在缺乏整体设计和规范标准的情况下，地方政府对公用事业的“自发民营化”、“自我民营化”，成为导致民营化困境的直接原因
　　
　　近年来，我国政府通过“放开企业”、“放开市场”等途径来推进公用事业民营化改革，相继颁布一些开放部分公用事业、允许民间资本甚至外资进入该领域的法律、法规及相关政策，为推动公用事业的民营化改革创造了条件。
　　然而，从总体上看，我国的公用事业民营化目前仍处于探索阶段，由于受到立法滞后、观念落后、缺乏有效的改革战术等各种因素的影响，还存在明显的缺陷——企业市场主体地位尚未确立、企业的内部和外部竞争机制尚未形成、科学合理的价格管制体制尚未建立、多渠道的投融资体制尚未形成等，而在一些地方的实践中，公共利益损失、职工权益受到侵犯、国有资产流失、腐败等成为人们普遍关注的焦点。这些直接导致了我国公用事业仍在低水平上缓慢发展，并使民营化受到广泛的质疑。
　　
　　以引入竞争为核心，建立完善的市场制度
　　
　　随着市场化改革的深入，民营化的有效实施必须以经济体制改革的深入推进为前提。没有经济体制改革的同步进行及市场制度的完善，民营化寸步难行。只有在一个市场体系完善、市场机制健全、市场主体明确、市场组织完善、市场规则成熟的制度环境中，民营化工具才能发挥作用。同时，深化经济体制改革，还要进行配套改革，包括健全和完善相关法律制度、产权制度及社会保障制度等。
　　公用事业从计划经济条件下的垄断到市场经济条件下的开放、竞争，是一个利益博弈的复杂过程，必须有严格的法律基础，以保证改革有序运作。而目前的情况是，大多公用事业的民营化改革要么无法可依，要么难以适应市场变化和改革所需。
　　这里，特别要强调的是竞争机制的完善。政府垄断是政府服务绩效不佳的最主要原因，垄断机构具有低效、无能和缺乏回应性的天然倾向，完全依赖单一的供应者，不管它是政府部门或是私人企业，都是很危险的，消费者的利益最终会受到损害。因此，我国公用事业民营化过程中，特别强调要引入竞争机制，创造公共服务中的自由选择机会，制定相应的反垄断法律，形成有效的竞争格局。
　　为此，首先要进一步完善产权制度。长期以来，我国公用事业都处于“政企合一”的体制，长期持续的政府保护，构筑了一个抑制竞争的、封闭的、低效的产权结构。因此，随着公用事业开放进程的加快，为增加整个社会的活力，促进自由竞争，增强企业市场主体地位，对国有垄断厂商的产权制度改革也就成为一个不容回避的关键问题。完善公用事业产权制度要做到以下几点：
　　一是归属清晰。产权的明晰性就是为了建立所有权、激励与经济行为的内在联系。产权会影响激励和行为；二是权责明确。产权可以解决责任问题，没有个人所有者，就没有个人对所发生的事负责，甚至没有为双方共同利益而与他人进行合作的激励；三是保护严格。有效的产权保护是现代产权制度的重要组成部分。在对我国公用事业民营投资的调查中，私营企业主最担心的是财产保护的问题；四是流转顺畅。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。
　　其次，建立信息公开制度。公平竞争是民营化成功的关键，而信息不对称是影响公平竞争的重要因素。再次，完善招投标制度。民营化要保证公平、合理竞争，还要建立完善的招标制度，使符合条件的企业都有机会参与竞标，并保证整个招标过程的公开与透明，从而将寻租、腐败等现象的发生降低到最低程度。
　　
　　强化政府责任，发挥政府积极作用
　　
　　在缺乏整体设计和规范标准的情况下，有限理性的地方政府对公用事业的“自发民营化”、“自我民营化”，成为导致民营化困境的直接原因。然而，由于公用事业民营化牵涉到公共利益，因此，它不可能是一个自发的、放任自流的过程。政府允许私人提供某些公共产品，决不意味着政府在此方面责任的让渡。相反，民营化意味着政府责任的强化。
　　与此同时，在公用事业民营化的过程中，政府既是改革的推动者，又是改革的对象，它在民营化的推进中发挥着特殊的作用。这是因为，民营化本身是对政府的改革，只有政府主动让渡公用事业项目，引入私营部门的管理，民间机构才能提供公共服务，企业的管理理念才能进入公共部门；面对利益集团的抵制和反对，只有政府运用行政的力量，才能推进民营化改革进程；公共服务职能交给私营部门后，只有政府提供有效的监督制约保障机制，各竞争主体的行为才不会失范。
　　当然，民营化的总体趋势是政府作用的削减和变换，发挥政府的主导作用，意味着通过行政的力量推进民营化。
　　
　　建立公共选择机制，形成多元制度创新与供给体系
　　
　　公用事业民营化是一个涉及政府、企业、职工、社会公众等各方利益的制度变迁过程，如何协调各方利益是改革能否成功的关键。因此，要建立和完善民营化的公共选择机制，加强社会参与，形成多元制度创新与供给体系，以此，使博弈各方的利益都能得到充分表达，化解民营化中的矛盾冲突，维护公共利益。这里特别强调要确保消费者的公民参与权和专家学者的参与。
　　民营化改革不是政府强制主导，也不是企业积极推进，更不是政治、经济组织的合谋所能完成的，而应该是政府、企业、职工、消费者同一平台上的共同利益表达。因此，要强化民营化改革中利益相关者之间的互动关系，并建立良好的互动制度结构。只有这样，弱势方才不会因处于劣势地位利益受到伤害而去阻止制度变迁（如上访、游行）。公用事业民营化实现“民赢”、“多赢”，保证公共利益、职工权益及国有资产的完整退出，其关键恐怕就在于此了。
　　进一步讲，随着市场机制的逐步完善，要求市场发挥基础性作用，政府应逐步减少控制，放权于市场，激活个人和团体制度创新的积极性和创造力，形成多元主体的制度创新和供给体系，而不仅仅是纯粹的政府行为。这主要是指宏观制度创新主体（政府）与微观制度创新主体之间形成协调合作机制，各主体间相互配合，从而达到预期的制度目标。
　　另外，公用事业民营化改革的成功与否，固然和原有体制的性质及改革所设定的目标有关，但更重要的是与改革过程中战术的选用有关。只有采用多元的民营化战术，才能提高政府管理效能。因此，在民营化改革过程中，要仔细分析公用事业不同行业的状况和发展趋势、他国的经验、教训、政治因素、雇员关系、可能引起的竞争程度、财政状况、可能实现的经济收益和其他收益估计，以及民营化的目标等，因地制宜，采用多样的民营化战术。
　　
　　发挥意识形态功能，不断促进非正式制度创新
　　
　　公用事业的民营化改革是一个制度创新的过程，而制度创新不仅仅是针对正式制度而言，还应包括非正式制度。制度创新如果达到非正式制度的支持，就可以很容易地获得其自身的权威与新制度合法性，这既可以减小制度的创新成本，又可减小制度的实施成本。在中国的经济体制改革过程中，许多与意识形态不一致的新制度名义上建立了起来，实际却不能发挥作用，人们依然按习惯办事。
　　因此，在推进公用事业民营化改革这一制度变迁进程中，不能把制度变迁或创新仅仅看为正式、有法律条文的制度变迁与创新，还应当重视包括伦理道德、理想信念、基本价值在内的非正式制度建设，尤其是要发挥主导意识形态在制度创新中的不可或缺的作用，积极培育适合市场经济发展的意识形态，减小制度变迁成本。（作者单位：厦门大学）