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摘要：畜禽产品质量安全、养殖污染、动物疫病防控等等诸多问题，已成为当今社会的热点和难点。为了规范养殖业健康发展，保证畜禽产品安全，注重人与自然和谐发展，文章对当前基层畜牧兽医行政执法工作的现状和存在问题进行了分析，提出了新时期依法推行畜牧兽医综合执法工作的主要对策。
关键词：畜牧兽医；综合执法；问题；对策
中图分类号：S-03文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-02-0192-3
随着市场经济的发展，人们生活水平的提高，我国养殖业生产已进入了一个以安全、环保为新起点，注重人与自然和谐、养殖健康发展的新时代，人民群众对畜禽产品的需求，从以前的短、缺、少到目前的安全、高质、营养上，发生了根本性的转变。特别经过2004年的禽流感病、2005年的四川链球菌病、2007年的广州瘦肉精事件以及2011年的河南“健美猪”事件，畜禽产品安全和养殖污染问题已经引起社会各界的高度关注。而本文作者作为一个基层畜牧兽医者来说，以高度的使命感，深感肩上的责任重大。为了保障养殖产业规范有序、持续健康发展，保证畜禽产品安全和人民身体健康，保护人类生存环境生态平衡，维护广大养殖户合法权益，树立畜牧兽医行业良好形象，在目前的现实情况下，实行依法行政，开展畜牧兽医综合执法，势在必行。
1 基层畜牧兽医行政执法现状
近年来，在党和政府的高度重视下，基层县(市)畜牧兽医水产局把行政执法工作摆上重要位置，克服了一些不利因素，行政执法工作取得了一定成效，有力地打击了违法经营，保护了经营者和养殖户的利益，确保了畜牧产业安全和畜禽产品质量安全。但由于畜牧兽医体制不顺，以及执法的范围广、项目多、任务重、责任大，与社会发展要求相差甚远。例如：浏阳市辖37个办事处和乡镇，共有养殖户22万户，其中规模养殖场5000多户，交易市场157个，有兽药、饲料经营户320多家，兽用生物制品供应点39个，肉类经营摊点600多个，生猪定点屠宰场2个，饲料和兽药生产厂25家，禽类批发市场1家。
基层县(市)畜牧兽医水产局的执法队伍参差不齐，职责不明，极不统一规范，主要由四个部分组成：一是动物卫生监督所（动物防疫监督站），主要负责动物防疫、检疫方面的执法；二是兽药饲料科，主要负责饲料、饲料添加剂、兽药等方面的执法；三是畜牧科（站），主要是负责畜牧生产等方面的执法；四是执法队，负责畜牧兽医的执法，等等。
2 畜牧兽医行政执法存在的主要问题
目前，由畜牧兽医部门负责执行的法律和行政法规共有十多部，涉及动物防疫检疫、种畜禽生产经营、兽药饲料管理、动物病原微生物实验室生物安全监管、畜禽养殖及资源保护、畜产品质量安全监管等等。由于存在认识不足、体制不顺、手段薄弱、多头执法等问题，特别是全面履行法定职责的能力仍不强，部分职责履行不到位的现象依然存在。从当前的实际情况看，基层县（市）畜牧兽医行政执法中存在问题主要如下：
2.1 执法体制不顺
2.1.1 尚未建立统一的接案办案机制 没有完整统一的接案办案机制，导致执法部门，各自为政，缺乏配合协调，有时当接到群众举报，为了自身考虑，小的则相互推诿，大的抢着办案；甚至有的部门由于行政管理工作原因，对于执法工作不闻不问。
2.1.2 执法主要执着于个别典型违法案件 例如，执法案件主要集中在打击违法经营病死动物及其产品、逃检的违法行为；以及兽药抽检执法。对于其他行政执法权却空置一旁。这种做法，在以点带面，树立典型的方面，确实起到了震慑违法犯罪分子的作用，但相对整个畜牧兽医行业的执法来说，范围过窄，治理关口未前移，治标不治本，不能从基本上打击违法犯罪份子。
2.1.3 未设置法制科 行政执法与执法审批混为一体，对内部执法起不到有效监督、统一管理的作用。
2.1.4 对外协调口径不统一，未建立长效协调机制 当执法中遇到难题，执法部门却以各自名义进行协调，讲究的是即时效应，单个利益，未站在全局的高度看问题。
2.1.5 乡镇基层动物防疫检疫站的执法资源浪费 乡镇动物防疫检疫站目前在执法方面仍停留在动物产地检疫上，对于逃检、经营病死动物和动物产品等违法行为，仅能起到举报、协助的作用，若要办案必须靠县(市)局相关部门派执法人员前往，才可立案和制作相关法律文书；当县(市)局相关部门不能派员前往时，只能起到劝阻作用，大大地降低了基层站的执法积极性，造成上下联动不一致，严重地影响了良好执法氛围的形成。
2.2 执法环境不良
2.2.1 管理相对人法制观念淡薄 目前，大部分畜牧业投入品经营户和养殖户的法制观念仍十分淡薄，学法而不依法，知法而不守法，给执法工作带来很多不便。例如，有的养殖户在处理病死动物时，不但不对动物尸体作无害化处理，反而违背良心，将其低价出售给不法商贩。更有甚者，当查处到不法商贩时，违法经营户煽动群众阻止对违法案件的查处，为执法设置障碍。
2.2.2 宣传力度不够 近年来，虽然加大了畜牧兽医法律法规宣传力度，但由于畜牧兽医法律法规管理相对人牵涉的大部分是农民，文化素质低，法律意识不强，还有相当一部分群众基本就不了解畜牧兽医法律法规，不了解畜牧兽医部门的职能，不了解保护畜牧兽医资源的意义，对违法行为采取“事不关已，高高挂起”的态度，没有形成群防群管的良好氛围。
2.2.3 缺乏执法经费，难以保证执法需要 由于财政经费拔款少，无法购买新的执法设施，设备非常简陋；另在案件办理、检测和无害化处理等费用大，造成执法成本高，甚至是“亏本”办案，难以适应新形势下的畜牧兽医执法工作，行政执法人员工作很被动。
2.2.4 部门执法配合尚欠紧密 由于职责不明确，执法职能交叉，多个部门同台执法，如一头生猪从生产、屠宰、经营、加工，直到产品上市，就有畜牧、商务、工商、质监、卫生等五个部门参与管理；但都无一对生产、加工、销售全过程进行监控，各部门为了各自利益，难以配合和协调。
2.3 执法难度不小
2.3.1 交通发达，贩运户和屠商偷逃检疫现象严重
2.3.2 畜禽养殖多以散养为主，产地检疫的工作量和工作难度大
2.3.4 乡镇和村级屠宰检疫管理不规范 由于乡镇未实行生猪定点屠宰，各屠点都是以自宰自销为主，另牵涉到屠宰点非常多，由于乡镇动物防疫站的人员有限，对其生猪屠宰检疫不可能到位，若执行了检疫，也只是盖个印，收点钱即可，这与屠宰检疫要求相差甚远；加上个别贩运户、屠宰商法制意识淡薄，对牲畜检疫认识严重不足，在利益的驱动下，屠宰病死动物的现象和阻碍执法人员执法事件时有发生。
2.3.5 无法监管到位 专职执法人员少，畜牧执法起步晚，时间短，执法经验缺乏，加上执法种类多、畜牧投入品的特殊性，牵涉对象为农村的广大养殖户和经营户，流动性大，执法点多、面广，很难监管到位。
2.3.6 调查取证、执行难 调查取证是行政执法过程中最重要的环节，调查取证的好、坏直接关系案件审理的对与错。然而在实际工作中，由于管理相对人多、守法意识淡薄，执法时少数被调查人常无理取闹，不积极配合调查，有时取得的证据可能是无效证据或错误证据。处罚执行不到位和执法对象暴力抗法的现象时有发生。
2.4 执法水平不高
2.4.1 执法队伍的整体素质偏低 现有畜牧兽医行政执法人员中属于法律和畜牧兽医专业毕业的人员仅占极少数，动物卫生监督机构人员只懂得防疫监督的相关知识，没有经过正规系统地行政执法培训。由于不熟执法业务，尽管想把工作做好，但心有余而力不足。
2.4.2 执法程序混乱 一些执法人员对执行程序的重要性认识不够，随意简化或省略执法程序。
2.4.3 执法文书制作不规范，不注重证据 执法文书是对管理相对人违法行为事实认定的重要证据，必须客观、真实、准确、精炼。在实际执法过程中使用执法文书不规范，漏项、丢项、引用条文错误，字迹潦草、语言表达不清，严重地影响了执法效果，导致避诉和抗诉能力差。
2.4.4 极少数监管执法人员不作为 明知有问题不主动查处，事不关已；或查处走过场，流于形式，致使违法行为反复出现，扰乱了市场秩序。
2.4.5 极少数监管执法人员存在执法违法的问题 如执法监管人员有亲朋好友（甚至本人）经营畜禽动物及其产品或兽药饲料等投入品，对其违规违法行为听之任之，放任自流。虽然此种情况是极个别现象，但对市场生产经营秩序和监管工作的影响很大。
2.4.6 执法标准不统一 各部门的执法任务、执法标准和执法程序没有统一的标准，具体操作不规范，自由裁量大，严重影响了公平执法。
2.5 工作难点凸出
由于各方面的原因，行政执法工作不到位，原“以法促检，以检促防”的良性循环的工作链被打断，致使养殖业的发展缺少有效的保障，反映出了畜牧兽医水产工作中急需解决的难点、热点，同时也预示着养殖安全风险在不断地增大，疫病防控能力有待增强。
2.5.1 检疫监管工作存在死角 乡镇和村级屠宰同步检疫无法到位，肉产品加工点（作坊）原料检疫把关难度大。
2.5.2 动物强制免疫执行力度薄弱 部分养殖户不按要求履行强制免疫义务，不挂耳标、不填写养殖生产档案，追溯制度流于形式。
2.5.3 养殖户对病死动物无害化处理观念淡薄 随意乱丢乱弃，造成疫病扩散、传播。
2.5.4 畜牧投入品监管力度小 个别养殖户（场）为追求利润，违规使用禁用药物、过期兽药，出栏时不注意药物休药期。
2.5.5 规模养殖场的指导监管未经常化 养殖户生猪出栏时检疫申报意识不强，给基层检疫工作大大地增加难度。
2.5.6 新的疫病层出不穷，旧的疫病不能根治 据统计，230多种动物疫病60%以上是人畜共患病。
2.5.7 基本设施差 基层站的职工工资福利待遇低，办公条件差，安全防护条件差，工作积极性不高，等等。
3 探索新时期的畜牧兽医综合执法，有效促进养殖业法治化建设
为适应新形势下畜牧兽医行政执法工作需要，结合实际工作，积极整合执法资源，组建综合执法机构，通过强化执法队伍建设，完善执法工作制度，加强执法监督，建立责任追究及目标考核机制等措施，强力推进畜牧兽医综合执法，有效促进养殖业法治工作规范化建设。主要对策：
3.1 加大宣传力度，营造良好环境
加强宣传工作，是社会各界充分认识、理解畜牧兽医行政执法工作重要性的有力措施，有利于提高畜牧行业的地位和知名度，有利于营造良好的执法环境。每年都要有组织、有步骤、有重点地开展多层次、多形式、全方位的宣传工作，并把宣传工作作为一项重点工作长抓不懈，使畜牧兽医法律、法规更加深入社会，深入人心，做到家喻户晓、人人皆知。
3.1.1 宣传形式上有突破 利用电视台、报纸、标语、宣传车、讲座、座谈会、咨询会等多种形式进行大张旗鼓地宣传；另建议根据畜牧兽医执法工作的特点，拟制有气势、有内容、有特色的固定宣传口号，利用电视、报纸、出租车的荧屏等流动性大、宣传面广的宣传形式，进行连续几个月的播放，在人民大众头脑中形成一种固有模式，做到电视里有影、广播里有声、报刊上有字，使广大人民群众对畜牧兽医行业有较深的了解，增强人民群众的守法意识。
3.1.2 宣传对象上有突破 从以往仅走进农村面向养殖者宣传，转变为走进社区（村）、走进单位、走进学校，面向领导、面向有关部门、面向管理相对者和面向全社会等多方位、多层次的宣传。
3.1.3 宣传投入上有突破 要加大宣传费用的投入，将宣传费用列入财政预算开支。
3.1.4 宣传内容上有突破 在宣传畜牧兽医法律、法规的基础上，突出典型的案例、畜禽产品质量安全知识宣传，使广大人民群众在学习法律法规的同时，能紧密地联系日常生活，形象地了解到违法行为的危害性，从而得到广大群众的拥护和欢迎。
3.1.5 宣传效果上有突破 在每次组织实施宣传活动时，特别注重效果，不能走形式、搞过场，宣传作用昙花一现，必须做到每次宣传都有突破和进展，切实增强群众畜禽产品质量安全防范意识，为维护公共卫生安全再铸一道防线。
3.2 理顺执法体系，实现职能分离
3.2.1 成立县(市)畜牧兽医综合执法大队 执法大队与动物卫生监督所实行两块牌子、一套机构、多种职能的运作模式，将业务科室的种畜禽生产经营管理、畜禽养殖引种环节监管、兽药生产经营监管、饲料及饲料添加剂生产经营监管、动物防疫监督等行政执法监督职能，划归市畜牧兽医综合执法大队，实现执法职能的集中行使，统一管理执法人员，统一调度执法装备，统一行使行政处罚职能。
3.2.2 理顺整理职能科室 职能科室作为畜牧兽医行政管理机构，负责下达监管任务，协调监督检查，以及本单位日常业务工作管理，行政执法职能划归综合执法大队，实现行政管理与行政执法的有效分离。
3.2.3 以政务中心服务窗口为依托，进一步完善行政审批 负责畜牧兽医审批事项的全部接收和办理，由职能科室负责审批事项的审核、审验，实现行政执法与行政审批的有效分离。
3.2.4 建立健全技术支撑体系，成立畜禽产品质量检测中心 检测中心负责行政执法过程中饲料、兽药、畜产品等的技术鉴定、检测，使出具的鉴定结果、检测报告能得到国家法律认可，解决执法中鉴定、检测难的问题，实现技术支撑与行政执法的有效分离。
3.2.5 成立4-6个畜牧兽医综合执法中队 在执法大队的统一安排布置下，负责本辖区内各项日常综合执法工作。执法中队为常设机构，每个中队配备5-8个执法人员，人员从各乡镇站精干人员中选调，人、财、物统一归执法大队管理与调配，经过严格的培训合格后方可上岗。同时各中队按要求建立执法信息网络体系，形成上下联动、快速反应执法机制，及时地掌握本辖区内的基本情况，保护养殖业健康发展。
3.3 建立法制审核，完善执法保障
为了进一步加强对行政处罚的事实、理由、依据进行严格把关，体现法律公平、公正、公开，使各项执法监管落到实处，给畜牧兽医行政执法提供强有力保障，有利于执法工作顺利开展。
3.3.1 成立法制科 实现了行政执法与执法审批的有效分离，承担案件审核、行政复议、行政应诉、组织听证、规范性文件审核备案、执法质量考评、执法检查、过错责任追究、法制培训和法律咨询、关系协调等职责。
3.3.2 建立畜牧兽医综合执法公安执勤室 与综合执法大队合署办公，具体负责综合执法保障工作，对拒绝、逃避、不接受行政执法部门调查的，或者对执法部门调查不配合、不理睬的，进行强制传唤，对强制传唤后仍不接受调查的，应根据《治安管理处罚法》的有关规定给予处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。
3.3.3 建立部门联动机制 加强与工商、公安、质监、商务和卫生等部门联合，经常有计划、有目的地开展多项联合整治和执法活动，特别是利用节假日和重大活动期间，对人们关心的农贸市场、超市、学校和厂矿食堂、大型酒店、畜禽产品加工厂（点）等食品安全监管重点，多部门联合执法，新闻媒体全程报道，有效地增强执法力度和效果，有力地震摄不法分子，形成全市上下齐抓共管畜禽产品质量安全的良好氛围。
3.4 狠抓执法质量 推行案件主办制
为进一步贯彻落实行政执法责任制，确保办案质量，充分调动执法人员的责任心和积极性，创新执法案件承办模式，实施行政执法案件主办人负责的制度。
3.4.1 改变现在的“要我干”为“我要干”的工作观念以激发执法工作人员的学习热情，使大家抽时间、挤时间为自身加油充电，提高自己的业务水平和办案办事能力。
3.4.2 改变工作方式 改变现由个别执法员承担办案责任，而其他执法人员“置身事外”、“和尚撞钟”式的被动工作方式，转变为大家都参与办案，并对案件的补查、复议答复、出庭应诉都由主办人负责制。
3.4.3 明晰执法权限和责任 按照办案程序规定，除必须的审核、审批程序外，案件主办人在单位法人和承办机构负责人的领导下独立办案，在办理立案登记、调查取证、采取行政强制措施、对案件违法事实认定、案件定性、适用法律和办案程序等作出判断，并提出初步处理意见。
3.4.4 严格责任追究 案件主办人对案件全程办理负责，对办案过程中出现明显错误或重大失误的，或因认定事实不清、证据不充分、适用法律不准、办案程序错误等，案件被上级机关、行政复议机关或人民法院撤销、部分撤销、变更具体行政行为或具体行政行为被确认为违法等情况的，案件主办人承担主要责任并将追究其相应的行政和法律责任。
3.4.5 与评先评优挂钩 对一年内出现2起不合格案卷的，不得在年终考核中评定为优秀；连续两年出现5起不合格案卷的，要取消执法资格或者调离执法岗位。从体制上解决办案推诿、责任不明确的问题，确保案件质量。
3.5 强化队伍建设，提高人员素质
3.5.1 严格队伍管理 重点把好“四关”：一是严把资格准入关。科学、公正、客观评价和选拔专业执法人才，全面提高畜牧执法队伍的整体素质，建立一支能严格依法执业的专职化、职业化畜牧行政执法队伍。二是严把学习培训关，对所有执法人员进行文明执法教育和执法培训，提高执法人员综合素质。三是严把工作纪律关，制订执法责任追究制度和岗位管理细则等管理制度，通过落实各项纪律和制度来规范执法行为。四是严把绩效考核关，与执法人员签订年度工作目标责任书，制订绩效考核办法，保证执法工作目标的顺利完成。
3.5.2 大力开展岗位练兵活动 每年开展畜牧兽医行政执法岗位练兵专题学习活动，封闭式地强化训练所有执法人员，全面熟悉宰前检疫、宰后检疫、市场检疫监督、产地检疫、运输检疫等操作要点、检疫对象等内容；掌握动物卫生监督、饲料、兽药、防疫监督、种畜禽管理等不同类型的案件处理，造就一支政治合格、业务精通、作风过硬、执法公正、行为规范的畜牧兽医执法队伍。
3.6 加强执法装备，提升执法能力
面对畜牧兽医执法点多面广、执法装备缺乏等实际情况，加大执法基础设施建设力度。优先执法大队配备办公场所、办公用品设施，购置动物检疫快速诊断箱、采样箱、红外测温仪、消毒机等仪器，监督执法车辆和摄像机、数码相机、对讲机、录音笔等执法设备。
3.7 建立规章制度，健全监督机制
为了促进畜牧行政执法制度化、规范化、经常化，对外加强与有关部门的协调合作，对内建立完善工作机制和制度，强化管理，落实责任，保障畜牧综合执法的顺利开展。
3.7.1 建立日常巡查机制 综合执法大队成立督查室，抽调1-3名政治素质高、业务能力强的同志对执法人员的到岗到位、着装守纪、规范使用文书、文明执法等进行督察，整肃执法队伍，规范畜牧兽医行政执法行为。
3.7.2 建立应急处理机制 严格按照部门应急预案的有关要求，建立应急处置中畜牧兽医综合执法工作方案，确保在出现重大疫情和复杂案件情况下，能快速启动应急响应机制，果断处置突发事件。
3.7.3 完善执法制度 进一步完善依法行政管理制度，如《行政执法人员守则》、《行政执法岗位责任制度》、《行政执法标准》、《行政执法过错责任追究制度》、《执法文书档案管理制度》、《行政执法自由裁量权制度》、《立案审批制度》等等。
3.7.4 建立考核机制 把综合执法工作列入本单位和各部门、乡镇站目标责任，建立目标责任考核机制和激励约束机制，进行考核表彰，进一步促进综合执法工作开展。
依法推进畜牧兽医综合执法，规范养殖场的选址与建设，形成环保生态养殖链；加强投入品安全监管，把住畜禽饲养原料关；规范种畜禽生产经营秩序，杜绝假冒伪劣种畜禽发生；强化动物及其产品的检疫和动物卫生监督工作，保障畜禽产品质量安全；加强畜禽养殖环节的监管，实现“以法促检，以检促防”的工作方式，促进强制免疫的落实，减少疫病风险；加强执法监督，提高了办案数量和质量。通过综合执法，让广大人们群众心目中形成 “畜牧兽医110，食品安全守护神”的新概念，吃上“放心肉”，过上美好幸福的生活。
参考文献
[1] 农业部.关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见.农政发[2008]2号.2008.
[2] 农业部办公厅.关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见.农办牧[2010]4号.2010.1.20.
[3] 于侠贞.当前畜牧行政执法中存在的问题及对策建议.养殖与饲料,2009,(9):25.
[4] 李启煊.以科学发展观为指导,围绕产业发展抓好畜牧兽医综合执法工作.湖北畜牧兽医信息网,2009.7.27.
关键词：畜牧兽医；综合执法；问题；对策
中图分类号：S-03文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-02-0192-3
随着市场经济的发展，人们生活水平的提高，我国养殖业生产已进入了一个以安全、环保为新起点，注重人与自然和谐、养殖健康发展的新时代，人民群众对畜禽产品的需求，从以前的短、缺、少到目前的安全、高质、营养上，发生了根本性的转变。特别经过2004年的禽流感病、2005年的四川链球菌病、2007年的广州瘦肉精事件以及2011年的河南“健美猪”事件，畜禽产品安全和养殖污染问题已经引起社会各界的高度关注。而本文作者作为一个基层畜牧兽医者来说，以高度的使命感，深感肩上的责任重大。为了保障养殖产业规范有序、持续健康发展，保证畜禽产品安全和人民身体健康，保护人类生存环境生态平衡，维护广大养殖户合法权益，树立畜牧兽医行业良好形象，在目前的现实情况下，实行依法行政，开展畜牧兽医综合执法，势在必行。
1 基层畜牧兽医行政执法现状
近年来，在党和政府的高度重视下，基层县(市)畜牧兽医水产局把行政执法工作摆上重要位置，克服了一些不利因素，行政执法工作取得了一定成效，有力地打击了违法经营，保护了经营者和养殖户的利益，确保了畜牧产业安全和畜禽产品质量安全。但由于畜牧兽医体制不顺，以及执法的范围广、项目多、任务重、责任大，与社会发展要求相差甚远。例如：浏阳市辖37个办事处和乡镇，共有养殖户22万户，其中规模养殖场5000多户，交易市场157个，有兽药、饲料经营户320多家，兽用生物制品供应点39个，肉类经营摊点600多个，生猪定点屠宰场2个，饲料和兽药生产厂25家，禽类批发市场1家。
基层县(市)畜牧兽医水产局的执法队伍参差不齐，职责不明，极不统一规范，主要由四个部分组成：一是动物卫生监督所（动物防疫监督站），主要负责动物防疫、检疫方面的执法；二是兽药饲料科，主要负责饲料、饲料添加剂、兽药等方面的执法；三是畜牧科（站），主要是负责畜牧生产等方面的执法；四是执法队，负责畜牧兽医的执法，等等。
2 畜牧兽医行政执法存在的主要问题
目前，由畜牧兽医部门负责执行的法律和行政法规共有十多部，涉及动物防疫检疫、种畜禽生产经营、兽药饲料管理、动物病原微生物实验室生物安全监管、畜禽养殖及资源保护、畜产品质量安全监管等等。由于存在认识不足、体制不顺、手段薄弱、多头执法等问题，特别是全面履行法定职责的能力仍不强，部分职责履行不到位的现象依然存在。从当前的实际情况看，基层县（市）畜牧兽医行政执法中存在问题主要如下：
2.1 执法体制不顺
2.1.1 尚未建立统一的接案办案机制 没有完整统一的接案办案机制，导致执法部门，各自为政，缺乏配合协调，有时当接到群众举报，为了自身考虑，小的则相互推诿，大的抢着办案；甚至有的部门由于行政管理工作原因，对于执法工作不闻不问。
2.1.2 执法主要执着于个别典型违法案件 例如，执法案件主要集中在打击违法经营病死动物及其产品、逃检的违法行为；以及兽药抽检执法。对于其他行政执法权却空置一旁。这种做法，在以点带面，树立典型的方面，确实起到了震慑违法犯罪分子的作用，但相对整个畜牧兽医行业的执法来说，范围过窄，治理关口未前移，治标不治本，不能从基本上打击违法犯罪份子。
2.1.3 未设置法制科 行政执法与执法审批混为一体，对内部执法起不到有效监督、统一管理的作用。
2.1.4 对外协调口径不统一，未建立长效协调机制 当执法中遇到难题，执法部门却以各自名义进行协调，讲究的是即时效应，单个利益，未站在全局的高度看问题。
2.1.5 乡镇基层动物防疫检疫站的执法资源浪费 乡镇动物防疫检疫站目前在执法方面仍停留在动物产地检疫上，对于逃检、经营病死动物和动物产品等违法行为，仅能起到举报、协助的作用，若要办案必须靠县(市)局相关部门派执法人员前往，才可立案和制作相关法律文书；当县(市)局相关部门不能派员前往时，只能起到劝阻作用，大大地降低了基层站的执法积极性，造成上下联动不一致，严重地影响了良好执法氛围的形成。
2.2 执法环境不良
2.2.1 管理相对人法制观念淡薄 目前，大部分畜牧业投入品经营户和养殖户的法制观念仍十分淡薄，学法而不依法，知法而不守法，给执法工作带来很多不便。例如，有的养殖户在处理病死动物时，不但不对动物尸体作无害化处理，反而违背良心，将其低价出售给不法商贩。更有甚者，当查处到不法商贩时，违法经营户煽动群众阻止对违法案件的查处，为执法设置障碍。
2.2.2 宣传力度不够 近年来，虽然加大了畜牧兽医法律法规宣传力度，但由于畜牧兽医法律法规管理相对人牵涉的大部分是农民，文化素质低，法律意识不强，还有相当一部分群众基本就不了解畜牧兽医法律法规，不了解畜牧兽医部门的职能，不了解保护畜牧兽医资源的意义，对违法行为采取“事不关已，高高挂起”的态度，没有形成群防群管的良好氛围。
2.2.3 缺乏执法经费，难以保证执法需要 由于财政经费拔款少，无法购买新的执法设施，设备非常简陋；另在案件办理、检测和无害化处理等费用大，造成执法成本高，甚至是“亏本”办案，难以适应新形势下的畜牧兽医执法工作，行政执法人员工作很被动。
2.2.4 部门执法配合尚欠紧密 由于职责不明确，执法职能交叉，多个部门同台执法，如一头生猪从生产、屠宰、经营、加工，直到产品上市，就有畜牧、商务、工商、质监、卫生等五个部门参与管理；但都无一对生产、加工、销售全过程进行监控，各部门为了各自利益，难以配合和协调。
2.3 执法难度不小
2.3.1 交通发达，贩运户和屠商偷逃检疫现象严重
2.3.2 畜禽养殖多以散养为主，产地检疫的工作量和工作难度大
2.3.4 乡镇和村级屠宰检疫管理不规范 由于乡镇未实行生猪定点屠宰，各屠点都是以自宰自销为主，另牵涉到屠宰点非常多，由于乡镇动物防疫站的人员有限，对其生猪屠宰检疫不可能到位，若执行了检疫，也只是盖个印，收点钱即可，这与屠宰检疫要求相差甚远；加上个别贩运户、屠宰商法制意识淡薄，对牲畜检疫认识严重不足，在利益的驱动下，屠宰病死动物的现象和阻碍执法人员执法事件时有发生。
2.3.5 无法监管到位 专职执法人员少，畜牧执法起步晚，时间短，执法经验缺乏，加上执法种类多、畜牧投入品的特殊性，牵涉对象为农村的广大养殖户和经营户，流动性大，执法点多、面广，很难监管到位。
2.3.6 调查取证、执行难 调查取证是行政执法过程中最重要的环节，调查取证的好、坏直接关系案件审理的对与错。然而在实际工作中，由于管理相对人多、守法意识淡薄，执法时少数被调查人常无理取闹，不积极配合调查，有时取得的证据可能是无效证据或错误证据。处罚执行不到位和执法对象暴力抗法的现象时有发生。
2.4 执法水平不高
2.4.1 执法队伍的整体素质偏低 现有畜牧兽医行政执法人员中属于法律和畜牧兽医专业毕业的人员仅占极少数，动物卫生监督机构人员只懂得防疫监督的相关知识，没有经过正规系统地行政执法培训。由于不熟执法业务，尽管想把工作做好，但心有余而力不足。
2.4.2 执法程序混乱 一些执法人员对执行程序的重要性认识不够，随意简化或省略执法程序。
2.4.3 执法文书制作不规范，不注重证据 执法文书是对管理相对人违法行为事实认定的重要证据，必须客观、真实、准确、精炼。在实际执法过程中使用执法文书不规范，漏项、丢项、引用条文错误，字迹潦草、语言表达不清，严重地影响了执法效果，导致避诉和抗诉能力差。
2.4.4 极少数监管执法人员不作为 明知有问题不主动查处，事不关已；或查处走过场，流于形式，致使违法行为反复出现，扰乱了市场秩序。
2.4.5 极少数监管执法人员存在执法违法的问题 如执法监管人员有亲朋好友（甚至本人）经营畜禽动物及其产品或兽药饲料等投入品，对其违规违法行为听之任之，放任自流。虽然此种情况是极个别现象，但对市场生产经营秩序和监管工作的影响很大。
2.4.6 执法标准不统一 各部门的执法任务、执法标准和执法程序没有统一的标准，具体操作不规范，自由裁量大，严重影响了公平执法。
2.5 工作难点凸出
由于各方面的原因，行政执法工作不到位，原“以法促检，以检促防”的良性循环的工作链被打断，致使养殖业的发展缺少有效的保障，反映出了畜牧兽医水产工作中急需解决的难点、热点，同时也预示着养殖安全风险在不断地增大，疫病防控能力有待增强。
2.5.1 检疫监管工作存在死角 乡镇和村级屠宰同步检疫无法到位，肉产品加工点（作坊）原料检疫把关难度大。
2.5.2 动物强制免疫执行力度薄弱 部分养殖户不按要求履行强制免疫义务，不挂耳标、不填写养殖生产档案，追溯制度流于形式。
2.5.3 养殖户对病死动物无害化处理观念淡薄 随意乱丢乱弃，造成疫病扩散、传播。
2.5.4 畜牧投入品监管力度小 个别养殖户（场）为追求利润，违规使用禁用药物、过期兽药，出栏时不注意药物休药期。
2.5.5 规模养殖场的指导监管未经常化 养殖户生猪出栏时检疫申报意识不强，给基层检疫工作大大地增加难度。
2.5.6 新的疫病层出不穷，旧的疫病不能根治 据统计，230多种动物疫病60%以上是人畜共患病。
2.5.7 基本设施差 基层站的职工工资福利待遇低，办公条件差，安全防护条件差，工作积极性不高，等等。
3 探索新时期的畜牧兽医综合执法，有效促进养殖业法治化建设
为适应新形势下畜牧兽医行政执法工作需要，结合实际工作，积极整合执法资源，组建综合执法机构，通过强化执法队伍建设，完善执法工作制度，加强执法监督，建立责任追究及目标考核机制等措施，强力推进畜牧兽医综合执法，有效促进养殖业法治工作规范化建设。主要对策：
3.1 加大宣传力度，营造良好环境
加强宣传工作，是社会各界充分认识、理解畜牧兽医行政执法工作重要性的有力措施，有利于提高畜牧行业的地位和知名度，有利于营造良好的执法环境。每年都要有组织、有步骤、有重点地开展多层次、多形式、全方位的宣传工作，并把宣传工作作为一项重点工作长抓不懈，使畜牧兽医法律、法规更加深入社会，深入人心，做到家喻户晓、人人皆知。
3.1.1 宣传形式上有突破 利用电视台、报纸、标语、宣传车、讲座、座谈会、咨询会等多种形式进行大张旗鼓地宣传；另建议根据畜牧兽医执法工作的特点，拟制有气势、有内容、有特色的固定宣传口号，利用电视、报纸、出租车的荧屏等流动性大、宣传面广的宣传形式，进行连续几个月的播放，在人民大众头脑中形成一种固有模式，做到电视里有影、广播里有声、报刊上有字，使广大人民群众对畜牧兽医行业有较深的了解，增强人民群众的守法意识。
3.1.2 宣传对象上有突破 从以往仅走进农村面向养殖者宣传，转变为走进社区（村）、走进单位、走进学校，面向领导、面向有关部门、面向管理相对者和面向全社会等多方位、多层次的宣传。
3.1.3 宣传投入上有突破 要加大宣传费用的投入，将宣传费用列入财政预算开支。
3.1.4 宣传内容上有突破 在宣传畜牧兽医法律、法规的基础上，突出典型的案例、畜禽产品质量安全知识宣传，使广大人民群众在学习法律法规的同时，能紧密地联系日常生活，形象地了解到违法行为的危害性，从而得到广大群众的拥护和欢迎。
3.1.5 宣传效果上有突破 在每次组织实施宣传活动时，特别注重效果，不能走形式、搞过场，宣传作用昙花一现，必须做到每次宣传都有突破和进展，切实增强群众畜禽产品质量安全防范意识，为维护公共卫生安全再铸一道防线。
3.2 理顺执法体系，实现职能分离
3.2.1 成立县(市)畜牧兽医综合执法大队 执法大队与动物卫生监督所实行两块牌子、一套机构、多种职能的运作模式，将业务科室的种畜禽生产经营管理、畜禽养殖引种环节监管、兽药生产经营监管、饲料及饲料添加剂生产经营监管、动物防疫监督等行政执法监督职能，划归市畜牧兽医综合执法大队，实现执法职能的集中行使，统一管理执法人员，统一调度执法装备，统一行使行政处罚职能。
3.2.2 理顺整理职能科室 职能科室作为畜牧兽医行政管理机构，负责下达监管任务，协调监督检查，以及本单位日常业务工作管理，行政执法职能划归综合执法大队，实现行政管理与行政执法的有效分离。
3.2.3 以政务中心服务窗口为依托，进一步完善行政审批 负责畜牧兽医审批事项的全部接收和办理，由职能科室负责审批事项的审核、审验，实现行政执法与行政审批的有效分离。
3.2.4 建立健全技术支撑体系，成立畜禽产品质量检测中心 检测中心负责行政执法过程中饲料、兽药、畜产品等的技术鉴定、检测，使出具的鉴定结果、检测报告能得到国家法律认可，解决执法中鉴定、检测难的问题，实现技术支撑与行政执法的有效分离。
3.2.5 成立4-6个畜牧兽医综合执法中队 在执法大队的统一安排布置下，负责本辖区内各项日常综合执法工作。执法中队为常设机构，每个中队配备5-8个执法人员，人员从各乡镇站精干人员中选调，人、财、物统一归执法大队管理与调配，经过严格的培训合格后方可上岗。同时各中队按要求建立执法信息网络体系，形成上下联动、快速反应执法机制，及时地掌握本辖区内的基本情况，保护养殖业健康发展。
3.3 建立法制审核，完善执法保障
为了进一步加强对行政处罚的事实、理由、依据进行严格把关，体现法律公平、公正、公开，使各项执法监管落到实处，给畜牧兽医行政执法提供强有力保障，有利于执法工作顺利开展。
3.3.1 成立法制科 实现了行政执法与执法审批的有效分离，承担案件审核、行政复议、行政应诉、组织听证、规范性文件审核备案、执法质量考评、执法检查、过错责任追究、法制培训和法律咨询、关系协调等职责。
3.3.2 建立畜牧兽医综合执法公安执勤室 与综合执法大队合署办公，具体负责综合执法保障工作，对拒绝、逃避、不接受行政执法部门调查的，或者对执法部门调查不配合、不理睬的，进行强制传唤，对强制传唤后仍不接受调查的，应根据《治安管理处罚法》的有关规定给予处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。
3.3.3 建立部门联动机制 加强与工商、公安、质监、商务和卫生等部门联合，经常有计划、有目的地开展多项联合整治和执法活动，特别是利用节假日和重大活动期间，对人们关心的农贸市场、超市、学校和厂矿食堂、大型酒店、畜禽产品加工厂（点）等食品安全监管重点，多部门联合执法，新闻媒体全程报道，有效地增强执法力度和效果，有力地震摄不法分子，形成全市上下齐抓共管畜禽产品质量安全的良好氛围。
3.4 狠抓执法质量 推行案件主办制
为进一步贯彻落实行政执法责任制，确保办案质量，充分调动执法人员的责任心和积极性，创新执法案件承办模式，实施行政执法案件主办人负责的制度。
3.4.1 改变现在的“要我干”为“我要干”的工作观念以激发执法工作人员的学习热情，使大家抽时间、挤时间为自身加油充电，提高自己的业务水平和办案办事能力。
3.4.2 改变工作方式 改变现由个别执法员承担办案责任，而其他执法人员“置身事外”、“和尚撞钟”式的被动工作方式，转变为大家都参与办案，并对案件的补查、复议答复、出庭应诉都由主办人负责制。
3.4.3 明晰执法权限和责任 按照办案程序规定，除必须的审核、审批程序外，案件主办人在单位法人和承办机构负责人的领导下独立办案，在办理立案登记、调查取证、采取行政强制措施、对案件违法事实认定、案件定性、适用法律和办案程序等作出判断，并提出初步处理意见。
3.4.4 严格责任追究 案件主办人对案件全程办理负责，对办案过程中出现明显错误或重大失误的，或因认定事实不清、证据不充分、适用法律不准、办案程序错误等，案件被上级机关、行政复议机关或人民法院撤销、部分撤销、变更具体行政行为或具体行政行为被确认为违法等情况的，案件主办人承担主要责任并将追究其相应的行政和法律责任。
3.4.5 与评先评优挂钩 对一年内出现2起不合格案卷的，不得在年终考核中评定为优秀；连续两年出现5起不合格案卷的，要取消执法资格或者调离执法岗位。从体制上解决办案推诿、责任不明确的问题，确保案件质量。
3.5 强化队伍建设，提高人员素质
3.5.1 严格队伍管理 重点把好“四关”：一是严把资格准入关。科学、公正、客观评价和选拔专业执法人才，全面提高畜牧执法队伍的整体素质，建立一支能严格依法执业的专职化、职业化畜牧行政执法队伍。二是严把学习培训关，对所有执法人员进行文明执法教育和执法培训，提高执法人员综合素质。三是严把工作纪律关，制订执法责任追究制度和岗位管理细则等管理制度，通过落实各项纪律和制度来规范执法行为。四是严把绩效考核关，与执法人员签订年度工作目标责任书，制订绩效考核办法，保证执法工作目标的顺利完成。
3.5.2 大力开展岗位练兵活动 每年开展畜牧兽医行政执法岗位练兵专题学习活动，封闭式地强化训练所有执法人员，全面熟悉宰前检疫、宰后检疫、市场检疫监督、产地检疫、运输检疫等操作要点、检疫对象等内容；掌握动物卫生监督、饲料、兽药、防疫监督、种畜禽管理等不同类型的案件处理，造就一支政治合格、业务精通、作风过硬、执法公正、行为规范的畜牧兽医执法队伍。
3.6 加强执法装备，提升执法能力
面对畜牧兽医执法点多面广、执法装备缺乏等实际情况，加大执法基础设施建设力度。优先执法大队配备办公场所、办公用品设施，购置动物检疫快速诊断箱、采样箱、红外测温仪、消毒机等仪器，监督执法车辆和摄像机、数码相机、对讲机、录音笔等执法设备。
3.7 建立规章制度，健全监督机制
为了促进畜牧行政执法制度化、规范化、经常化，对外加强与有关部门的协调合作，对内建立完善工作机制和制度，强化管理，落实责任，保障畜牧综合执法的顺利开展。
3.7.1 建立日常巡查机制 综合执法大队成立督查室，抽调1-3名政治素质高、业务能力强的同志对执法人员的到岗到位、着装守纪、规范使用文书、文明执法等进行督察，整肃执法队伍，规范畜牧兽医行政执法行为。
3.7.2 建立应急处理机制 严格按照部门应急预案的有关要求，建立应急处置中畜牧兽医综合执法工作方案，确保在出现重大疫情和复杂案件情况下，能快速启动应急响应机制，果断处置突发事件。
3.7.3 完善执法制度 进一步完善依法行政管理制度，如《行政执法人员守则》、《行政执法岗位责任制度》、《行政执法标准》、《行政执法过错责任追究制度》、《执法文书档案管理制度》、《行政执法自由裁量权制度》、《立案审批制度》等等。
3.7.4 建立考核机制 把综合执法工作列入本单位和各部门、乡镇站目标责任，建立目标责任考核机制和激励约束机制，进行考核表彰，进一步促进综合执法工作开展。
依法推进畜牧兽医综合执法，规范养殖场的选址与建设，形成环保生态养殖链；加强投入品安全监管，把住畜禽饲养原料关；规范种畜禽生产经营秩序，杜绝假冒伪劣种畜禽发生；强化动物及其产品的检疫和动物卫生监督工作，保障畜禽产品质量安全；加强畜禽养殖环节的监管，实现“以法促检，以检促防”的工作方式，促进强制免疫的落实，减少疫病风险；加强执法监督，提高了办案数量和质量。通过综合执法，让广大人们群众心目中形成 “畜牧兽医110，食品安全守护神”的新概念，吃上“放心肉”，过上美好幸福的生活。
参考文献
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