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摘要：本文分析了档案事业“十四五”发展规划思路，该思路共分为六部分：明确档案事业发展规划的定位，按照行动计划的模式编制；分析发展环境，准确判断档案事业发展趋势；明确档案事业指导方针和目标，为档案事业发展铸魂；明确主要任务，以“五个重大”为抓手破解档案事业发展中的重点难点问题；实施指标驱动，推动事业转型升级；加强规划衔接、坚持开门问策，保障规划的科学性和有效性。
关键词：档案事业 发展规划
以五年规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。[1]地方档案事业发展规划属于地方专业规划，是规划体系的重要组成部分。编制实施好地方档案事业“十四五”规划，描绘好现代化建设新征程第一个五年的档案事业发展蓝图，更好地发挥规划的战略导向作用，意义十分重大。
发展规划作为一种前瞻性、战略性、导向性的公共政策，在我国政府管理中具有十分重要的引导作用。在规划体系上，2005年，国务院首次提出“三级三类”规划体系。[2]2008年，党中央、国务院又将空间规划专门独立出来，明确了“三级四类”规划体系，[3]以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成；强调下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划互相协调，在强化国家总体发展规划统领作用基础上，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实，形成定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[4]
地方专项规划是指以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划在特定领域的细化安排。[5]地方专项规划是地方各级人民政府及其有关部门指导制定领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算、制定相关政策的依据。[6]地方档案事业发展规划是指导地方今后五年档案事业发展的重要纲领性文件，要体现地方特色、解决地方事业发展中的实际问题。
2016年发布的《国家发展改革委关于印发“十三五”重点专项规划预案的通知》提出，专项规划要在加强重大项目论证的基础上，着力做深做实规划内容，列入规划的重点项目，需要具备替代项目审批或核准的基本条件和工作基础，要按照行动计划的模式编制专项规划。按照行动计划模式编制规划就是要实施项目带动、指标驱动、政策推动，着力做深做实规划内容。北京市档案事业“十四五”发展规划属于省级专项规划，是“十四五”时期北京市60个市级专项规划之一，应当按照行动计划的模式编制。[7]
正确分析发展环境，准确判断发展趋势，才能提出发展目标和任务。编制地方档案事业“十四五”规划，要深入研究国际国内形势，研究地方所处发展阶段，从而找准地方档案事业发展定位，合理确定地方档案事业发展目标。编制地方档案事业“十四五”规划，要放在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局这两个大局下来认识和把握。“十四五”时期是一个非常重要的时期，从“十四五”的第一年——2021年开始，将乘势而上开启全面建设现代化国家新征程，向第二个百年目标进军。
“十四五”时期，档案工作发展环境发生了深刻变化，机遇与挑战并存：一是新冠肺炎疫情全球蔓延，“十四五”期间的不确定性特点甚为明显，社会整体在“六保”态势中运行，规划的战略选择应当是化“危”为“机”，聚焦关键和有效目标。坚持以“虚”带“实”，大力拓展线上服务，以线上为主、线下为辅的O2O模式[8]很可能普遍呈現；坚持以“新”谋“胜”，聚焦有限之关键项目，用创新之力谋求突破。档案工作要强化底线思维、忧患意识，在应对风险挑战中把握档案工作发展主动权。二是“党管档案工作”的体制优势对档案事业发展提供了新机遇，要优化体制机制，认真研究档案行政机构改革后，如何把“党管档案工作”的体制优势发挥出来，做到上下贯通、执行有力。三是国家治理体系、治理能力现代化对档案事业发展提出更高标准。四是信息技术对档案事业发展提出更为严峻的挑战。五是人民对美好生活的向往对档案事业发展提出了更高要求。就北京来说，北京率先基本实现现代化，建设国际一流和谐宜居之都的战略定位，对北京市档案事业提出了更高标准。
指导方针是未来五年的指导思想和主要原则，是规划发展思路的概括和凝练，是战略意图的具体体现。在编制地方档案事业“十四五”发展规划指导思想时应以习近平总书记对档案工作提出的走向——依法治理、走向开放、走向现代化为根本遵循，坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想等。此外，指导思想还要体现地方特点，例如编制北京市档案事业“十四五”发展规划时，要立足首都城市战略定位，加快建设与首善之区相匹配、与北京市经济社会发展相适应的档案事业，为建设国际一流和谐宜居之都做出积极贡献。地方档案事业“十四五”发展规划主要原则应当包括：坚持政治统领、坚持依法治理、坚持服务为本等。
发展目标是指整个国家或某些领域，通过发展实践期望达到的程度和标准。2035年基本实现社会主义现代化，21世纪中叶将中国建成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，是中国社会主义现代化最重要的发展主题、最核心的发展目标和最大的发展任务。[9]在设定北京市档案事业“十四五”发展规划目标时，应当率先放眼基本实现社会主义现代化的战略目标，预测2035年档案事业发展目标，在2035年目标中谋划档案事业“十四五”发展规划目标，以三个五年规划持续接力，实现2035年目标。编制北京市档案事业“十四五”规划的发展目标时，要在档案治理、档案资源、档案服务、档案安全、档案信息化和档案人才队伍等方面实现高质量发展。
主要任务要按照细化、量化、项目化、具体化的要求编制，确保落地完成。以北京市档案事业发展规划为例，要重点研究提出“十四五”时期重大工程项目、重大政策举措、重大改革举措、重大平台、重大布局即“五个重大”，以“五个重大”为规划落地实施的重要抓手，破解地方档案事业发展中的重点难点问题。
规划应提出“十四五”时期档案事业发展的具体指标，通过指标设置，层层传导工作任务，强化落实责任导向，切实将全市档案部门的注意力和关注点进一步引导到转型升级、提质增效上来。指标包括预期性指标和约束性指标，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化政府责任的指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核中。[10]
地方档案事业发展规划设置的指标大多属于预期性指标。北京市档案事业“十四五”发展规划应当设置执法检查覆盖率、综合档案馆开放审核档案数量、建成全国数字档案馆（室）数量、电子档案接收覆盖率等约20项指标。在设置指标时，应经过大量调查研究，力求科学、合理，并与相关标准一致。例如，设置的市和区档案馆专业档案占馆藏档案的比例不低于20%的指标，要与《国家档案局关于开展副省级以上综合档案馆业务建设评价工作的通知》（档函〔2017〕211號）设定的指标相一致。
加强规划之间的衔接协调是保障规划科学性、有效性的必要环节。在制定地方“十四五”时期档案事业发展规划时，要与国家档案事业发展“十四五”规划紧密衔接，要与同级国民经济和社会发展“十四五”规划纲要衔接，要与同级其他重要专项规划相衔接，还要与地方“十三五”时期档案事业发展规划相衔接，坚持“一张蓝图绘到底”。
编制规划要坚持开门问策，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来；切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基础经验充分吸收到“十四五”规划编制中，齐心协力把规划编好。[11]要召开专家咨询会、征求意见会、专家论证会等，深入到相关单位进行调查研究，切实做好开门问策工作，保障规划的科学性和有效性。
此外，还要制订规划实施方案，促使规划有效落实。过去发展规划存在“重编制、轻实施”的问题，“十三五”国民经济和社会发展纲要出台后，中办、国办首次印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，初步建立起系统、完整的实施机制。[12]地方档案事业发展规划经过政府批准发布后，要尽快制订实施方案，明确规划重点任务分工、实施时间表和路线图，确保规划的各项目标任务有效落实，把规划蓝图变为发展实效。
注释及参考文献：
[1]中共中央国务院.关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见[EB/OL].[2020-10 -30].http ： //fgw.zhuzhou.gov.cn/c14809/20190926/ i982135.html.
[2][3][4][5][6]杨伟民.新中国发展规划70年[M].北京：人民出版社， 2019：88，88，88，202，202.
[7]北京市发展和改革委员会.关于进一步做好“十四五”市级专项规划编制工作的通知[Z].
[8]O2O即Online To Offline，也即将线下商务机会与互联网结合在一起，让互联网成为线下交易的前台。
[9]杨育庆.中国省级五年规划发展研究[M].北京：中国计划出版社，2019：1.
[10]中办国办.关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见[EB/OL].[2020-10-30].http：//www. gov.cn/zhengce/2016-10/23/content_5123382.htm.
[11]习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来齐心协力把“十四五”规划编制好[N].人民日报，2020-8-7（001）.
[12]国务院.国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）[EB/OL].[2020-10-30].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008 - 03/28/content_ 1811.htm.
作者单位：北京市档案局
关键词：档案事业 发展规划
以五年规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。[1]地方档案事业发展规划属于地方专业规划，是规划体系的重要组成部分。编制实施好地方档案事业“十四五”规划，描绘好现代化建设新征程第一个五年的档案事业发展蓝图，更好地发挥规划的战略导向作用，意义十分重大。
一、明确档案事业发展规划的定位，按照行动计划的模式编制
发展规划作为一种前瞻性、战略性、导向性的公共政策，在我国政府管理中具有十分重要的引导作用。在规划体系上，2005年，国务院首次提出“三级三类”规划体系。[2]2008年，党中央、国务院又将空间规划专门独立出来，明确了“三级四类”规划体系，[3]以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成；强调下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划互相协调，在强化国家总体发展规划统领作用基础上，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实，形成定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[4]
地方专项规划是指以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划在特定领域的细化安排。[5]地方专项规划是地方各级人民政府及其有关部门指导制定领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算、制定相关政策的依据。[6]地方档案事业发展规划是指导地方今后五年档案事业发展的重要纲领性文件，要体现地方特色、解决地方事业发展中的实际问题。
2016年发布的《国家发展改革委关于印发“十三五”重点专项规划预案的通知》提出，专项规划要在加强重大项目论证的基础上，着力做深做实规划内容，列入规划的重点项目，需要具备替代项目审批或核准的基本条件和工作基础，要按照行动计划的模式编制专项规划。按照行动计划模式编制规划就是要实施项目带动、指标驱动、政策推动，着力做深做实规划内容。北京市档案事业“十四五”发展规划属于省级专项规划，是“十四五”时期北京市60个市级专项规划之一，应当按照行动计划的模式编制。[7]
二、分析发展环境，准确判断档案事业发展趋势
正确分析发展环境，准确判断发展趋势，才能提出发展目标和任务。编制地方档案事业“十四五”规划，要深入研究国际国内形势，研究地方所处发展阶段，从而找准地方档案事业发展定位，合理确定地方档案事业发展目标。编制地方档案事业“十四五”规划，要放在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局这两个大局下来认识和把握。“十四五”时期是一个非常重要的时期，从“十四五”的第一年——2021年开始，将乘势而上开启全面建设现代化国家新征程，向第二个百年目标进军。
“十四五”时期，档案工作发展环境发生了深刻变化，机遇与挑战并存：一是新冠肺炎疫情全球蔓延，“十四五”期间的不确定性特点甚为明显，社会整体在“六保”态势中运行，规划的战略选择应当是化“危”为“机”，聚焦关键和有效目标。坚持以“虚”带“实”，大力拓展线上服务，以线上为主、线下为辅的O2O模式[8]很可能普遍呈現；坚持以“新”谋“胜”，聚焦有限之关键项目，用创新之力谋求突破。档案工作要强化底线思维、忧患意识，在应对风险挑战中把握档案工作发展主动权。二是“党管档案工作”的体制优势对档案事业发展提供了新机遇，要优化体制机制，认真研究档案行政机构改革后，如何把“党管档案工作”的体制优势发挥出来，做到上下贯通、执行有力。三是国家治理体系、治理能力现代化对档案事业发展提出更高标准。四是信息技术对档案事业发展提出更为严峻的挑战。五是人民对美好生活的向往对档案事业发展提出了更高要求。就北京来说，北京率先基本实现现代化，建设国际一流和谐宜居之都的战略定位，对北京市档案事业提出了更高标准。
三、明确指导方针和目标，为档案事业发展铸魂
指导方针是未来五年的指导思想和主要原则，是规划发展思路的概括和凝练，是战略意图的具体体现。在编制地方档案事业“十四五”发展规划指导思想时应以习近平总书记对档案工作提出的走向——依法治理、走向开放、走向现代化为根本遵循，坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想等。此外，指导思想还要体现地方特点，例如编制北京市档案事业“十四五”发展规划时，要立足首都城市战略定位，加快建设与首善之区相匹配、与北京市经济社会发展相适应的档案事业，为建设国际一流和谐宜居之都做出积极贡献。地方档案事业“十四五”发展规划主要原则应当包括：坚持政治统领、坚持依法治理、坚持服务为本等。
发展目标是指整个国家或某些领域，通过发展实践期望达到的程度和标准。2035年基本实现社会主义现代化，21世纪中叶将中国建成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，是中国社会主义现代化最重要的发展主题、最核心的发展目标和最大的发展任务。[9]在设定北京市档案事业“十四五”发展规划目标时，应当率先放眼基本实现社会主义现代化的战略目标，预测2035年档案事业发展目标，在2035年目标中谋划档案事业“十四五”发展规划目标，以三个五年规划持续接力，实现2035年目标。编制北京市档案事业“十四五”规划的发展目标时，要在档案治理、档案资源、档案服务、档案安全、档案信息化和档案人才队伍等方面实现高质量发展。
四、明确主要任务，以“五个重大”为抓手破解档案事业发展中的重点难点问题
主要任务是五年规划的核心内容，要突出地方特色、前瞻性和创新性。“十四五”期间档案工作的主要任务有：第一，围绕党和国家大局，加强档案服务体系。以北京市为例，北京市提出“十四五”时期要着眼推动首都新发展，处理好“都”与“城”的关系，加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平。北京市档案事业要紧紧围绕服务首都功能建设，大力提高为“四个中心”服务保障水平。第二，满足人民对美好生活向往，加强档案开放利用。坚持以人民为中心的发展理念，积极回应广大人民群众对档案利用日益增长的实际需求，加快档案开放共享，让人民群众利用档案更方便、更快捷，有更多获得感。此外，档案事业发展规划还要在大力推进档案治理体系、档案资源体系、档案安全体系，大力提升档案信息化建设水平和档案干部队伍素质等方面积极谋划。主要任务要按照细化、量化、项目化、具体化的要求编制，确保落地完成。以北京市档案事业发展规划为例，要重点研究提出“十四五”时期重大工程项目、重大政策举措、重大改革举措、重大平台、重大布局即“五个重大”，以“五个重大”为规划落地实施的重要抓手，破解地方档案事业发展中的重点难点问题。
五、实施指标驱动，推动档案事业转型升级
规划应提出“十四五”时期档案事业发展的具体指标，通过指标设置，层层传导工作任务，强化落实责任导向，切实将全市档案部门的注意力和关注点进一步引导到转型升级、提质增效上来。指标包括预期性指标和约束性指标，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化政府责任的指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核中。[10]
地方档案事业发展规划设置的指标大多属于预期性指标。北京市档案事业“十四五”发展规划应当设置执法检查覆盖率、综合档案馆开放审核档案数量、建成全国数字档案馆（室）数量、电子档案接收覆盖率等约20项指标。在设置指标时，应经过大量调查研究，力求科学、合理，并与相关标准一致。例如，设置的市和区档案馆专业档案占馆藏档案的比例不低于20%的指标，要与《国家档案局关于开展副省级以上综合档案馆业务建设评价工作的通知》（档函〔2017〕211號）设定的指标相一致。
六、加强规划衔接、坚持开门问策，保障规划的科学性和有效性
加强规划之间的衔接协调是保障规划科学性、有效性的必要环节。在制定地方“十四五”时期档案事业发展规划时，要与国家档案事业发展“十四五”规划紧密衔接，要与同级国民经济和社会发展“十四五”规划纲要衔接，要与同级其他重要专项规划相衔接，还要与地方“十三五”时期档案事业发展规划相衔接，坚持“一张蓝图绘到底”。
编制规划要坚持开门问策，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来；切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基础经验充分吸收到“十四五”规划编制中，齐心协力把规划编好。[11]要召开专家咨询会、征求意见会、专家论证会等，深入到相关单位进行调查研究，切实做好开门问策工作，保障规划的科学性和有效性。
此外，还要制订规划实施方案，促使规划有效落实。过去发展规划存在“重编制、轻实施”的问题，“十三五”国民经济和社会发展纲要出台后，中办、国办首次印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，初步建立起系统、完整的实施机制。[12]地方档案事业发展规划经过政府批准发布后，要尽快制订实施方案，明确规划重点任务分工、实施时间表和路线图，确保规划的各项目标任务有效落实，把规划蓝图变为发展实效。
注释及参考文献：
[1]中共中央国务院.关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见[EB/OL].[2020-10 -30].http ： //fgw.zhuzhou.gov.cn/c14809/20190926/ i982135.html.
[2][3][4][5][6]杨伟民.新中国发展规划70年[M].北京：人民出版社， 2019：88，88，88，202，202.
[7]北京市发展和改革委员会.关于进一步做好“十四五”市级专项规划编制工作的通知[Z].
[8]O2O即Online To Offline，也即将线下商务机会与互联网结合在一起，让互联网成为线下交易的前台。
[9]杨育庆.中国省级五年规划发展研究[M].北京：中国计划出版社，2019：1.
[10]中办国办.关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见[EB/OL].[2020-10-30].http：//www. gov.cn/zhengce/2016-10/23/content_5123382.htm.
[11]习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来齐心协力把“十四五”规划编制好[N].人民日报，2020-8-7（001）.
[12]国务院.国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）[EB/OL].[2020-10-30].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008 - 03/28/content_ 1811.htm.
作者单位：北京市档案局