量化测评，评估报告每月向公众公布，突出问题将形成专项报告，年度结果纳入全市行政效能考核。在效能评估指标中，办事效率的指标权重系数设定比较高，占55%。另外，办理异常占10%、公众评价占20%、日常监察占15%。办事效率这项内容主要由事项入驻率、承诺提速率、现场办结率、网上审批率、事项即办率、办理提速率、超时办件等7项具体指标构成。办理异常的现象包括公开异常、咨询异常、不受理异常、暂停异常、终止异常、不许可异常等。公众评价分非常满意、基本满意、态度不好、时间太长、业务不熟、其他等6个方面。另外，通过监察人员的日常检查和受理投诉举报，从政务公开、流程规范、期限合法、收费合法、监督检查、法律责任、廉洁行政、服务态度8个方面对行政机关的行政审批效能进行日常监察。 三、朝阳市政府行政效能建设的实践研究
推行行政权力网上公开透明运行工作。各单位逐步清理行政权力，编制权力清单，公开行政权力，推进行政权力公开透明运行，自觉接受监督；统筹网络平台建设，做到行政权力公开透明运行网络平台与行政审批服务系统、电子监察系统、部门业务系统的互联互通、资源共享。至2009年11月朝阳市将49个市级部门和单位涉及的行政权力一共7437项在网上明确公布出来。其中包括行政许可126项、行政处罚6304项、行政征收45项、行政强制314项、其他行政权力648项。这份权力清单将各部门有什么权力，如何行使，都标明得具体详细。权力清单公布后，每项权力都有了明确的法律法规依据，作为行政执法部门，不仅在行使权力和义务的过程中有了参照，公民在办事时也可以在网上清楚地看到自己的事情归属于哪个部门管理。
扩展并联审批系统功能，探索实现网上预审。为进一步方便群众和企业办事，全市各政务中心积极构建网上预审系统。对已经建成的门户网站系统扩充功能模块，为公众提供网上注册和网上预审渠道。对以并联审批系统窗口接办客户端为基础的程序扩充功能模块，为窗口服务人员提供网上预审业务流程。对以并联审批系统管理客户端为基础的程序扩充功能模块，为系统管理员提供开通服务事项网上预审功能的管理途径。同时，在已建成的并联审批系统的基础上，建设并联审批短信查询平台，公众通过手机短信方式就可查询并联审批办件状态，短信平台自动发送查询人所需要的办理结果，为公众办事提供更便捷、更友善的服务方式。
规范行政处罚行为，探索电子化行政处罚。双塔区按照全市行政权力网上公开透明运行和政务公开建设工作的要求，结合区城管局日常管理现状及执法流程的实际情况，试行全区城管执法电子化管理。城管执法电子化管理是以电子化网络平台为支持，通过数据库管理为手段，具有执法卷宗电子化管理、执法过程内部电子监督、执法结果电子化查询、执法环节远程监察控制等功能。借助电子化手段对执法过程进行内部监督，对执法结果进行公开，达到提高城管执法管理水平，提升整体形象，加强对行政处罚行为的制约和监督作用。
深入开展政务服务下沉工作。龙城区政务服务中心选取了与群众日常生活密切相关的50项服务类事项作为规范事项入驻街道社会事务服务中心窗口，同时，还对其中部分非即办件的办理流程和时限进行了优化再造，大幅度缩短了其承诺时限，为办事群众带来了便利。为保证事项合理下沉，基层负担不增加，龙城区政务服务中心专门出台了《龙城区区级部门业务事项下沉工作办法(试行)》，该办法着力规范政府内部的工作流程，主要针对各区级部门将业务事项下沉到街道办事处和街办社会事务服务中心的情况，分别从下沉事项范围、标准、工作程序等方面对下沉工作进行了全面的规范。
朝阳市政府在大力推进政府效能建设工作中，在各方面都取得了较好的成效，对社会经济的快速发展产生了巨大的推动作用。但是政府效能建设是一项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务。各地方政府应坚持以服务为宗旨，以公民满意为目的的原则，进一步深化认识，增强紧迫感和责任感，紧密结合地方实际情况，总结经验，逐步完善政府效能建设。
关键词：朝阳政府； 效能建设； 研究
中图分类号：F74 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2012）09-169-002
随着全球化进程的加快和市场经济的发展，政府不仅要追求公共管理的高效率，更要重视政府提供的公共物品质量和社会服务水平。党的十七大报告明确提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。因此加强政府效能建设，不仅是经济发展和社会进步的客观要求，也是政府加强自身建设，提高社会服务水平的关键。
一、政府效能的内涵
效能是管理机构及其人员完成工作的数量和质量(总产出)同其所耗的人力、财力、物力及花费的时间(总投入)之间的比率。政府效能是政府工作效率和工作能力的统一，是政府机关运用其能力、能量，履行其职责，最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益的综合表现。此定义包含两方面的内容：其一，政府效能体现为政府机关实现行政目标，完成各项工作任务的能力，主要包括制定和执行公共政策的能力、整合行政资源的能力、维护社会秩序及社会公正的能力、自我更新与自我发展的能力等。其二，政府效能还体现为政府机关运用其能力、能量，履行其职责，以最终实现行政目标所达成的效率、效果和效益。它主要表现为政府管理的经济效益与社会效益、投入产出比率等。
政府效能主要由四个方面的内容构成。一是政府功能的发挥与既定的职能目标的统一；二是在行政管理活动中行政主体花费的人力、物力、财力和实现管理目标所用的时间和效果的最佳比率；三是行政目标和行政决策是否体现效率与公平兼顾的原则；四是行政管理各个要素、环节和层次在行政活动中的合理配置与衔接。
政府效能的影响因素主要有：一是权力因素，行政权力对政府效能的影响主要包括两方面内容：首先，行政权力作为一种赋予行政管理主体的政治权力，其状况、行使方式和行使程度直接影响政府效能。其次，任何行政权力的行使都有赖于行政组织这个载体；二是制度因素，制度因素对政府效能的影响主要包括三个方面的内容：首先，通过制度化的规范功能，界定政府部门彼此的职责，使之各司其职、各负其责；同时明确政府与企业、政府与市场等之间的职责，从而可以避免因权力混杂而造成的管理权限之间的冲突和管理领域的真空，提高政府效能。其次，通过制度的激励功能将公务员的工作与报酬、晋升等相联系，实施有效的公务员考评制度与激励制度，最大限度的开发公务员的潜能和创造性，提高政府效能。第三，通过制度的约束功能，以法律、群众、舆论以及政府自身为主体，加强监督和约束，使政府决策科学、程序完善、执行有度，从而提高政府效能；三是人员因素，人的因素是影响政府效能的核心因素、决定性因素。政府发挥效能需要的物力、财力要靠人去使用、开发和创造。影响政府效能的人员因素主要包括两类：其一，为领导者的素质；其二，为公务员队伍的整体素质。
二、朝阳市政府行政效能建设的理论研究
2002年以来，朝阳市大力推进规范化服务型政府（机关）建设，积极推进行政审批制度改革，建立健全监督机制，加快政府职能转变，强化公共服务和社会管理，初步建立起城乡统筹发展的行政管理体制和公共服务体系，有力促进了全市行政效能提高和服务环境的改善。
为进一步加强政府效能建设，推进依法行政，提升行政效能，促进规范化服务型政府建设，2008年中共朝阳市委朝阳市政府印发了《关于深化规范化服务型政府（机关）建设，提升机关行政效能的实施意见》（朝委发〔2008〕26号）。在意见中，主要强调了以下四个方面：1、规范行政审批行为：减少行政审批、规范中介服务，推进并联审批、清理行政收费。2、创新行政管理体制：加快职能转变、优化组织结构、精简议事机构、培育社会组织。3、优化行政运行机制：严格行政决策程序、规范行政执法行为、深化政务信息公开、强化行政效能监察。4、提高行政服务水平：加强政务中心建设、全面推进“四项制度”（首问责任制、限时办结制、责任追究制和社会评议制）、提高政务效率、强化督促检查。为进一步完善相关配套制度，市效能办、市委目督办、市政府目督办印发了《关于开展深化规范化服务型政府（机关）建设提升机关行政效能专项督查的通知》（朝效能办〔2008〕3号）；朝阳市规范化服务型政府建设办公室印发了《深化规范化服务型政府（机关）建设提升机关行政效能专项目标分解方案》（朝规服办〔2008〕36号）；2009年1月13日市政府第29次常务会议讨论通过《朝阳市行政效能社会评价暂行办法》并自公布之日起施行。2009年7月9日市政府第43次常务会议讨论通过《朝阳市行政效能监察办法》，从2009年9月1日起施行。
2010年1月1日开始实施《朝阳市行政审批效能评估暂行办法》。该办法规定，通过系统业务数据统计评分制与日常监察结果扣分制相结合，监察机关每月对行政机关进行量化测评，评估报告每月向公众公布，突出问题将形成专项报告，年度结果纳入全市行政效能考核。在效能评估指标中，办事效率的指标权重系数设定比较高，占55%。另外，办理异常占10%、公众评价占20%、日常监察占15%。办事效率这项内容主要由事项入驻率、承诺提速率、现场办结率、网上审批率、事项即办率、办理提速率、超时办件等7项具体指标构成。办理异常的现象包括公开异常、咨询异常、不受理异常、暂停异常、终止异常、不许可异常等。公众评价分非常满意、基本满意、态度不好、时间太长、业务不熟、其他等6个方面。另外，通过监察人员的日常检查和受理投诉举报，从政务公开、流程规范、期限合法、收费合法、监督检查、法律责任、廉洁行政、服务态度8个方面对行政机关的行政审批效能进行日常监察。 三、朝阳市政府行政效能建设的实践研究
推行行政权力网上公开透明运行工作。各单位逐步清理行政权力，编制权力清单，公开行政权力，推进行政权力公开透明运行，自觉接受监督；统筹网络平台建设，做到行政权力公开透明运行网络平台与行政审批服务系统、电子监察系统、部门业务系统的互联互通、资源共享。至2009年11月朝阳市将49个市级部门和单位涉及的行政权力一共7437项在网上明确公布出来。其中包括行政许可126项、行政处罚6304项、行政征收45项、行政强制314项、其他行政权力648项。这份权力清单将各部门有什么权力，如何行使，都标明得具体详细。权力清单公布后，每项权力都有了明确的法律法规依据，作为行政执法部门，不仅在行使权力和义务的过程中有了参照，公民在办事时也可以在网上清楚地看到自己的事情归属于哪个部门管理。
扩展并联审批系统功能，探索实现网上预审。为进一步方便群众和企业办事，全市各政务中心积极构建网上预审系统。对已经建成的门户网站系统扩充功能模块，为公众提供网上注册和网上预审渠道。对以并联审批系统窗口接办客户端为基础的程序扩充功能模块，为窗口服务人员提供网上预审业务流程。对以并联审批系统管理客户端为基础的程序扩充功能模块，为系统管理员提供开通服务事项网上预审功能的管理途径。同时，在已建成的并联审批系统的基础上，建设并联审批短信查询平台，公众通过手机短信方式就可查询并联审批办件状态，短信平台自动发送查询人所需要的办理结果，为公众办事提供更便捷、更友善的服务方式。
规范行政处罚行为，探索电子化行政处罚。双塔区按照全市行政权力网上公开透明运行和政务公开建设工作的要求，结合区城管局日常管理现状及执法流程的实际情况，试行全区城管执法电子化管理。城管执法电子化管理是以电子化网络平台为支持，通过数据库管理为手段，具有执法卷宗电子化管理、执法过程内部电子监督、执法结果电子化查询、执法环节远程监察控制等功能。借助电子化手段对执法过程进行内部监督，对执法结果进行公开，达到提高城管执法管理水平，提升整体形象，加强对行政处罚行为的制约和监督作用。
深入开展政务服务下沉工作。龙城区政务服务中心选取了与群众日常生活密切相关的50项服务类事项作为规范事项入驻街道社会事务服务中心窗口，同时，还对其中部分非即办件的办理流程和时限进行了优化再造，大幅度缩短了其承诺时限，为办事群众带来了便利。为保证事项合理下沉，基层负担不增加，龙城区政务服务中心专门出台了《龙城区区级部门业务事项下沉工作办法(试行)》，该办法着力规范政府内部的工作流程，主要针对各区级部门将业务事项下沉到街道办事处和街办社会事务服务中心的情况，分别从下沉事项范围、标准、工作程序等方面对下沉工作进行了全面的规范。
朝阳市政府在大力推进政府效能建设工作中，在各方面都取得了较好的成效，对社会经济的快速发展产生了巨大的推动作用。但是政府效能建设是一项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务。各地方政府应坚持以服务为宗旨，以公民满意为目的的原则，进一步深化认识，增强紧迫感和责任感，紧密结合地方实际情况，总结经验，逐步完善政府效能建设。