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【摘 要】 为继续深化交旅整合，使两者形成全力共同推进，通过梳理整合杭州各辖区旅游行业及水上客运产业发展的数据和信息，总结杭州水上交旅融合发展现状、特点和趋势，分析水上交旅融合过程中的主要问题和发展瓶颈并提出建议：统筹旅游交通规划，构建共建共治共享体系;创建水上交旅融合综合示范区，强化行业发展驱动力;成立水上客运企业协会，引导行业健康发展;拓展人才培养手段，加强船员队伍建设。
【关键词】 交旅融合;水上客运;水上旅游
当前国内消费观念、旅游理念在悄然发生变化，自助旅游出行成为越来越多人的休闲度假方式，而交通恰恰是这种休闲方式的有力支撑，交旅融合已是必然的发展趋势。杭州作为全国重点风景旅游城市和历史文化名城，因水而名、因水而兴，依托西湖、大运河、钱塘江三大历史名河，“旅游+交通”潜力巨大。杭州水上旅游已进入转型升级的关键时期，创新交旅融合发展新模式成为推动大杭州旅游发展的新引擎，未来如何继续深化交旅融合，发展全域旅游，使交通与旅游形成合力共同推进显得尤为重要。
1 现 状
1.1 旅游产业
杭州是全国首批重点风景旅游城市和历史文化名城，旅游资源丰富，素有“人间天堂”的美誉，拥有西湖和“三江两湖”（钱塘江、富春江、新安江、千岛湖、湘湖）两个国家级风景名胜区、西溪国家湿地公园。杭州还有全国重点文物保护单位25个、国家级博物馆9个。杭州西湖、大运河、良渚古城遗址分别于2011、2014和2019年列入世界文化遗产名录。截至7月，全市共有3处世界文化遗产、108处A级旅游景区，其中5A级3家、4A级41家。
2019年，杭州市接待境内外游客2.08亿人次，比上年增长15.1%;旅游休闲产业增加值为亿元，比上年增长12.1%，在全市GDP的占比为7.7%。2020年前3个季度，杭州市接待境内外游客1.19亿人次，同比下降24.9%;实现旅游收入亿元，同比下降27%;旅游休闲产业增加值570亿元，同比下降26.8%，在全市GDP的占比为4.9%，同比减少2.8个百分点。
1.2 水上客运
1.2.1 运力结构
截至2020年9月末，杭州市客运码头及靠泊点共计176个，其中水路客运企业23家，共有客运船舶825艘、客位33 184个。
1.2.2 航线分布
钱塘江、富春江、新安江、千岛湖、京杭运河（杭州段）是杭州重要的客运通航河流，水上旅游航线主要集中在此。
（1）常规航线：以观光休闲游为主，包括千岛湖中心湖区（分普通观光游和高端观光游）、钱塘江滨江码头环线（提供婚宴、商务活动、餐饮等功能性的休闲观光游）、桐庐富春江至钱塘江杭州段航线（东门旅游码头至钱塘江滨江码头）、新安江航线（城东集散中心、风月轩旅游码头、姚坞游客接待中心码头间往返，有龙舟、游船两类）。此外还有景区封闭水域航线，包括湘湖景区和西溪景区内游客摆渡用（摇橹船、电瓶船、画舫）。
（2）水上巴士航线：2004年杭州水上巴士开通，作为杭州市公共交通体系的补充，目前常规航线有4条，包括运河主城区段（运河水陆交通集散服务中心―濮家）、余杭塘河（武林门―西溪五常港）、上塘河（打铁关―半山）、东河（坝子桥―梅花碑）。
（3）夜游航线：钱塘江环绕钱江新城“水城光影”灯光秀夜游航线，千岛湖中心湖区及城中湖夜游、桐庐富春山居图水上实景游、建德梦幻新安江夜游项目，并且都提供餐饮服务。
1.2.3 客运量
2019年，受杭黄高铁开通、淳安千深线有效宣传等利好叠加，杭州累计完成水路客运量610.1万人次，较2018年和2017年分别上涨1.1%和下降4.4%，其中旅游客运量占比为83.8%，稳居全省内河客运量榜首。
2020年，由于全球新冠疫情暴发，国内旅游业限流管控措施推出，跨省团队游暂停、旅游景点关停限流等不利影响限制水路客运发展，年中随着国内疫情得到有效管控，各类限制措施逐步松动，7月跨省旅游团队游恢复，水路客运量加速恢复。2020年1―9月杭州累计完成水路客运量209万人次，同比下降54.4%，其中前3个季度分别完成旅客运量18.1万人、73.9万人、117万人，同比分别下降74.3%、62.3%、38.8%，降幅不断收窄。
2 发展特点
2.1 水上旅游资源集约化进程加快
2017年浙江省发布《关于加快推进交通运输与旅游融合发展的实施意见》，提出多元化投融资体制，各地旅游集团等国有大型企业纷纷参与交旅融合领域的建设开发。2017年建德市新安旅游投资有限公司收购建德新安江水上游乐公司及富春江国家森林公园旅游公司，浙江外事旅游股份有限公司收购浙江外事钱塘江游轮发展有限公司;2018年淳安縣航运有限公司等3家客运企业被兼并整合为浙江千岛湖旅游股份有限公司，临安区旅游投资发展有限公司收购杭州青山湖旅游公司;2020年8月，杭州钱航游船有限公司与杭州水上公共观光巴士有限公司整合为杭州水上发展集团有限公司，10月桐庐县旅游投资开发有限公司完成对浙江富春江旅游股份有限公司的收购。至此，全市水上旅游景区已完全由地方国企投资。
2.2 长三角旅游一体化发展趋势明显
杭州市文广旅游局数据显示，2019年过夜游客以省外游客为主，占总过夜游客数的81.6%，省内游客（除杭州本地居民）占18.4%。省外客源中，安徽、江苏、河南、上海、江西居列前五，占据“半壁江山”，长三角旅游一体化趋势明显，杭州周边游市场效应进一步扩大。同时，团队接待量大幅提升，建德、淳安、桐庐水上旅游景区团队游数量占比均达到60%以上，其中以中老年人团队居多。
2.3 周边乡村旅游活力充分释放
近几年杭州以创建全域旅游示范县为抓手，加快推进旅游产业转型升级。桐庐县、淳安县、建德市、余杭区、临安区创建为省级全域旅游示范县。淳安县因杭黄高铁开通，旅游人数持续推高;建德梅城凭借古城魅力不仅吸引了杭州本地游客，更是吸引了众多外地游客。杭州周边地区水上客运发展提速，2019年建德、淳安、桐庐客运量增速分别达到21.2%、14.4%、6.1%、超过全市1.1%的整体水平。 2.4 夜游、康养游、实景演艺等项目受到追捧
客运企业结合社会热点和本地区人文历史优势，开发高端定制水上旅游项目，增加游客互动体验，市场反应良好。“钱印”号、“江利星”号游船夜游线可满足游客欣赏钱塘江沿岸灯光秀并在船上享用晚餐的需要，填补了杭州夜游经济的空缺。千岛湖旅游股份有限公司推出定制水上旅游项目，提供特色餐饮、茶文化、民乐欣赏、商务会议及本地特色农产品等特色服务，满足不同层次游客需求。淳安千岛湖鱼文化有限公司适时促销，联合外地旅行社拓展康养游。建德月亮岛实景演艺《江清月近人》是全国首个采用雾中岛剧场与水路联动的旅游方式，大受游客青睐。
2.5 全域旅游产业融合发展
2019年钱塘江中上游航道全线通航，沿线地区深入研究和策划游船项目，推进钱塘江全域旅游相关产品开发。2020年5月，建德、兰溪两地共同开发的“游钱塘诗路、寻富春山居”――兰江水上游正式启航，杭金衢三地联合开发的“杭衢钱塘江诗路之旅”也完成了首航，桐庐、杭州合作推出“桐庐―杭州G20峰会会场”航线，实现钱塘江全线融合发展;7月，杭州、富阳成功举办体验团尝鲜游富春江、“春江花月夜”富春江夜游首航及“开渔节”暨富春江水上旅游线首航仪式等3场活动;9月，钱塘江上最大、最先进的现代风高端游船“梦航”号（也是全省内河最大客船）正式投入运营，为游客带来全新的“钱塘江水上游”品质体验。
2.6 杭州打造旅游一流品质亟需水运支持
2020年9月，杭州市政府印发《杭州市推进文旅“金名片”培育工程实施方案》，提出3年内建成18张具有国际影响、品质一流的杭州文旅“金名片”，打造“独特韵味、别样精彩”的文旅融合重要窗口，其中大运河国家文化公园、千岛湖国家及旅游度假区、建德严州古城、湘湖旅游度假区、富阳富春山居旅游景区等均涉及水路客运范围，方案中明确要求加强要素保障、优化空间布局。
2.7 各地加大水上旅游开发力度
淳安规划打造东方休闲名湖，发展西北森林探险、东北养生健康、东南红色旅游三大片区，计划引入高速湖泊艇等高端项目。建德规划建设新安江主城区、黄饶、严州古城、航空小镇四大板块，通过绿道漫游与水上漫游相结合发展全域旅游，计划发展水上巴士、水上飞机、游艇等项目。富阳依托水上资源打造现代版富春山居图，规划建设文旅体融合发展试验区，计划发展帆船、游艇等高端休闲运动项目，设想利用月亮岛水域优势打造钱塘江流域游艇母港。桐庐是全省唯一的全区域旅游专项改革试点县，规划以富春江为主轴线、利用江南古村落等文旅资源打造诗画山水廊道。临安紧抓夜经济发展机遇，已投资万打造青山湖光影秀，利用沉浸式互动投影提升景区形象，推动水陆旅游产品开发。下一步将强化水上客运旅游跨区域合作：运河北上恢复杭苏线;西拓钱塘江诗路之旅（从钱塘江出发，沿富春江、新安江、兰江至衢江）;通江达海，乘坐游艇、游船一路东进驶向盐官。
2.8 杭州旅游码头向高端化品质化转型
《杭州港总体规划（2020―2035年）》中提到杭州港要积极发挥“黄金水道”、运河“世界遗产”的旅游休闲功能，提升水上旅游的品质和服务能力，文旅结合，积极发展旅游、运动、休闲产业。计划建设20个旅游集散中心（泊位数233个、岸线长度 m、路域面积30 400 m2）、8个游艇基地（岸线长度3 620 m）。
3 存在的主要问题
3.1 行业涉及部门繁多，管理协调难度较大
水上旅游行业牵涉到财政、发展和改革委员会、水利、环保、国土、规划、交通、旅游、农业以及国有企业等多个部门的交叉管理，缺少政府层面有力牵头。目前部门之间与区域之间均缺乏高效的联动机制，存在一定的管理重叠现象与管理空白区域，从而衍生出一系列问题，让企业陷入无所适从的尴尬局面。
3.2 码头建设流程较长，制约交旅融合发展
客运码头准入门槛高、审批环节多、协调难度大、建设周期长，且近几年环保政策不断升级，部分码头停运拆除，致使杭州客运码头资源极度紧张，难以满足水路客运需求的发展。桐庐旅游码头规划一直未批，沿江旅游码头偏少，不利于钱塘江诗路文化带的打造。富阳、建德等地码头由于特殊原因未能获得经营许可，无法正常经营。临安琴山码头由于图审时间过长（5、6个月），远远晚于计划动工时间。此外，部分已建成码头由于建设初期缺乏适当规划，配套设施较不完善，均未设置专用停车场、公交站，游客出行非常不便。
3.3 法规规范相对滞后，行业标准化管理不足
长期以来，内河客运在综合交通体系中处于弱势地位，LNG船、游艇等绿色高端产业长期没有得到有效推广。尽管新技术、新材料、新工艺在不断研发并投入生产，但相应的船检法规、规范、规程没有及时出台，阻碍新型旅游船艇进入客运市场。现行的内河旅游各类规范和管理制度均是借鉴货运规范为主，部分规定在现实工作中难以操作，给客运企业日常经营带来不便。此外，缺乏客运码头收费及靠泊标准，对下阶段全域旅游造成风险隐患。
3.4 水运人才流失严重，结构性问题凸显
船员岗位面临安全风险高、工作环境恶劣、压力大、待遇低等问题，目前新入职船员数量和传统船员来源地从事船员岗位人数均急剧下降，内河客运企业招工难问题严峻，影响企业运力新增。在职船员老龄化凸显，平均年龄在50～60岁，文化程度低，服务理念偏弱，限制企业服务能力进一步提升。由于企业规模较小，单个客运企业无法独立开班进行船员培训，省内船员培训时间跨度较长、频次较低，新船员上岗时间延长，不利于人员稳定。
4 对策建议
4.1 统筹旅游交通规划，构建共建共治共享体系
建议由市政府层面统筹推进交旅融合发展，建立“政府牵头、部门协作、专业咨询”的工作机制，完善对旅游产业“一盘棋”管理和服务，科学编制水路旅游客運发展专项规划。明确码头布置、航线选取、运力规模、运营模式等内容，并与港口总体规划、旅游规划等做好衔接，并监督落实。此外，城市水上旅游应考虑旅游线路的拓展和延伸，建立跨区域的全流域综合管理机制，对范围内的旅游开发进行统一筹划，将船上游览与岸上游览有机结合，消除旅游障碍，满足游客的各种不同需求，处理好水上旅游与陆上景观的关系。
4.2 创建水上交旅融合综合示范区，强化行业 发展驱动力
建议创建杭州水上交旅融合综合示范区，打破原有的行政隔离，率先试点相关政策，建立高效科学的发展机制，促进人员、资金、技术、信息等要素高效便捷流动，最大限度释放行业发展活力。同时示范区先行先试，灵活探索形成可复制可推广的水上旅游转型发展经验，通过自身的示范效应带动其他地区的交旅融合发展，为国内完善水运建设和政策体制提供真实范本。
4.3 成立水上客运企业协会，引导行业健康发展
水上客运企业涉及交通部门与旅游部门的交叉管理，部门间缺乏自动协调机制，建议成立水上客运企业协会，结合行业内发展的主要问题，制定行业规范，参考长江客运行业发布的码头收费、靠泊、旅游客船设计等行业标准，开展诚信评价活动，强化规范管理力度，监督行业自律发展。主管部门适度对协会进行指导协助，健全和发挥行业协会的积极作用。
4.4 拓展人才培养手段，加强船员队伍建设
建议出台对水路客运企业的税收优惠、经济补贴及融资等政策，适度增加政府、企业、个人对水上旅游教育的投入，确定水上旅游从业人员持证上岗的证书认定资格，加强与海事、培训机构的沟通合作，形成稳定的船员培训队伍。展开异地培养，建立有针对性的船员招募培训支持机制。
【关键词】 交旅融合;水上客运;水上旅游
当前国内消费观念、旅游理念在悄然发生变化，自助旅游出行成为越来越多人的休闲度假方式，而交通恰恰是这种休闲方式的有力支撑，交旅融合已是必然的发展趋势。杭州作为全国重点风景旅游城市和历史文化名城，因水而名、因水而兴，依托西湖、大运河、钱塘江三大历史名河，“旅游+交通”潜力巨大。杭州水上旅游已进入转型升级的关键时期，创新交旅融合发展新模式成为推动大杭州旅游发展的新引擎，未来如何继续深化交旅融合，发展全域旅游，使交通与旅游形成合力共同推进显得尤为重要。
1 现 状
1.1 旅游产业
杭州是全国首批重点风景旅游城市和历史文化名城，旅游资源丰富，素有“人间天堂”的美誉，拥有西湖和“三江两湖”（钱塘江、富春江、新安江、千岛湖、湘湖）两个国家级风景名胜区、西溪国家湿地公园。杭州还有全国重点文物保护单位25个、国家级博物馆9个。杭州西湖、大运河、良渚古城遗址分别于2011、2014和2019年列入世界文化遗产名录。截至7月，全市共有3处世界文化遗产、108处A级旅游景区，其中5A级3家、4A级41家。
2019年，杭州市接待境内外游客2.08亿人次，比上年增长15.1%;旅游休闲产业增加值为亿元，比上年增长12.1%，在全市GDP的占比为7.7%。2020年前3个季度，杭州市接待境内外游客1.19亿人次，同比下降24.9%;实现旅游收入亿元，同比下降27%;旅游休闲产业增加值570亿元，同比下降26.8%，在全市GDP的占比为4.9%，同比减少2.8个百分点。
1.2 水上客运
1.2.1 运力结构
截至2020年9月末，杭州市客运码头及靠泊点共计176个，其中水路客运企业23家，共有客运船舶825艘、客位33 184个。
1.2.2 航线分布
钱塘江、富春江、新安江、千岛湖、京杭运河（杭州段）是杭州重要的客运通航河流，水上旅游航线主要集中在此。
（1）常规航线：以观光休闲游为主，包括千岛湖中心湖区（分普通观光游和高端观光游）、钱塘江滨江码头环线（提供婚宴、商务活动、餐饮等功能性的休闲观光游）、桐庐富春江至钱塘江杭州段航线（东门旅游码头至钱塘江滨江码头）、新安江航线（城东集散中心、风月轩旅游码头、姚坞游客接待中心码头间往返，有龙舟、游船两类）。此外还有景区封闭水域航线，包括湘湖景区和西溪景区内游客摆渡用（摇橹船、电瓶船、画舫）。
（2）水上巴士航线：2004年杭州水上巴士开通，作为杭州市公共交通体系的补充，目前常规航线有4条，包括运河主城区段（运河水陆交通集散服务中心―濮家）、余杭塘河（武林门―西溪五常港）、上塘河（打铁关―半山）、东河（坝子桥―梅花碑）。
（3）夜游航线：钱塘江环绕钱江新城“水城光影”灯光秀夜游航线，千岛湖中心湖区及城中湖夜游、桐庐富春山居图水上实景游、建德梦幻新安江夜游项目，并且都提供餐饮服务。
1.2.3 客运量
2019年，受杭黄高铁开通、淳安千深线有效宣传等利好叠加，杭州累计完成水路客运量610.1万人次，较2018年和2017年分别上涨1.1%和下降4.4%，其中旅游客运量占比为83.8%，稳居全省内河客运量榜首。
2020年，由于全球新冠疫情暴发，国内旅游业限流管控措施推出，跨省团队游暂停、旅游景点关停限流等不利影响限制水路客运发展，年中随着国内疫情得到有效管控，各类限制措施逐步松动，7月跨省旅游团队游恢复，水路客运量加速恢复。2020年1―9月杭州累计完成水路客运量209万人次，同比下降54.4%，其中前3个季度分别完成旅客运量18.1万人、73.9万人、117万人，同比分别下降74.3%、62.3%、38.8%，降幅不断收窄。
2 发展特点
2.1 水上旅游资源集约化进程加快
2017年浙江省发布《关于加快推进交通运输与旅游融合发展的实施意见》，提出多元化投融资体制，各地旅游集团等国有大型企业纷纷参与交旅融合领域的建设开发。2017年建德市新安旅游投资有限公司收购建德新安江水上游乐公司及富春江国家森林公园旅游公司，浙江外事旅游股份有限公司收购浙江外事钱塘江游轮发展有限公司;2018年淳安縣航运有限公司等3家客运企业被兼并整合为浙江千岛湖旅游股份有限公司，临安区旅游投资发展有限公司收购杭州青山湖旅游公司;2020年8月，杭州钱航游船有限公司与杭州水上公共观光巴士有限公司整合为杭州水上发展集团有限公司，10月桐庐县旅游投资开发有限公司完成对浙江富春江旅游股份有限公司的收购。至此，全市水上旅游景区已完全由地方国企投资。
2.2 长三角旅游一体化发展趋势明显
杭州市文广旅游局数据显示，2019年过夜游客以省外游客为主，占总过夜游客数的81.6%，省内游客（除杭州本地居民）占18.4%。省外客源中，安徽、江苏、河南、上海、江西居列前五，占据“半壁江山”，长三角旅游一体化趋势明显，杭州周边游市场效应进一步扩大。同时，团队接待量大幅提升，建德、淳安、桐庐水上旅游景区团队游数量占比均达到60%以上，其中以中老年人团队居多。
2.3 周边乡村旅游活力充分释放
近几年杭州以创建全域旅游示范县为抓手，加快推进旅游产业转型升级。桐庐县、淳安县、建德市、余杭区、临安区创建为省级全域旅游示范县。淳安县因杭黄高铁开通，旅游人数持续推高;建德梅城凭借古城魅力不仅吸引了杭州本地游客，更是吸引了众多外地游客。杭州周边地区水上客运发展提速，2019年建德、淳安、桐庐客运量增速分别达到21.2%、14.4%、6.1%、超过全市1.1%的整体水平。 2.4 夜游、康养游、实景演艺等项目受到追捧
客运企业结合社会热点和本地区人文历史优势，开发高端定制水上旅游项目，增加游客互动体验，市场反应良好。“钱印”号、“江利星”号游船夜游线可满足游客欣赏钱塘江沿岸灯光秀并在船上享用晚餐的需要，填补了杭州夜游经济的空缺。千岛湖旅游股份有限公司推出定制水上旅游项目，提供特色餐饮、茶文化、民乐欣赏、商务会议及本地特色农产品等特色服务，满足不同层次游客需求。淳安千岛湖鱼文化有限公司适时促销，联合外地旅行社拓展康养游。建德月亮岛实景演艺《江清月近人》是全国首个采用雾中岛剧场与水路联动的旅游方式，大受游客青睐。
2.5 全域旅游产业融合发展
2019年钱塘江中上游航道全线通航，沿线地区深入研究和策划游船项目，推进钱塘江全域旅游相关产品开发。2020年5月，建德、兰溪两地共同开发的“游钱塘诗路、寻富春山居”――兰江水上游正式启航，杭金衢三地联合开发的“杭衢钱塘江诗路之旅”也完成了首航，桐庐、杭州合作推出“桐庐―杭州G20峰会会场”航线，实现钱塘江全线融合发展;7月，杭州、富阳成功举办体验团尝鲜游富春江、“春江花月夜”富春江夜游首航及“开渔节”暨富春江水上旅游线首航仪式等3场活动;9月，钱塘江上最大、最先进的现代风高端游船“梦航”号（也是全省内河最大客船）正式投入运营，为游客带来全新的“钱塘江水上游”品质体验。
2.6 杭州打造旅游一流品质亟需水运支持
2020年9月，杭州市政府印发《杭州市推进文旅“金名片”培育工程实施方案》，提出3年内建成18张具有国际影响、品质一流的杭州文旅“金名片”，打造“独特韵味、别样精彩”的文旅融合重要窗口，其中大运河国家文化公园、千岛湖国家及旅游度假区、建德严州古城、湘湖旅游度假区、富阳富春山居旅游景区等均涉及水路客运范围，方案中明确要求加强要素保障、优化空间布局。
2.7 各地加大水上旅游开发力度
淳安规划打造东方休闲名湖，发展西北森林探险、东北养生健康、东南红色旅游三大片区，计划引入高速湖泊艇等高端项目。建德规划建设新安江主城区、黄饶、严州古城、航空小镇四大板块，通过绿道漫游与水上漫游相结合发展全域旅游，计划发展水上巴士、水上飞机、游艇等项目。富阳依托水上资源打造现代版富春山居图，规划建设文旅体融合发展试验区，计划发展帆船、游艇等高端休闲运动项目，设想利用月亮岛水域优势打造钱塘江流域游艇母港。桐庐是全省唯一的全区域旅游专项改革试点县，规划以富春江为主轴线、利用江南古村落等文旅资源打造诗画山水廊道。临安紧抓夜经济发展机遇，已投资万打造青山湖光影秀，利用沉浸式互动投影提升景区形象，推动水陆旅游产品开发。下一步将强化水上客运旅游跨区域合作：运河北上恢复杭苏线;西拓钱塘江诗路之旅（从钱塘江出发，沿富春江、新安江、兰江至衢江）;通江达海，乘坐游艇、游船一路东进驶向盐官。
2.8 杭州旅游码头向高端化品质化转型
《杭州港总体规划（2020―2035年）》中提到杭州港要积极发挥“黄金水道”、运河“世界遗产”的旅游休闲功能，提升水上旅游的品质和服务能力，文旅结合，积极发展旅游、运动、休闲产业。计划建设20个旅游集散中心（泊位数233个、岸线长度 m、路域面积30 400 m2）、8个游艇基地（岸线长度3 620 m）。
3 存在的主要问题
3.1 行业涉及部门繁多，管理协调难度较大
水上旅游行业牵涉到财政、发展和改革委员会、水利、环保、国土、规划、交通、旅游、农业以及国有企业等多个部门的交叉管理，缺少政府层面有力牵头。目前部门之间与区域之间均缺乏高效的联动机制，存在一定的管理重叠现象与管理空白区域，从而衍生出一系列问题，让企业陷入无所适从的尴尬局面。
3.2 码头建设流程较长，制约交旅融合发展
客运码头准入门槛高、审批环节多、协调难度大、建设周期长，且近几年环保政策不断升级，部分码头停运拆除，致使杭州客运码头资源极度紧张，难以满足水路客运需求的发展。桐庐旅游码头规划一直未批，沿江旅游码头偏少，不利于钱塘江诗路文化带的打造。富阳、建德等地码头由于特殊原因未能获得经营许可，无法正常经营。临安琴山码头由于图审时间过长（5、6个月），远远晚于计划动工时间。此外，部分已建成码头由于建设初期缺乏适当规划，配套设施较不完善，均未设置专用停车场、公交站，游客出行非常不便。
3.3 法规规范相对滞后，行业标准化管理不足
长期以来，内河客运在综合交通体系中处于弱势地位，LNG船、游艇等绿色高端产业长期没有得到有效推广。尽管新技术、新材料、新工艺在不断研发并投入生产，但相应的船检法规、规范、规程没有及时出台，阻碍新型旅游船艇进入客运市场。现行的内河旅游各类规范和管理制度均是借鉴货运规范为主，部分规定在现实工作中难以操作，给客运企业日常经营带来不便。此外，缺乏客运码头收费及靠泊标准，对下阶段全域旅游造成风险隐患。
3.4 水运人才流失严重，结构性问题凸显
船员岗位面临安全风险高、工作环境恶劣、压力大、待遇低等问题，目前新入职船员数量和传统船员来源地从事船员岗位人数均急剧下降，内河客运企业招工难问题严峻，影响企业运力新增。在职船员老龄化凸显，平均年龄在50～60岁，文化程度低，服务理念偏弱，限制企业服务能力进一步提升。由于企业规模较小，单个客运企业无法独立开班进行船员培训，省内船员培训时间跨度较长、频次较低，新船员上岗时间延长，不利于人员稳定。
4 对策建议
4.1 统筹旅游交通规划，构建共建共治共享体系
建议由市政府层面统筹推进交旅融合发展，建立“政府牵头、部门协作、专业咨询”的工作机制，完善对旅游产业“一盘棋”管理和服务，科学编制水路旅游客運发展专项规划。明确码头布置、航线选取、运力规模、运营模式等内容，并与港口总体规划、旅游规划等做好衔接，并监督落实。此外，城市水上旅游应考虑旅游线路的拓展和延伸，建立跨区域的全流域综合管理机制，对范围内的旅游开发进行统一筹划，将船上游览与岸上游览有机结合，消除旅游障碍，满足游客的各种不同需求，处理好水上旅游与陆上景观的关系。
4.2 创建水上交旅融合综合示范区，强化行业 发展驱动力
建议创建杭州水上交旅融合综合示范区，打破原有的行政隔离，率先试点相关政策，建立高效科学的发展机制，促进人员、资金、技术、信息等要素高效便捷流动，最大限度释放行业发展活力。同时示范区先行先试，灵活探索形成可复制可推广的水上旅游转型发展经验，通过自身的示范效应带动其他地区的交旅融合发展，为国内完善水运建设和政策体制提供真实范本。
4.3 成立水上客运企业协会，引导行业健康发展
水上客运企业涉及交通部门与旅游部门的交叉管理，部门间缺乏自动协调机制，建议成立水上客运企业协会，结合行业内发展的主要问题，制定行业规范，参考长江客运行业发布的码头收费、靠泊、旅游客船设计等行业标准，开展诚信评价活动，强化规范管理力度，监督行业自律发展。主管部门适度对协会进行指导协助，健全和发挥行业协会的积极作用。
4.4 拓展人才培养手段，加强船员队伍建设
建议出台对水路客运企业的税收优惠、经济补贴及融资等政策，适度增加政府、企业、个人对水上旅游教育的投入，确定水上旅游从业人员持证上岗的证书认定资格，加强与海事、培训机构的沟通合作，形成稳定的船员培训队伍。展开异地培养，建立有针对性的船员招募培训支持机制。