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摘要：随着国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续性利用国际协定（BBNJ）进程的推进，其与全球渔业治理的关系问题也日益突显。BBNJ框架下海洋综合治理原则、区域管理工具和环境影响评价制度将会影响国家管辖范围外海域的渔业监管。BBNJ讨论进程表明，各方面临的挑战不在于确定相关法律原则，更大的挑战是如何克服目前的体制、机制的局限，如何克服现行分散的国际法律秩序的障碍和协调诸如区域管理工具和环境影响评价的工具的关系。BBNJ国际协定应在国际海洋法的框架下，协调与现有渔业管理机制的关系，以创新的治理手段提高其与全球渔业管理机制相适应的能力。
关键词：国家管辖外;渔业;区域管理工具;环境影响评价
基金项目：自然资源部国家海洋信息中心2019年委托课题“国际海洋立法新动向与中国应对研究”
中图分类号：D993.5 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）06-0137-08
《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）确立了全球海洋管理的框架体系，但其中的制度并不完整，对国家管辖范围外海洋资源管理存在着一定的空白。目前国际上已经通过了两项协定处理国家管辖范围外海域的问题，以填补《公约》的空白。① 2015年2月13日，研究国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用有关问题的临时非正式工作组（BBNJ工作组）结束工作，并建议联合国大会（UNGA）启动一项关于国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用具有法律约束力的国际文书的进程。2016年6月19日，联合国大会通过了第69/292号决议②，决定启动这一进程。该决议设立了筹备委员会，就法律文本草案的内容提出实质性建议。虽然各国普遍认为有必要制定国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用的全球性协定，但在这一协定的调整范围、内容以及与其现有机制安排的关系等问题上存在意见分歧。尽管制定的新协议被要求“不应损害现有的法律文件和框架以及相关的全球、区域和部门机构现有管理机制”，但在渔业方面将会出现十分棘手的问题。在通常情况下，渔业适用现行的相关文件，但从BBNJ协定的调整范围看，涉及海洋生物多样性保护和利用的一般性原则、区域管理（ABM）工具、环境影响评估（EIA）、能力建设以及技术转让等问题，将对渔业产生影响。第一，BBNJ国际协定提出的治理原则可能影响或改变区域渔业管理组织（RFMO）的未来任务，填补或解决已知的治理漏洞。第二，BBNJ国际协定中的区域管理工具和环境影响评估将会与渔业活动有一定程度的重叠或影响。
本文首先在概述BBNJ国际协定制定的背景之后，分析和回顾了BBNJ工作进展情况，重点从国际法角度关注其对渔业监管的影响，审查和研究在协定制定过程中涉及渔业领域的范围。其次从治理原则、区域管理工具和环境影响评价三个方面分析BBNJ国际协定的内容对渔业治理的影响。最后評估其对现行渔业法规的潜在影响，建议调整区域管理组织的职责范围，明确实质性原则。除此以外，本文还提出将来应努力协调新旧渔业管理机构之间的实质性差距，建立更加正式、专业的合作和决策机制。
一、BBNJ国际协定发展历程
《公约》第十一部分规定了国际海底区域矿产资源的内容，没有包括海洋遗传资源（MGR）、生物多样性及与国家管辖范围外海洋环境治理有关的问题。但随着人们对深海生态系统复杂性认识的日益增长，不断动摇着《公约》作为国家管辖范围外海域独立制度的基础，体现在公海自由原则的适用以及部分国家主张将人类共同继承财产原则适用于海洋生物多样性资源。
（一）国家管辖范围外海洋生物多样性工作组的工作
2004年，联合国大会成立国家管辖范围外海洋生物多样性工作组，对联合国和其他政府组织从事的涉及科学、技术、经济、法律、环境，以及社会经济和其他层面活动进行调查，为各国提供更详细的研究依据，最终为促进国际合作与机制协调提供建议。工作组于2006年2月召开首次会议，定期会晤，直至2015年完成工作。工作组讨论的结果记载于向联大主席提交的报告和信件中，尽管各代表团或集体意见不一，但这些简要结果表明代表团讨论和立场的总体趋势。在这些报告中，使用一系列不同的术语来描述各国代表团的观点，如“一些”，“几个”，“很多”，“其他”等等。此外，还提到了单一的立场和不确定的集体立场。报告的内容不涉及意识形态差异，有助于达成共识，不足之处是难以对国家立场进行详细分析。
2006年第一次会议几乎没有实质性进展，重点集中在组织工作并就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的职权问题交换意见，普遍认为这些问题与有效地执行现有的法律协定密切相关。③ 随后工作组讨论的大部分内容集中在核心问题上，对其制度性影响的讨论立场不一。
到2008年，工作组开始关注能力建设、环境影响评价和区域管理工具等有关问题。在2010年会议上工作组取得更多共识，其中有强调扩大决策的知识基础④、合作与协调⑤以及能力建设⑥的重要性，对区域管理工具和环境影响评价也给予持续关注⑦，这反映出各国代表团对谈判方案的意见越来越一致。工作组呼吁启动一个可以解决“一揽子”问题的进程和在《公约》框架下制定协议。⑧ 就此一些代表团赞同执行协定的概念，但各国仍然没有达成共识。各国在部长级别会议上承诺将其作为紧急事项处理，并在2015年8月联合国大会第69届会议结束之前决定通过一项协定，这为问题的解决提供了积极的政治态度。BBNJ协定的进展速度从2013年明显有所改善，利用会议的形式邀请工作组联合主席以《公约》为法律框架并在联合国大会决议第68条的基础上对执行协定的范围、参数和可行性提出意见。⑨ BBNJ工作组在2014年举行了两次会议。在第一次会议上，讨论内容涵盖了协定的形式问题以及文件中潜在的实质性和程序性方面的问题。⑩ 此外，是否以《公约》为框架基础制定具有法律约束力的文件来解决这些事项，在2015年会议上得到明确采纳。 2016年6月19日，联合国大会通过了决议，其中包括正式拟定执行协定的进程，并且设立了筹备委员会，负责向大会就具有约束力的协定草案的案文要素提出建议。
（三）筹备委员会会议的主要内容
工作组取得的进展意味着筹委会的任務范围也更明确，需要解决以下问题：保护和可持续利用国家管辖范围以外海洋生物多样性，特别是海洋遗传资源包括惠益分享、跨区管理工具、海洋保护区、环境影响评价、能力建设以及海洋技术转让“一揽子”问题。
筹备委员会于2016年举行了二次会议。第一次会议期间，出席人数很多，联合国大会的目标是尽可能涵盖所有国家、政府间组织和非政府组织，而不仅仅是《公约》的缔约国。 出席会议的有91个缔约国、10个非缔约国、7个政府间组织、5个联合国专门机构、5个联合国资助的项目和机构、17个非政府组织和2个私营商业集团。而区域渔业管理组织只有东南大西洋渔业组织（SEAFO）出席会议。2016年8月至9月、2017年3月至4月，分别召开了BBNJ国际协定谈判预备委员会第二次、第三次会议，就BBNJ所涉海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和技术转让以及跨领域问题进行了建设性的磋商。2017年7月10日至21日，BBNJ国际协定谈判预备委员会第四次会议在纽约联合国总部举行。会议最终通过了《预委会工作报告》。本次会议的结束也标志着预委会工作的结束。随后，进入BBNJ协定的政府间会议阶段。
2018年9月14日至9月17日，2019年3月25日至4月5日，2019年8月19日至30日分别召开了BBNJ政府间第一届、第二届、第三届会议。原计划2020年3月23至4月3日的第四届政府间会议由于新冠肺炎疫情取消，但各代表团向大会提交了书面意见，后决定2021年8月召开第四届政府间会议。
二、BBNJ国际协定的渔业及治理问题
（一）渔业治理的缺陷
公海渔业管理和区域渔业管理组织具有改革的必要性。虽然渔业监管不是BBNJ工作组的主要目标，在2006年第一次会议上，许多代表团提出渔业监管问题。 在随后的会议中，代表们提出渔业方面的具体问题，包括国家管辖范围以外海域船旗国监管不力、提高港口国管理的必要性、有限的监管手段、区域渔业管理组织的绩效评估不佳、地理和物种覆盖面不足以及对底拖网捕鱼的管制不到位。更重要是，渔业治理方面的漏洞提高了在新制度中规范渔业问题的呼声。例如，更普遍的是区域渔业管理组织的机构监管不足，而且缺乏负责协调区域渔业管理组织的活动和审查区域渔业管理组织、港口国和船旗国的活动的独立机构。代表团对渔业问题各抒己见，但一致认为，捕捞管理缺位是对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的主要威胁。
自启动海洋生物多样性进程以来，海洋的资源压力不断增加，非可持续性捕鱼行为和人为破坏活动使该地区的生物多样性面临很大威胁。 这让各国陷入一个困境，因为如果国家管辖范围以外地区协定内容不包括渔业问题，那么如何才能建立一个可行的制度对该地区进行保护和可持续利用呢？
工作组讨论期间针对如何解决渔业治理缺陷的问题产生了极大的偏见。一些代表团认为，如果实施现有的文件时缺乏政治意愿，将无法通过一种新的国际文件来解决。 有些代表团认为，其他渔业文件以及区域渔业管理组织的管理都属于解决渔业问题的手段。 另有人质疑，区域渔业管理组织是否有能力处理国家管辖范围以外地区的所有渔业问题，因为它们缺乏整体的方法或能力，要么任务单一，要么缺乏处理诸如生态系统脆弱等非渔业问题的机制。在筹备委员会期间，赞成列入和排除渔业的代表团之间的紧张关系重新出现。冰岛、日本和俄罗斯联邦认为，渔业问题不应被纳入国家管辖范围以外地区具有法律约束力的文件。 而更多的代表团或团体（非洲集团、哥斯达黎加、印度尼西亚、牙买加、新西兰、挪威、秘鲁和美国）发表声明，赞成将渔业问题列入。这表明一些国家针对渔业纳入文件的立场由最初的模棱两可到逐渐清晰。自然保护联盟赞成将渔业纳入，这也隐含在绿色和平组织、公海联盟、自然资源保护委员会和皮尤等组织的意见中，因为他们主张采用一项具有约束力的综合性文件。鉴于各国似乎已接受拟定的国家管辖范围以外执行协定应处理渔业治理差距这一事实，目前似乎有两个选择。第一个是考虑将渔业与其他环境和资源相关的活动结合的合作制度机制。第二个是出台一套跨领域治理原则，通过塑造国家行为、区域渔业组织和其他负责国家管辖范围以外地区事务机构的行为来促进实质一体化。在国家管辖范围以外地区执行协定中可以适用任何一种方法或二者的某种组合。
（二）养护和可持续利用海洋生物多样性的综合方法
人们普遍认识到，不同部门活动之间需要更大的一体化，但这在国家管辖外分散的治理法律制度中仍然是一个极大的挑战。 从一开始，工作组就重视通过现有机制加强与国家管辖范围以外地区的合作。 工作组在2010年向联合国大会提出的建议中重申了这一点，呼吁各国和各主管国际组织通过区域海洋协定和区域渔业管理组织酌情进行合作。一些代表团在2011年 和2012年强调了一体化的重要性。考虑到人类活动不断积累产生的影响，一些代表团呼吁采取协调一致的跨部门措施。 正是这种来自不同部门活动不断积累的影响为综合管理提供了强有力的依据。
制定具有法律约束力的文件得到支持后，讨论则侧重于新协定与现有渔业协定之间的关系。有人建议，可以将“冲突条款”纳入执行协定，或者通过某个条款规定来实现。 理想情况下，这两个条款应该得到适用，因为这有助于促进不同机构和部门之间的合作和交流。有代表团表示，执行协定的范围应限于现有机构未涵盖的领域，但是指地理区域还是实质性问题，抑或是两者兼而有之还不很清楚。无论采用哪种方法，应避免采用这种特别的弥补差距方法，因为这将导致不必要的复杂性和分散性。
建立国家管辖范围外海域制度和机制存在几种选择模式。由两个或两个以上的管理机构、组织或制度在保护国家管辖范围外地区海洋生物多样性资源上存在紧密配合或相互影响的模式，通过相互作用和协调予以保护。（1）建立国家管辖范围外地区新的单一管理机构，采取“国际海底管理局+”的管理模式，在此模式下，建立具有约束力文件的综合性规划或许可授权职能的单一多部门机构。（2）建立国家管辖范围以外地区咨询机构和流程，保持现有管理机构，根据联合国大会的决议提出不具约束力的准则。（3）建立国家管辖范围以外地区综合区域管理组织，将区域渔业管理组织与区域环境管理制度进行结合，在协定的强大约束力下修订任务和体制安排。（4）协调现有的部门管理组织，努力提升现状，保留区域机构，但须遵循框架文件规定的结构的协调和修订的义务。 以上每一种模式都有其在国家管辖范围以外地区制度安排的特点，第一种模式涉及建立一个新的超国家机构，负责国家管辖范围以外地区的所有活动，包括深海海底采矿、深海渔业、海洋科学研究、旅游和环境保护。它可能被称为国际海底管理局（ISA）+选项，具有明确的体制结构、治理原则和决策权力以及相关的合规机制。第二种模式可能反映了现状。不同的部门机构保留其本身的功能，将国家管辖范围以外地区看作外围地区。国家管辖范围以外地区的留给以联合国大会为中心的联合国的非正式进程，由大会继续发布或委任具体活动的准则，国家或其他机构可自行决定遵循这些准则。第三种模式是建立完善的区域海洋管理组织，规范深海海底采矿、深海渔业、海洋科学研究、旅游和环境保护。这些组织将被授权使用海洋空间规划系统和相关工具来规范该地区的所有活动。第四种模式是现有机构保留其部门任务，但将其部门职责扩大到国家管辖范围以外地区，以确保填补管理空白。
筹备委员会的讨论阶段尚未成熟，没有明确各国某种做法的倾向，可以从工作组和筹委会的报告来衡量改革的方向。如上所述，强有力、全面的做法对现有的渔业部门的结构和运作具有重大影响，这也适用于海洋污染控制制度，如《防止船舶污染国际公约》和区域海洋安排。然而，有国家反对这种需要进行深刻体制改革的做法，认为权力下放更为现实，也将确保现有办法得到保留。但是，在未来的各项制度中，如何将渔业整合到一起，就会产生许多问题。2008年9月，东北大西洋渔业委员会与奥斯陆委员会之间建立的谅解备忘录，既承认各自的能力和共同关心的领域，又建立了信息分享、联合讨论的机制并共同采用预防方法和区域管理。 除了这种信息共享和咨询投入的方式不能成为不同部门机构之间其他联合举措的一部分外，这种方法具有组织性强、发展适应性强的优势，相比于粗略的自上而下的方法，它能够产生更强的效力。在一定程度上，拟定的执行制度是一个默认制度，用来处理其他文件尚未解决的事项，反对更为激进的改革。单从渔业方面来看，现有的渔业安排不仅涉及渔业活动，还涉及获取资源的权利。区域渔业管理组织和区域相关国家对渔业的获取和控制相对较为平稳，并且不太可能冒险向改革妥协。
（三）国家管辖范围以外海域治理原则及对渔业问题的影响
解决渔业治理缺陷的第二种方法是推进国家管辖范围以外地区的整体治理原则。这些原则包括：海洋使用与保护和可持续利用之间的平衡、保护和维护以及公平利用海洋环境、生态系统方法、综合方法、适应性管理、公开透明的过程、人类的共同遗产、公海自由、共同承担但又有所区别的责任、污染者付费原则、累积影响、灵活性和解决累积压力的能力等一系列的综合性原则和方法。这些原则或方法中一部分很可能构成拟定文件的实体部分的内容。这些内容有利于区域渔业管理组织在采用养护和管理措施时遵守这些原则，并可能修改现有文件中过于限制或不明确的任务内容。 区域渔业机构在跨部门一体化、决策透明以及保护和维护海洋环境和生物多样性的义务方面需要提高。一些区域渔业管理组织仅包括机构的组成协议或者通过管理决定推出原则及方法。例如，国际大西洋金枪鱼资源保护委员会在2015年采取了预防措施来实施养护和管理措施，而西北大西洋渔业组织在2004年采取了预防性方法框架。然而，这种做法远远落后于国家管辖范围以外地区系统的治理方法。
一般来说，协定含有哪些原则取决于一系列因素。协定的原则有些属于一般的国际法原则，因此适用于国家管辖范围以外地区的活动，而不论其是否纳入区域渔业管理组织协议中。但是，如果列入，可能增加各国及其他区域渔业管理组织执行这些原则的压力。近年来，一些区域渔业管理组织已经开始采用正式的跨部门机制，不仅与其他渔业机构进行合作，也与负责环境方面问题的机构合作。这可能会导致建立更复杂的管理机制，如区域管理工具和综合性环境影响评估。
三、渔业治理与区域管理工具的协调与合作
区域管理工具是一个集合术语，是指采取一系列空间决定性措施，防止危害环境、节约资源以及协调区域活动等。它包括海洋保护区网络和相关渔业措施，是保护和管理国家管辖范围以外地区海洋生物多样性的重要工具。 最初，各国普遍支持在区域管理制度下处理渔业问题，已有区域渔业管理组织及机构采用区域管理工具，所以问题在于是否需要更好地协调现有或全部新的机制。然而，2006年的工作组会议在区域管理制度的法律依据和机构支持上都未发表观点。因此，各代表团对此采取了不同的立场。2008年有代表团指出，需要一种比现在更全面更综合的办法。还有的代表团提出，保护产卵种群或为特定地区建立捕捞或渔业方面的限制措施。 其他代表团认为，应在现有的安排中有所深入，包括区域渔业管理组织。 2010年，一些代表团指出，现有区域渔业管理组织有权力执行区域管理工具，如海洋保护区，涉及特定鱼类以及捕鱼活动对公海脆弱海洋生态系统的影响。
2012年，关于海洋保护区范围的问题仍然存在。 到2014年，这个问题出现两极分化：是制定新的全球性文件规制区域管理，还是通过现有的区域和部门制度来实现？有人提出建议，根据区域渔业管理组织的模式，制定一个区域框架以完成海洋保护区的设计和实现。 但是否通过特设安排或协调文件来完成还有待商榷。虽然区域合作可能比全球性协议更容易实现，但是区域漁业管理主要涉及国家管辖范围内的区域，而且没有提供完整的地理覆盖区域信息。
2014年工作组的第二次会议，讨论了国家管辖范围以外区域管理制度拟定和实施的复杂性。第一，虽然存在现有的区域管理机制，但这些机制既不全面，也没有发展完全以充分适用于国家管辖范围以外地区。 第二，在国家管辖范围以外适用船旗国管辖，这意味着区域管理的有效性取决于广泛的全球支持。 这同样是现有区域渔业管理组织面临的挑战，也是任何新制度都需要解决的问题。
筹委会期间，有代表团认为，区域管理的发展与区域渔业管理组织密切相关。 非洲集团强调，区域渔业管理组织应通过努力协调实现海洋保护区一体化，而不能直接采取一体化的方法。 新西兰和美国支持将渔业列入具有法律约束力的文件。然而，对区域渔业管理组织的任务进行重大修改似乎并不可能。挪威代表团指出，可依靠现有机制形成成本效益，例如区域渔业管理组织建立海洋保护区。 新西兰代表团提出可以使用区域管理工具为区域渔业管理组织设定标准。 这种做法可能是有效的，因为与之相似的规范化安全评估就取得了成功，影响了之前以及新建立的区域渔业管理组织的标准和任务。 如果拟定的国家管辖范围以外地区执行协定要包括关于区域管理制度的规定，那么应与区域管理制度现行法律文件一致。 《公约》《促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》和《负责任渔业行为守则》的规定包含与区域管理制度相关的一系列规定，但只是一般性质的义务，落后于一些成熟的区域管理实践，例如欧盟的生境指令或海事空间规划制度。 最重要的协定是《生物多样性公约》，其中第8条鼓励缔约方建立保护区系统，作为其承诺对“生物多样性保护”进行“原生态”保护的一部分。但其采取的保护性措施主要集中在国家管辖范围内，一般是通过国籍国或船旗国采取措施来实现，而一般性的措施只能通过多边协定来确定。 海洋区域管理制度条款的不完善意味着，执行协定不太可能与现有法律安排产生严重冲突，除非采取违反国家管辖范围以外船旗国管辖权基本原则。但工作组会议和筹备委员会缺乏对这些问题的详细讨论。
四、渔业治理与环境影响评价制度的协调与合作
环境影响评价是一种程序工具，用来确保在行为之前了解其对环境的潜在不利影响。执行环境影响评价的义务是国际惯例的一部分。但是，是否适用于现有或新的渔业问题还有待确定。《公约》没有渔业环境影响评价的具体规定，但是根据第206条，各国如有理由认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行的范围内就这种活动对海洋环境可能的影响作出评价，而且应按照第205条规定的方式提交这些评价结果的报告。第206条没有规定但也不阻止对国家管辖范围以外地区进行必要的跨部门累积的环境影响评估，同时也提到了战略性环境影响评价。
鉴于捕捞是生物多样性丧失的重要原因，工作组和筹委会多次讨论了环境影响评价和渔业之间的联系。 2006年，工作组注意到可以制定新的协定来处理渔业管理机制分散化的问题，并提供累积环境影响评估的可能性。 在2008年的会议上，一些代表们指出，联合国大会第61/105号决议所提到的渔业影响评估的方法可以作为环境影响评价的一个典范。然而，这也暗示了一种无约束力和缺乏有效环境影响评估所需细节和结构的规定。然而，履行国际法的义务在不同的管理部门之间差异很大，而渔业文件中的规定具有笼统性或者不具约束性。 2011年，联合国推出一些执行程序，以评估包括渔业在内的各项活动的影响。 此后，讨论侧重于一些具体的问题，包括：新协定是否将解决扩大环境影响评价范围的政治意愿问题，哪一主体进行和监测国家管辖范围以外地区的环境影响评价，是否具有统一标准，以及来自不同行业压力的累积影响将如何在环境影响评价流程中得到解决。
筹委会在环境评价方面取得了一些进展。人们认识到《公约》只是提供了一个总体框架，还需要制定关于环境影响评价内容的普遍或最低标准。环境影响评价程序应当在法律文件中得到适当阐述。2006年，联合国大会呼吁各国和区域渔业管理组织在国家管辖范围以外地区从事渔业活动之前进行环境影响评估。联合国大会第61/105号决议第83（a）段呼吁区域渔业管理组织“根据现有最佳科学信息评估个别底层捕捞活动是否会对脆弱的海洋生态系统产生重大不利影响，如果将产生重大的不利影响，要设法防止这种影响或停止进行”。这样的环境影响评估为其他管理措施提供了依据，包括用于脆弱的海洋生态系统的区域管理工具。联大2009年第64/72号决议要求船旗国和区域渔业管理组织按照粮农组织深海渔业准则来执行联合国第61/105号决议。此外，他们应该“确保船只在进行此类评估之前不进行底层捕捞。” 虽然这是积极的发展，但是这些措施实施效果不明显。
就目前已经出台的一些有限的环境影响评估报告，过于局限于具体的种类，如珊瑚或海山。但是，各国和各区域渔业管理组织一直不愿意封闭这些地区，相反通过设置一个较高的阈值以保护脆弱的海洋生态系统。如果目前无法有效保護有价值的或重要资源，那么就必须出台约束力更强的法律制度。虽然环境影响评估是对国家保护环境的一般要求，但它需要与有效的决策过程相联系。理想情况下，如有合理理由相信可能会对环境造成危害，环境影响评估是能否从事捕鱼活动的先决条件。然而，在2010年规范化安全评估审查会议上，各国对此采取了不同的立场，有些拒绝了先前环境影响评估的要求，其他国家则要求采取合理的评估。
许多渔业问题通常是一些既定做法，正常情况下只有环境影响评估才适用或优先适用于新的活动。南极海洋生物资源养护委员会率先作出决定，要求缔约方通知科学委员会并提交初步的环境影响评估。 未经委员会批准缔约方不得授权船只悬挂其旗帜参与底层捕鱼活动。2014年以来，东北大西洋渔业委员会、东南大西洋渔业组织、西北大西洋渔业组织已经对脆弱的海洋生态系统及监管区域中的探索性海底捕捞优先进行了环境影响评估，但仅限于新型和探索性的渔业。南太平洋区域性渔业管理组织是一个例外。自2014年，官方要求所有底层捕渔活动都要经过环境影响评估，并不需要国家管辖范围以外地区执行协定添加新的任务。然而，这些措施的效果在国家管辖范围以外地区的捕鱼以及其他活动上施行战略化和一体化环境影响评估方面受到限制。因此，执行协定可以促进和强化在战略环境评估方面的工作。
五、国家管辖范围外渔业治理的改革
BBNJ讨论进程表明，各方面临的挑战不在于确定相关法律原则，更大的挑战是如何克服目前的体制、机制的局限，如何克服现行分散的国际法律秩序的障碍和协调诸如区域管理工具和环境影响评价的工具的关系。国内的区域管理工具和环境影响评价已经发展得比较健全，可以为国家管辖范围以外地区具有法律约束力的文件提供借鉴。一些国家国内制度在区域管理和环境影响评估中综合不同的监管方式，进一步实现了一体化管理。例如，国家和区域层面的海洋空间规划更多地考虑到海洋空间发生的所有活动。欧盟考虑各级不同的司法管辖区，通过奥斯陆和东北大西洋渔业委员会在地区层面影响了这些实践，而谅解备忘录也有助于信息的共享和协调。在BBNJ协定最开始拟定的议题中，没有渔业的明确规定。但是，全面的具有法律约束力的海洋生物多样性协定必须在现有强有力的合作机制下直接或间接地处理渔业问题。因此，同意将渔业纳入BBNJ协定意见很强烈，因为各国对一体化生态系统方法的重视程度以及在区域管理工具对渔业的实际影响或在评估海洋环境的累积影响时渔业的需求不尽相同。而反对将渔业纳入的理由主要取决于是否可以通过规范安全评估和各种区域渔业管理组织形成专门的制度处理渔业问题。人们不赞同对区域渔业管理组织进行大规模改革，而是通过制定一般原则以及建立合作机制，间接处理国家管辖范围外海域渔业问题。未来可能对区域渔业管理组织进行适度改革，但渔业机制的结构和领导机构不会发生很大变化，可以探讨通过国家管辖范围区域执行协定的预备方案和兼容性条款来加强。 对于BBNJ协定我们不能寄予过多期望，我们还应该努力通过其他方式寻求处理物种和地理覆盖面差距的问题。在工作组的讨论中特别强调了联合国大会第61/105号决议，其中涉及底层捕捞对脆弱的海洋生态系统的影响，以及粮农组织在制定深海渔业管理国际准则方面所做的工作。 此外，自从工作组召开首次会议，就通过了以下文件：粮农组织2008年的《公海深海渔业管理国际准则》和2009年的《南太平洋公海资源养护和管理公约》。国际粮农组织《关于港口国打击、制止和消除非法、未报告和未受管制的捕捞活动协定》于2009年通过，2016年6月5日生效。展望未来，规范安全评估的审查会议和《生物多样性公约》科学、技术和咨询附属机构将继续审议与国家管辖范围以外地区有关的问题。
在区域层面，区域渔业管理组织采取的养护和管理措施将继续适应国家管辖范围以外地区复杂的社会生态情况。这些措施为各国提供了多样方式来交流思想和方法。在接下来的BBNJ协定谈判过程中，将不可避免地影响到处理渔业问题的方法。
注释：
① 《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》，1994年7月28日签署，1996年7月28日生效;《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》1995年8月4日签署，2001年12月11日生效。
② UNGA Res. 69/292， UN Doc. A/Res/69/292， 19 June 2015.
③ Un Doc. A/61/65， Annex I， paras 3.
④ UN Doc. A/65/68， paras 31-37.
⑤ UN Doc. A/65/68， paras 11-12 and 42-45.
⑥ UN Doc. A/65/68， para 38.
⑦ UN Doc. A/65/68， paras 14-18.
⑧ UN Doc. A/65/68， at Annex， para 1.
⑨ UNGA Res. 68/70， para 201.
⑩ UN Doc. A/68/82， para 14.
UN Doc. A/69/177*， para 11.
UN Doc. A/69/177*， paras 13-16.
UNGA Res. 69/292， （n7）.
UNGA Res. 69/292， （n7）， para 2.
UN General Assembly Res. 69/292 （2015）， para 1（a）.
UN Doc. A/61/65， paras 9 and 23.
UN Doc. A/67/95， para 14.
UN Doc. A/68/82， para 10. UN Doc. 69/117*， para 8.
UN Doc. A/68/82， paras 47 and 73.
UN Doc. A/61/65， para 24; UN Doc. A/65/68， para 44.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol. 25/97， pp.1-2; Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/98， p.2.
R. Rayfuse and R. Warner， Securing a Sustainable Future for the Oceans Beyond National Jurisdiction： The Legal Basis for an Integrated Cross Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century， IJMCL， 2008， 23（3）， pp.399-421， at 413; K. Scott， Integrated Oceans Management， A New Frontier in Marine Environmental Protection’ in Rothwell et al.， （n40）， pp.463-490; J. Harrison， The Law of the Sea Convention Institutions， in Rothwell et al.， （n40）， pp.373-394.
UN Doc. A/63/79， para 24.
UN Doc. A/65/68， para 12.
UN Doc. A/66/119， para 14.
UN Doc. A/67/95， para 13.
UN Doc. A/66/119， para 14.
《聯合国海洋法公约》第311条，1969年《维也纳条约法公约》（1969年5月23日，维也纳，1980年1月27日生效）第30条。
UN Doc. 69/117*， para 31.
UN Doc. 69/117*， para 19.
IUCN， An International Instrument on Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction， Matrix of Suggestions （IUCN， Gland， 2016）， section 6. 奥斯陆委员会与其他机构，如国际海底管理局（2011）和北大西洋鲑鱼保护组织（2013）也达成了类似的协议。2012年奥斯陆委员会和马尾藻海洋联盟也采取了合作。
UN Doc. A/65/68， para 34.
区域渔业机构包括咨询机构和以下有权采取具有约束力的养护和管理措施的机构。包括：亚太渔业委员会（APFIC），南极海洋生物资源保护委员会（CCAMLR），南部蓝鳍金枪鱼养护委员会（CCSBT），中东大西洋渔业委员会（CECAF），地中海渔业委员会总部（GFCM），美洲热带金枪鱼委员会（IATTC），国际大西洋金枪鱼养护委员会（ICCAT），印度洋金枪鱼委员会（IOTC），西北大西洋渔业组织（NAFO），东北大西洋渔业委员会（NEAFC），北太平洋捕鱼委员会（NPAFC），北太平洋渔业委员会（NPFC），东南大西洋渔业组织（SEAFO），南印度洋渔业协定（SIOFA），南太平洋区域渔业管理组织（SPRFMO），西太平洋中部渔业委员会（WCPFC）和西大西洋渔业委员会（WECAF）。
ICCAT Resolution 15/12 Concerning the Use of a Precautionary Approach in Implementing ICCAT Conservation and Management Measures.
UN Doc. A/61/65， para 59 and Annex I， para 10.
UN Doc. A/61/65， para 59 and Annex I， para 10.
UN Doc. A/63/79， para 28.
UNDoc. A/65/69， para 66.
UN Doc. A/63/79， para 30.
UN Doc. A/67/95， para 31.
Un Doc. A/69/82， paras 59–60.
UN Doc. 69/117*， paras 59–62.
UN Doc. 69/117*， paras 64.
澳大利亞、欧盟、巴布亚新几内亚和美国。Earth Negotiation Bulletin（2016）vol.25/102，p.1-2.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/99， p.2， p.2.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/102， p.1， p.2.
Whaling Sanctuaries under Art V（1） of the International Convention for the Regulation of Whaling 1946 （Washington， 2 December 1946， in force 10 November 1948）， 161 UNTS 72; Special Areas under Annexes I， II and V of International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 1973 （London， 2 November 1973）， as Amended by Protocol of 1978 Relating to the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships of 1973 （London， adopted 17 February 1978， in force 2 October 1983） （MARPOL 73/78）， 1340 UNTS 62; Particularly Sensitive Sea Areas （PSSA）， as Outlined in IMO Resolution A. 720（17） and Revised in IMO Resolution A.927（22）; Specially Protected Areas of Mediterranean Interest Under the Protocol to the Barcelona Convention， See Further T Scovazzi， Marine Protected Areas on the High Seas： Some Legal and Policy Considerations， 2004， IJMCL， 19（1）， pp.1-17.
LOSC， Arts. 192， 194（5）， FSA Arts. 5 and 6; FAO Code， Art. 10.1.1.
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COP 7 （2003） Decision VII/5.
E. J. Molenaar and A. G. Oude Elferink， Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction， The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention， Utrecht Law Review， 2009， 5（1）. Earth Negotiation Bulletin（2016） vol.25/102， p.2; Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/103， p.1.
UN Doc. A/61/65， para 55.
例如，参见“鱼类种群协定”第5（c）條和《粮农组织公海深海渔业管理国际准则》（n151）。
UN Doc. A/66/119， para 31.
UN Doc. 69/117*， paras 66-70.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/100， p.2.
UN Doc. A/Res/64/72， para 119（a）.
The Report of the Un GA Workshop to Discuss Implementation of Paragraphs 80 and 83 to 87 of Resolution 61/105 and Paragraphs 117 and 119 to 127 of Resolution 64/72 on Sustainable Fisheries， Addressing the Impacts of Bottom Fishing on Vulnerable Marine Ecosystems and the Long-Term Sustainability of Deep-Sea Fish Stocks： Letter Dated 27 October 2011 from the Moderator of the Workshop to the President of the General Assembly. UNGA Doc. A/66/566 （18 November 2011）.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.7/65， p.7.
Conservation Measure 21-01 （2010） Notification that Members are Considering Initiating a New Fishery; Conservation Measure 22-05 （2008） Restrictions on the Use of Bottom Trawling Gear in High-Seas Areas of the Convention Area.
Conservation Measure 22-05 （2008） Restrictions on the Use of Bottom Trawling Gear in High-Seas Areas of the Convention Area， Para 6.
Recommendation 19 2014： Protection of VMEs in NEAFC Regulatory Areas as Amended by Recommendation 09： 2015.
Conservation Measure 30/15 on Bottom Fishing Activities and Vulnerable Marine Ecosystems in the SEAFO Convention Area. （n150）.
NAFO Articles 18 to 20 of Conservation and Enforcement Measures of 2015， and Annex I.E.
Conservation and Management Measure for the Management of Bottom Fishing in the SPRFMO Convention Area （CMM 2.03）.
R. Warner， Oceans Beyond Boundaries： Environment Assessment Frameworks， IJMCL， 2012， 27（2）.
UNGA Resolution 61/105， paras 82-90.
作者简介： 戴瑛，大连外国语大学国际海洋事务与海洋法研究中心主任、教授，辽宁大连，116044;国家海洋信息中心，天津，300171;中国海洋大学联合培养博士后，山东青岛，266000。
（责任编辑 李 涛）
关键词：国家管辖外;渔业;区域管理工具;环境影响评价
基金项目：自然资源部国家海洋信息中心2019年委托课题“国际海洋立法新动向与中国应对研究”
中图分类号：D993.5 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2021）06-0137-08
《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）确立了全球海洋管理的框架体系，但其中的制度并不完整，对国家管辖范围外海洋资源管理存在着一定的空白。目前国际上已经通过了两项协定处理国家管辖范围外海域的问题，以填补《公约》的空白。① 2015年2月13日，研究国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用有关问题的临时非正式工作组（BBNJ工作组）结束工作，并建议联合国大会（UNGA）启动一项关于国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用具有法律约束力的国际文书的进程。2016年6月19日，联合国大会通过了第69/292号决议②，决定启动这一进程。该决议设立了筹备委员会，就法律文本草案的内容提出实质性建议。虽然各国普遍认为有必要制定国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用的全球性协定，但在这一协定的调整范围、内容以及与其现有机制安排的关系等问题上存在意见分歧。尽管制定的新协议被要求“不应损害现有的法律文件和框架以及相关的全球、区域和部门机构现有管理机制”，但在渔业方面将会出现十分棘手的问题。在通常情况下，渔业适用现行的相关文件，但从BBNJ协定的调整范围看，涉及海洋生物多样性保护和利用的一般性原则、区域管理（ABM）工具、环境影响评估（EIA）、能力建设以及技术转让等问题，将对渔业产生影响。第一，BBNJ国际协定提出的治理原则可能影响或改变区域渔业管理组织（RFMO）的未来任务，填补或解决已知的治理漏洞。第二，BBNJ国际协定中的区域管理工具和环境影响评估将会与渔业活动有一定程度的重叠或影响。
本文首先在概述BBNJ国际协定制定的背景之后，分析和回顾了BBNJ工作进展情况，重点从国际法角度关注其对渔业监管的影响，审查和研究在协定制定过程中涉及渔业领域的范围。其次从治理原则、区域管理工具和环境影响评价三个方面分析BBNJ国际协定的内容对渔业治理的影响。最后評估其对现行渔业法规的潜在影响，建议调整区域管理组织的职责范围，明确实质性原则。除此以外，本文还提出将来应努力协调新旧渔业管理机构之间的实质性差距，建立更加正式、专业的合作和决策机制。
一、BBNJ国际协定发展历程
《公约》第十一部分规定了国际海底区域矿产资源的内容，没有包括海洋遗传资源（MGR）、生物多样性及与国家管辖范围外海洋环境治理有关的问题。但随着人们对深海生态系统复杂性认识的日益增长，不断动摇着《公约》作为国家管辖范围外海域独立制度的基础，体现在公海自由原则的适用以及部分国家主张将人类共同继承财产原则适用于海洋生物多样性资源。
（一）国家管辖范围外海洋生物多样性工作组的工作
2004年，联合国大会成立国家管辖范围外海洋生物多样性工作组，对联合国和其他政府组织从事的涉及科学、技术、经济、法律、环境，以及社会经济和其他层面活动进行调查，为各国提供更详细的研究依据，最终为促进国际合作与机制协调提供建议。工作组于2006年2月召开首次会议，定期会晤，直至2015年完成工作。工作组讨论的结果记载于向联大主席提交的报告和信件中，尽管各代表团或集体意见不一，但这些简要结果表明代表团讨论和立场的总体趋势。在这些报告中，使用一系列不同的术语来描述各国代表团的观点，如“一些”，“几个”，“很多”，“其他”等等。此外，还提到了单一的立场和不确定的集体立场。报告的内容不涉及意识形态差异，有助于达成共识，不足之处是难以对国家立场进行详细分析。
2006年第一次会议几乎没有实质性进展，重点集中在组织工作并就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的职权问题交换意见，普遍认为这些问题与有效地执行现有的法律协定密切相关。③ 随后工作组讨论的大部分内容集中在核心问题上，对其制度性影响的讨论立场不一。
到2008年，工作组开始关注能力建设、环境影响评价和区域管理工具等有关问题。在2010年会议上工作组取得更多共识，其中有强调扩大决策的知识基础④、合作与协调⑤以及能力建设⑥的重要性，对区域管理工具和环境影响评价也给予持续关注⑦，这反映出各国代表团对谈判方案的意见越来越一致。工作组呼吁启动一个可以解决“一揽子”问题的进程和在《公约》框架下制定协议。⑧ 就此一些代表团赞同执行协定的概念，但各国仍然没有达成共识。各国在部长级别会议上承诺将其作为紧急事项处理，并在2015年8月联合国大会第69届会议结束之前决定通过一项协定，这为问题的解决提供了积极的政治态度。BBNJ协定的进展速度从2013年明显有所改善，利用会议的形式邀请工作组联合主席以《公约》为法律框架并在联合国大会决议第68条的基础上对执行协定的范围、参数和可行性提出意见。⑨ BBNJ工作组在2014年举行了两次会议。在第一次会议上，讨论内容涵盖了协定的形式问题以及文件中潜在的实质性和程序性方面的问题。⑩ 此外，是否以《公约》为框架基础制定具有法律约束力的文件来解决这些事项，在2015年会议上得到明确采纳。 2016年6月19日，联合国大会通过了决议，其中包括正式拟定执行协定的进程，并且设立了筹备委员会，负责向大会就具有约束力的协定草案的案文要素提出建议。
（三）筹备委员会会议的主要内容
工作组取得的进展意味着筹委会的任務范围也更明确，需要解决以下问题：保护和可持续利用国家管辖范围以外海洋生物多样性，特别是海洋遗传资源包括惠益分享、跨区管理工具、海洋保护区、环境影响评价、能力建设以及海洋技术转让“一揽子”问题。
筹备委员会于2016年举行了二次会议。第一次会议期间，出席人数很多，联合国大会的目标是尽可能涵盖所有国家、政府间组织和非政府组织，而不仅仅是《公约》的缔约国。 出席会议的有91个缔约国、10个非缔约国、7个政府间组织、5个联合国专门机构、5个联合国资助的项目和机构、17个非政府组织和2个私营商业集团。而区域渔业管理组织只有东南大西洋渔业组织（SEAFO）出席会议。2016年8月至9月、2017年3月至4月，分别召开了BBNJ国际协定谈判预备委员会第二次、第三次会议，就BBNJ所涉海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和技术转让以及跨领域问题进行了建设性的磋商。2017年7月10日至21日，BBNJ国际协定谈判预备委员会第四次会议在纽约联合国总部举行。会议最终通过了《预委会工作报告》。本次会议的结束也标志着预委会工作的结束。随后，进入BBNJ协定的政府间会议阶段。
2018年9月14日至9月17日，2019年3月25日至4月5日，2019年8月19日至30日分别召开了BBNJ政府间第一届、第二届、第三届会议。原计划2020年3月23至4月3日的第四届政府间会议由于新冠肺炎疫情取消，但各代表团向大会提交了书面意见，后决定2021年8月召开第四届政府间会议。
二、BBNJ国际协定的渔业及治理问题
（一）渔业治理的缺陷
公海渔业管理和区域渔业管理组织具有改革的必要性。虽然渔业监管不是BBNJ工作组的主要目标，在2006年第一次会议上，许多代表团提出渔业监管问题。 在随后的会议中，代表们提出渔业方面的具体问题，包括国家管辖范围以外海域船旗国监管不力、提高港口国管理的必要性、有限的监管手段、区域渔业管理组织的绩效评估不佳、地理和物种覆盖面不足以及对底拖网捕鱼的管制不到位。更重要是，渔业治理方面的漏洞提高了在新制度中规范渔业问题的呼声。例如，更普遍的是区域渔业管理组织的机构监管不足，而且缺乏负责协调区域渔业管理组织的活动和审查区域渔业管理组织、港口国和船旗国的活动的独立机构。代表团对渔业问题各抒己见，但一致认为，捕捞管理缺位是对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的主要威胁。
自启动海洋生物多样性进程以来，海洋的资源压力不断增加，非可持续性捕鱼行为和人为破坏活动使该地区的生物多样性面临很大威胁。 这让各国陷入一个困境，因为如果国家管辖范围以外地区协定内容不包括渔业问题，那么如何才能建立一个可行的制度对该地区进行保护和可持续利用呢？
工作组讨论期间针对如何解决渔业治理缺陷的问题产生了极大的偏见。一些代表团认为，如果实施现有的文件时缺乏政治意愿，将无法通过一种新的国际文件来解决。 有些代表团认为，其他渔业文件以及区域渔业管理组织的管理都属于解决渔业问题的手段。 另有人质疑，区域渔业管理组织是否有能力处理国家管辖范围以外地区的所有渔业问题，因为它们缺乏整体的方法或能力，要么任务单一，要么缺乏处理诸如生态系统脆弱等非渔业问题的机制。在筹备委员会期间，赞成列入和排除渔业的代表团之间的紧张关系重新出现。冰岛、日本和俄罗斯联邦认为，渔业问题不应被纳入国家管辖范围以外地区具有法律约束力的文件。 而更多的代表团或团体（非洲集团、哥斯达黎加、印度尼西亚、牙买加、新西兰、挪威、秘鲁和美国）发表声明，赞成将渔业问题列入。这表明一些国家针对渔业纳入文件的立场由最初的模棱两可到逐渐清晰。自然保护联盟赞成将渔业纳入，这也隐含在绿色和平组织、公海联盟、自然资源保护委员会和皮尤等组织的意见中，因为他们主张采用一项具有约束力的综合性文件。鉴于各国似乎已接受拟定的国家管辖范围以外执行协定应处理渔业治理差距这一事实，目前似乎有两个选择。第一个是考虑将渔业与其他环境和资源相关的活动结合的合作制度机制。第二个是出台一套跨领域治理原则，通过塑造国家行为、区域渔业组织和其他负责国家管辖范围以外地区事务机构的行为来促进实质一体化。在国家管辖范围以外地区执行协定中可以适用任何一种方法或二者的某种组合。
（二）养护和可持续利用海洋生物多样性的综合方法
人们普遍认识到，不同部门活动之间需要更大的一体化，但这在国家管辖外分散的治理法律制度中仍然是一个极大的挑战。 从一开始，工作组就重视通过现有机制加强与国家管辖范围以外地区的合作。 工作组在2010年向联合国大会提出的建议中重申了这一点，呼吁各国和各主管国际组织通过区域海洋协定和区域渔业管理组织酌情进行合作。一些代表团在2011年 和2012年强调了一体化的重要性。考虑到人类活动不断积累产生的影响，一些代表团呼吁采取协调一致的跨部门措施。 正是这种来自不同部门活动不断积累的影响为综合管理提供了强有力的依据。
制定具有法律约束力的文件得到支持后，讨论则侧重于新协定与现有渔业协定之间的关系。有人建议，可以将“冲突条款”纳入执行协定，或者通过某个条款规定来实现。 理想情况下，这两个条款应该得到适用，因为这有助于促进不同机构和部门之间的合作和交流。有代表团表示，执行协定的范围应限于现有机构未涵盖的领域，但是指地理区域还是实质性问题，抑或是两者兼而有之还不很清楚。无论采用哪种方法，应避免采用这种特别的弥补差距方法，因为这将导致不必要的复杂性和分散性。
建立国家管辖范围外海域制度和机制存在几种选择模式。由两个或两个以上的管理机构、组织或制度在保护国家管辖范围外地区海洋生物多样性资源上存在紧密配合或相互影响的模式，通过相互作用和协调予以保护。（1）建立国家管辖范围外地区新的单一管理机构，采取“国际海底管理局+”的管理模式，在此模式下，建立具有约束力文件的综合性规划或许可授权职能的单一多部门机构。（2）建立国家管辖范围以外地区咨询机构和流程，保持现有管理机构，根据联合国大会的决议提出不具约束力的准则。（3）建立国家管辖范围以外地区综合区域管理组织，将区域渔业管理组织与区域环境管理制度进行结合，在协定的强大约束力下修订任务和体制安排。（4）协调现有的部门管理组织，努力提升现状，保留区域机构，但须遵循框架文件规定的结构的协调和修订的义务。 以上每一种模式都有其在国家管辖范围以外地区制度安排的特点，第一种模式涉及建立一个新的超国家机构，负责国家管辖范围以外地区的所有活动，包括深海海底采矿、深海渔业、海洋科学研究、旅游和环境保护。它可能被称为国际海底管理局（ISA）+选项，具有明确的体制结构、治理原则和决策权力以及相关的合规机制。第二种模式可能反映了现状。不同的部门机构保留其本身的功能，将国家管辖范围以外地区看作外围地区。国家管辖范围以外地区的留给以联合国大会为中心的联合国的非正式进程，由大会继续发布或委任具体活动的准则，国家或其他机构可自行决定遵循这些准则。第三种模式是建立完善的区域海洋管理组织，规范深海海底采矿、深海渔业、海洋科学研究、旅游和环境保护。这些组织将被授权使用海洋空间规划系统和相关工具来规范该地区的所有活动。第四种模式是现有机构保留其部门任务，但将其部门职责扩大到国家管辖范围以外地区，以确保填补管理空白。
筹备委员会的讨论阶段尚未成熟，没有明确各国某种做法的倾向，可以从工作组和筹委会的报告来衡量改革的方向。如上所述，强有力、全面的做法对现有的渔业部门的结构和运作具有重大影响，这也适用于海洋污染控制制度，如《防止船舶污染国际公约》和区域海洋安排。然而，有国家反对这种需要进行深刻体制改革的做法，认为权力下放更为现实，也将确保现有办法得到保留。但是，在未来的各项制度中，如何将渔业整合到一起，就会产生许多问题。2008年9月，东北大西洋渔业委员会与奥斯陆委员会之间建立的谅解备忘录，既承认各自的能力和共同关心的领域，又建立了信息分享、联合讨论的机制并共同采用预防方法和区域管理。 除了这种信息共享和咨询投入的方式不能成为不同部门机构之间其他联合举措的一部分外，这种方法具有组织性强、发展适应性强的优势，相比于粗略的自上而下的方法，它能够产生更强的效力。在一定程度上，拟定的执行制度是一个默认制度，用来处理其他文件尚未解决的事项，反对更为激进的改革。单从渔业方面来看，现有的渔业安排不仅涉及渔业活动，还涉及获取资源的权利。区域渔业管理组织和区域相关国家对渔业的获取和控制相对较为平稳，并且不太可能冒险向改革妥协。
（三）国家管辖范围以外海域治理原则及对渔业问题的影响
解决渔业治理缺陷的第二种方法是推进国家管辖范围以外地区的整体治理原则。这些原则包括：海洋使用与保护和可持续利用之间的平衡、保护和维护以及公平利用海洋环境、生态系统方法、综合方法、适应性管理、公开透明的过程、人类的共同遗产、公海自由、共同承担但又有所区别的责任、污染者付费原则、累积影响、灵活性和解决累积压力的能力等一系列的综合性原则和方法。这些原则或方法中一部分很可能构成拟定文件的实体部分的内容。这些内容有利于区域渔业管理组织在采用养护和管理措施时遵守这些原则，并可能修改现有文件中过于限制或不明确的任务内容。 区域渔业机构在跨部门一体化、决策透明以及保护和维护海洋环境和生物多样性的义务方面需要提高。一些区域渔业管理组织仅包括机构的组成协议或者通过管理决定推出原则及方法。例如，国际大西洋金枪鱼资源保护委员会在2015年采取了预防措施来实施养护和管理措施，而西北大西洋渔业组织在2004年采取了预防性方法框架。然而，这种做法远远落后于国家管辖范围以外地区系统的治理方法。
一般来说，协定含有哪些原则取决于一系列因素。协定的原则有些属于一般的国际法原则，因此适用于国家管辖范围以外地区的活动，而不论其是否纳入区域渔业管理组织协议中。但是，如果列入，可能增加各国及其他区域渔业管理组织执行这些原则的压力。近年来，一些区域渔业管理组织已经开始采用正式的跨部门机制，不仅与其他渔业机构进行合作，也与负责环境方面问题的机构合作。这可能会导致建立更复杂的管理机制，如区域管理工具和综合性环境影响评估。
三、渔业治理与区域管理工具的协调与合作
区域管理工具是一个集合术语，是指采取一系列空间决定性措施，防止危害环境、节约资源以及协调区域活动等。它包括海洋保护区网络和相关渔业措施，是保护和管理国家管辖范围以外地区海洋生物多样性的重要工具。 最初，各国普遍支持在区域管理制度下处理渔业问题，已有区域渔业管理组织及机构采用区域管理工具，所以问题在于是否需要更好地协调现有或全部新的机制。然而，2006年的工作组会议在区域管理制度的法律依据和机构支持上都未发表观点。因此，各代表团对此采取了不同的立场。2008年有代表团指出，需要一种比现在更全面更综合的办法。还有的代表团提出，保护产卵种群或为特定地区建立捕捞或渔业方面的限制措施。 其他代表团认为，应在现有的安排中有所深入，包括区域渔业管理组织。 2010年，一些代表团指出，现有区域渔业管理组织有权力执行区域管理工具，如海洋保护区，涉及特定鱼类以及捕鱼活动对公海脆弱海洋生态系统的影响。
2012年，关于海洋保护区范围的问题仍然存在。 到2014年，这个问题出现两极分化：是制定新的全球性文件规制区域管理，还是通过现有的区域和部门制度来实现？有人提出建议，根据区域渔业管理组织的模式，制定一个区域框架以完成海洋保护区的设计和实现。 但是否通过特设安排或协调文件来完成还有待商榷。虽然区域合作可能比全球性协议更容易实现，但是区域漁业管理主要涉及国家管辖范围内的区域，而且没有提供完整的地理覆盖区域信息。
2014年工作组的第二次会议，讨论了国家管辖范围以外区域管理制度拟定和实施的复杂性。第一，虽然存在现有的区域管理机制，但这些机制既不全面，也没有发展完全以充分适用于国家管辖范围以外地区。 第二，在国家管辖范围以外适用船旗国管辖，这意味着区域管理的有效性取决于广泛的全球支持。 这同样是现有区域渔业管理组织面临的挑战，也是任何新制度都需要解决的问题。
筹委会期间，有代表团认为，区域管理的发展与区域渔业管理组织密切相关。 非洲集团强调，区域渔业管理组织应通过努力协调实现海洋保护区一体化，而不能直接采取一体化的方法。 新西兰和美国支持将渔业列入具有法律约束力的文件。然而，对区域渔业管理组织的任务进行重大修改似乎并不可能。挪威代表团指出，可依靠现有机制形成成本效益，例如区域渔业管理组织建立海洋保护区。 新西兰代表团提出可以使用区域管理工具为区域渔业管理组织设定标准。 这种做法可能是有效的，因为与之相似的规范化安全评估就取得了成功，影响了之前以及新建立的区域渔业管理组织的标准和任务。 如果拟定的国家管辖范围以外地区执行协定要包括关于区域管理制度的规定，那么应与区域管理制度现行法律文件一致。 《公约》《促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》和《负责任渔业行为守则》的规定包含与区域管理制度相关的一系列规定，但只是一般性质的义务，落后于一些成熟的区域管理实践，例如欧盟的生境指令或海事空间规划制度。 最重要的协定是《生物多样性公约》，其中第8条鼓励缔约方建立保护区系统，作为其承诺对“生物多样性保护”进行“原生态”保护的一部分。但其采取的保护性措施主要集中在国家管辖范围内，一般是通过国籍国或船旗国采取措施来实现，而一般性的措施只能通过多边协定来确定。 海洋区域管理制度条款的不完善意味着，执行协定不太可能与现有法律安排产生严重冲突，除非采取违反国家管辖范围以外船旗国管辖权基本原则。但工作组会议和筹备委员会缺乏对这些问题的详细讨论。
四、渔业治理与环境影响评价制度的协调与合作
环境影响评价是一种程序工具，用来确保在行为之前了解其对环境的潜在不利影响。执行环境影响评价的义务是国际惯例的一部分。但是，是否适用于现有或新的渔业问题还有待确定。《公约》没有渔业环境影响评价的具体规定，但是根据第206条，各国如有理由认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行的范围内就这种活动对海洋环境可能的影响作出评价，而且应按照第205条规定的方式提交这些评价结果的报告。第206条没有规定但也不阻止对国家管辖范围以外地区进行必要的跨部门累积的环境影响评估，同时也提到了战略性环境影响评价。
鉴于捕捞是生物多样性丧失的重要原因，工作组和筹委会多次讨论了环境影响评价和渔业之间的联系。 2006年，工作组注意到可以制定新的协定来处理渔业管理机制分散化的问题，并提供累积环境影响评估的可能性。 在2008年的会议上，一些代表们指出，联合国大会第61/105号决议所提到的渔业影响评估的方法可以作为环境影响评价的一个典范。然而，这也暗示了一种无约束力和缺乏有效环境影响评估所需细节和结构的规定。然而，履行国际法的义务在不同的管理部门之间差异很大，而渔业文件中的规定具有笼统性或者不具约束性。 2011年，联合国推出一些执行程序，以评估包括渔业在内的各项活动的影响。 此后，讨论侧重于一些具体的问题，包括：新协定是否将解决扩大环境影响评价范围的政治意愿问题，哪一主体进行和监测国家管辖范围以外地区的环境影响评价，是否具有统一标准，以及来自不同行业压力的累积影响将如何在环境影响评价流程中得到解决。
筹委会在环境评价方面取得了一些进展。人们认识到《公约》只是提供了一个总体框架，还需要制定关于环境影响评价内容的普遍或最低标准。环境影响评价程序应当在法律文件中得到适当阐述。2006年，联合国大会呼吁各国和区域渔业管理组织在国家管辖范围以外地区从事渔业活动之前进行环境影响评估。联合国大会第61/105号决议第83（a）段呼吁区域渔业管理组织“根据现有最佳科学信息评估个别底层捕捞活动是否会对脆弱的海洋生态系统产生重大不利影响，如果将产生重大的不利影响，要设法防止这种影响或停止进行”。这样的环境影响评估为其他管理措施提供了依据，包括用于脆弱的海洋生态系统的区域管理工具。联大2009年第64/72号决议要求船旗国和区域渔业管理组织按照粮农组织深海渔业准则来执行联合国第61/105号决议。此外，他们应该“确保船只在进行此类评估之前不进行底层捕捞。” 虽然这是积极的发展，但是这些措施实施效果不明显。
就目前已经出台的一些有限的环境影响评估报告，过于局限于具体的种类，如珊瑚或海山。但是，各国和各区域渔业管理组织一直不愿意封闭这些地区，相反通过设置一个较高的阈值以保护脆弱的海洋生态系统。如果目前无法有效保護有价值的或重要资源，那么就必须出台约束力更强的法律制度。虽然环境影响评估是对国家保护环境的一般要求，但它需要与有效的决策过程相联系。理想情况下，如有合理理由相信可能会对环境造成危害，环境影响评估是能否从事捕鱼活动的先决条件。然而，在2010年规范化安全评估审查会议上，各国对此采取了不同的立场，有些拒绝了先前环境影响评估的要求，其他国家则要求采取合理的评估。
许多渔业问题通常是一些既定做法，正常情况下只有环境影响评估才适用或优先适用于新的活动。南极海洋生物资源养护委员会率先作出决定，要求缔约方通知科学委员会并提交初步的环境影响评估。 未经委员会批准缔约方不得授权船只悬挂其旗帜参与底层捕鱼活动。2014年以来，东北大西洋渔业委员会、东南大西洋渔业组织、西北大西洋渔业组织已经对脆弱的海洋生态系统及监管区域中的探索性海底捕捞优先进行了环境影响评估，但仅限于新型和探索性的渔业。南太平洋区域性渔业管理组织是一个例外。自2014年，官方要求所有底层捕渔活动都要经过环境影响评估，并不需要国家管辖范围以外地区执行协定添加新的任务。然而，这些措施的效果在国家管辖范围以外地区的捕鱼以及其他活动上施行战略化和一体化环境影响评估方面受到限制。因此，执行协定可以促进和强化在战略环境评估方面的工作。
五、国家管辖范围外渔业治理的改革
BBNJ讨论进程表明，各方面临的挑战不在于确定相关法律原则，更大的挑战是如何克服目前的体制、机制的局限，如何克服现行分散的国际法律秩序的障碍和协调诸如区域管理工具和环境影响评价的工具的关系。国内的区域管理工具和环境影响评价已经发展得比较健全，可以为国家管辖范围以外地区具有法律约束力的文件提供借鉴。一些国家国内制度在区域管理和环境影响评估中综合不同的监管方式，进一步实现了一体化管理。例如，国家和区域层面的海洋空间规划更多地考虑到海洋空间发生的所有活动。欧盟考虑各级不同的司法管辖区，通过奥斯陆和东北大西洋渔业委员会在地区层面影响了这些实践，而谅解备忘录也有助于信息的共享和协调。在BBNJ协定最开始拟定的议题中，没有渔业的明确规定。但是，全面的具有法律约束力的海洋生物多样性协定必须在现有强有力的合作机制下直接或间接地处理渔业问题。因此，同意将渔业纳入BBNJ协定意见很强烈，因为各国对一体化生态系统方法的重视程度以及在区域管理工具对渔业的实际影响或在评估海洋环境的累积影响时渔业的需求不尽相同。而反对将渔业纳入的理由主要取决于是否可以通过规范安全评估和各种区域渔业管理组织形成专门的制度处理渔业问题。人们不赞同对区域渔业管理组织进行大规模改革，而是通过制定一般原则以及建立合作机制，间接处理国家管辖范围外海域渔业问题。未来可能对区域渔业管理组织进行适度改革，但渔业机制的结构和领导机构不会发生很大变化，可以探讨通过国家管辖范围区域执行协定的预备方案和兼容性条款来加强。 对于BBNJ协定我们不能寄予过多期望，我们还应该努力通过其他方式寻求处理物种和地理覆盖面差距的问题。在工作组的讨论中特别强调了联合国大会第61/105号决议，其中涉及底层捕捞对脆弱的海洋生态系统的影响，以及粮农组织在制定深海渔业管理国际准则方面所做的工作。 此外，自从工作组召开首次会议，就通过了以下文件：粮农组织2008年的《公海深海渔业管理国际准则》和2009年的《南太平洋公海资源养护和管理公约》。国际粮农组织《关于港口国打击、制止和消除非法、未报告和未受管制的捕捞活动协定》于2009年通过，2016年6月5日生效。展望未来，规范安全评估的审查会议和《生物多样性公约》科学、技术和咨询附属机构将继续审议与国家管辖范围以外地区有关的问题。
在区域层面，区域渔业管理组织采取的养护和管理措施将继续适应国家管辖范围以外地区复杂的社会生态情况。这些措施为各国提供了多样方式来交流思想和方法。在接下来的BBNJ协定谈判过程中，将不可避免地影响到处理渔业问题的方法。
注释：
① 《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》，1994年7月28日签署，1996年7月28日生效;《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》1995年8月4日签署，2001年12月11日生效。
② UNGA Res. 69/292， UN Doc. A/Res/69/292， 19 June 2015.
③ Un Doc. A/61/65， Annex I， paras 3.
④ UN Doc. A/65/68， paras 31-37.
⑤ UN Doc. A/65/68， paras 11-12 and 42-45.
⑥ UN Doc. A/65/68， para 38.
⑦ UN Doc. A/65/68， paras 14-18.
⑧ UN Doc. A/65/68， at Annex， para 1.
⑨ UNGA Res. 68/70， para 201.
⑩ UN Doc. A/68/82， para 14.
UN Doc. A/69/177*， para 11.
UN Doc. A/69/177*， paras 13-16.
UNGA Res. 69/292， （n7）.
UNGA Res. 69/292， （n7）， para 2.
UN General Assembly Res. 69/292 （2015）， para 1（a）.
UN Doc. A/61/65， paras 9 and 23.
UN Doc. A/67/95， para 14.
UN Doc. A/68/82， para 10. UN Doc. 69/117*， para 8.
UN Doc. A/68/82， paras 47 and 73.
UN Doc. A/61/65， para 24; UN Doc. A/65/68， para 44.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol. 25/97， pp.1-2; Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/98， p.2.
R. Rayfuse and R. Warner， Securing a Sustainable Future for the Oceans Beyond National Jurisdiction： The Legal Basis for an Integrated Cross Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century， IJMCL， 2008， 23（3）， pp.399-421， at 413; K. Scott， Integrated Oceans Management， A New Frontier in Marine Environmental Protection’ in Rothwell et al.， （n40）， pp.463-490; J. Harrison， The Law of the Sea Convention Institutions， in Rothwell et al.， （n40）， pp.373-394.
UN Doc. A/63/79， para 24.
UN Doc. A/65/68， para 12.
UN Doc. A/66/119， para 14.
UN Doc. A/67/95， para 13.
UN Doc. A/66/119， para 14.
《聯合国海洋法公约》第311条，1969年《维也纳条约法公约》（1969年5月23日，维也纳，1980年1月27日生效）第30条。
UN Doc. 69/117*， para 31.
UN Doc. 69/117*， para 19.
IUCN， An International Instrument on Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction， Matrix of Suggestions （IUCN， Gland， 2016）， section 6. 奥斯陆委员会与其他机构，如国际海底管理局（2011）和北大西洋鲑鱼保护组织（2013）也达成了类似的协议。2012年奥斯陆委员会和马尾藻海洋联盟也采取了合作。
UN Doc. A/65/68， para 34.
区域渔业机构包括咨询机构和以下有权采取具有约束力的养护和管理措施的机构。包括：亚太渔业委员会（APFIC），南极海洋生物资源保护委员会（CCAMLR），南部蓝鳍金枪鱼养护委员会（CCSBT），中东大西洋渔业委员会（CECAF），地中海渔业委员会总部（GFCM），美洲热带金枪鱼委员会（IATTC），国际大西洋金枪鱼养护委员会（ICCAT），印度洋金枪鱼委员会（IOTC），西北大西洋渔业组织（NAFO），东北大西洋渔业委员会（NEAFC），北太平洋捕鱼委员会（NPAFC），北太平洋渔业委员会（NPFC），东南大西洋渔业组织（SEAFO），南印度洋渔业协定（SIOFA），南太平洋区域渔业管理组织（SPRFMO），西太平洋中部渔业委员会（WCPFC）和西大西洋渔业委员会（WECAF）。
ICCAT Resolution 15/12 Concerning the Use of a Precautionary Approach in Implementing ICCAT Conservation and Management Measures.
UN Doc. A/61/65， para 59 and Annex I， para 10.
UN Doc. A/61/65， para 59 and Annex I， para 10.
UN Doc. A/63/79， para 28.
UNDoc. A/65/69， para 66.
UN Doc. A/63/79， para 30.
UN Doc. A/67/95， para 31.
Un Doc. A/69/82， paras 59–60.
UN Doc. 69/117*， paras 59–62.
UN Doc. 69/117*， paras 64.
澳大利亞、欧盟、巴布亚新几内亚和美国。Earth Negotiation Bulletin（2016）vol.25/102，p.1-2.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/99， p.2， p.2.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/102， p.1， p.2.
Whaling Sanctuaries under Art V（1） of the International Convention for the Regulation of Whaling 1946 （Washington， 2 December 1946， in force 10 November 1948）， 161 UNTS 72; Special Areas under Annexes I， II and V of International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 1973 （London， 2 November 1973）， as Amended by Protocol of 1978 Relating to the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships of 1973 （London， adopted 17 February 1978， in force 2 October 1983） （MARPOL 73/78）， 1340 UNTS 62; Particularly Sensitive Sea Areas （PSSA）， as Outlined in IMO Resolution A. 720（17） and Revised in IMO Resolution A.927（22）; Specially Protected Areas of Mediterranean Interest Under the Protocol to the Barcelona Convention， See Further T Scovazzi， Marine Protected Areas on the High Seas： Some Legal and Policy Considerations， 2004， IJMCL， 19（1）， pp.1-17.
LOSC， Arts. 192， 194（5）， FSA Arts. 5 and 6; FAO Code， Art. 10.1.1.
R. Long， The Marine Strategy Framework Directive： A New European Approach to the Regulation of the Marine Environment， Marine Natural Resources and Marine Ecological Services， Journal of Energy and Natural Resources Law， 2011， 29（1）.
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UN Doc. A/61/65， para 55.
例如，参见“鱼类种群协定”第5（c）條和《粮农组织公海深海渔业管理国际准则》（n151）。
UN Doc. A/66/119， para 31.
UN Doc. 69/117*， paras 66-70.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.25/100， p.2.
UN Doc. A/Res/64/72， para 119（a）.
The Report of the Un GA Workshop to Discuss Implementation of Paragraphs 80 and 83 to 87 of Resolution 61/105 and Paragraphs 117 and 119 to 127 of Resolution 64/72 on Sustainable Fisheries， Addressing the Impacts of Bottom Fishing on Vulnerable Marine Ecosystems and the Long-Term Sustainability of Deep-Sea Fish Stocks： Letter Dated 27 October 2011 from the Moderator of the Workshop to the President of the General Assembly. UNGA Doc. A/66/566 （18 November 2011）.
Earth Negotiation Bulletin （2016） vol.7/65， p.7.
Conservation Measure 21-01 （2010） Notification that Members are Considering Initiating a New Fishery; Conservation Measure 22-05 （2008） Restrictions on the Use of Bottom Trawling Gear in High-Seas Areas of the Convention Area.
Conservation Measure 22-05 （2008） Restrictions on the Use of Bottom Trawling Gear in High-Seas Areas of the Convention Area， Para 6.
Recommendation 19 2014： Protection of VMEs in NEAFC Regulatory Areas as Amended by Recommendation 09： 2015.
Conservation Measure 30/15 on Bottom Fishing Activities and Vulnerable Marine Ecosystems in the SEAFO Convention Area. （n150）.
NAFO Articles 18 to 20 of Conservation and Enforcement Measures of 2015， and Annex I.E.
Conservation and Management Measure for the Management of Bottom Fishing in the SPRFMO Convention Area （CMM 2.03）.
R. Warner， Oceans Beyond Boundaries： Environment Assessment Frameworks， IJMCL， 2012， 27（2）.
UNGA Resolution 61/105， paras 82-90.
作者简介： 戴瑛，大连外国语大学国际海洋事务与海洋法研究中心主任、教授，辽宁大连，116044;国家海洋信息中心，天津，300171;中国海洋大学联合培养博士后，山东青岛，266000。
（责任编辑 李 涛）