十二生肖作爲中國傳統文化的特有元素，向來爲華人社會所認同和推崇；作爲十二生肖中最獨特的圖騰形象——龍，更被華人賦予了吉祥、尊貴的特殊含義。2012年適逢龍年，本澳當局創造性地引入生肖郵票概念，首次以“龍”爲主題發行面值爲10元的賀歲生肖鈔，坊間稱之爲“龍鈔”。然而正是這張龍鈔，引爆的兌換及炒賣風潮，竟然導致了龍鈔的發行工作陷入困局，也使本澳陷入到了一場不必要的混亂中。
　　一、究竟是什麽導致了
　　龍鈔“自擺烏龍”？
　　 去年9月，行政長官批示第30/2011號行政法規，授權澳門中國銀行及大西洋銀行，自2012年到2023年，每年分別印發1000萬張當年的10元面值的生肖鈔。可以看得出，這次特區政府別出心裁，把生肖郵票的概念和模式，嫁接到賀歲生肖新鈔的發行中，而且是連續發行十二年，政策的初衷無非是討民衆一個歡喜。
　　 然而，後來的事態證明，事情的發展完全沒有按照預定的路徑進行，反而很快演變爲一場令人瞠目結舌的鬧劇。正如有媒體描述的那樣，“龍鈔一經面世，市面上即時掀起兌換龍鈔熱潮，兩家發鈔行的各個營業點門口‘爆棚’，甚至有居民擔凳仔漏夜輪候。數日時間，在數倍價錢炒買炒賣的助推下，龍鈔潮席捲全城，令正常的銀行服務受阻，需警員到場維持混亂秩序。”
　　 突如其來的混亂局面，顯然是政府始料未及的。金融管理局在兩度公開解釋龍鈔屬性後，呼籲發鈔銀行改進發行方式，實施新鈔限兌政策；但正是限兌政策，令市場更加恐慌，風頭浪尖上的中國銀行随后宣佈停止新鈔兌換，使得民衆一片嘩然。其後，行政會發言人、經濟財政司司長、特首紛紛露面，就事件向公衆道歉，並重申龍鈔爲一般流通鈔，聲稱政府爲抑制炒風、保證居民需求，決定增印一倍新鈔。
　　 事件至此，我們十分驚訝政府的思維方式。今次的龍鈔炒風，其中重要的原因是因爲政府未能就發鈔計劃作科學評估所致，並非新鈔發行數量不充足所爲。我們認爲，按照澳門的社會規模和人口數量等客觀因素來看，每年增加發行2,000萬張10元面值的新紙幣，從普通流通貨幣的角度看，其數量是完全能够滿足居民需求的。但是，今次政府發行的龍鈔已不單純是普通流通貨幣，因爲具備首款賀歲鈔的概念，加上限量發行、龍形圖案等元素，使龍鈔具備了紀念鈔的屬性特徵，從而極具收藏價值和炒作空間。在這樣的情形下，政府僵化的綫性思維模式，把具有特殊性質的賀歲鈔按普通流通鈔來發行，出現令政府倍感尷尬和窘態的局面也就在所難免。
　　 面對如此詭異的格局，本澳民衆紛紛質疑龍鈔的發行工作，有媒體向發鈔行之一的中國銀行某負責人求證，這位負責人談笑風生間頗不以爲是，在被問及銀行內還有多少龍鈔時稱：“這是保密的。”被問及何時銀行再推出龍鈔兌換服務時，他又說：“我不能告訴你的。”
　　 有評論指出，這場鬧劇源自政府決策行爲的弄巧成拙，然而，我們認爲，龍鈔事件深層次的原因，並不是一個簡單的“無意識結果”所能解釋和澄清的。在紛亂的批評和質疑聲中，我們認爲，最接近問題真相的答案或許就在這位銀行負責人的回答中“這是保密的，我不能告訴你的。”正是這句回答，幫助我們探求到了問題的核心——龍鈔事件是政府公共政策的非透明化的産物，簡單而言，就是暗箱操作的必然衍生品！
　　 仔細審視龍鈔事件，至少有兩個因素是特別值得重視的：第一，缺乏監督，內部運作。龍鈔在發行前期，金融部門和發鈔銀行既無決策評估，又無事前預期，在運作程序更沒有具體的細節安排，到後期發行中，更完全委托發鈔銀行獨立運作，沒有任何其它機構能够掌握足够的有關信息，更談不上對其進行有效監督；第二，嚴格控制信息的公開、透明。直到現在，龍鈔的發行數量、兌換數量，以及剩餘的存量都是未知數，後續善後工作計劃更是霧裏看花。正因爲信息的不對稱，發鈔行負責人在面對質疑時，才敢如此氣定神閒，對於民衆的指責也就不以爲然了。
　　 這兩個因素構成了龍鈔事件的一個基本特徵，就是暗箱操作。事實上，不僅是龍鈔事件，如果把目光放得更長遠，我們就會發現，無論是大潭山、小潭山、星麗門的土地問題，還是輕軌工程、氹仔碼頭、澳大隧道工程被曝嚴重超支問題，都少不了暗箱操作的影子。這顯然爲我們提出了一個不小的警醒，就是“暗箱操作”在本澳依舊陰魂不散，已經成爲本澳社會生活中許多弊端的一個病因，成爲寄生於本澳行政體系的惡性腫瘤，成爲阻礙“陽光政府”建設的最大羈絆，也成爲本澳社會良性轉型的最大敵人！
　　二、暗箱操作的本質性危害
　　 現代行政學理論表明，政府的職能已經由原先的權力行政向公共服務行政轉型，公共服務已成爲政府的核心職能和主要特徵，而服務型政府則要求政府管理運作必須公開、透明、保證公民“知情”，對於行政管理這一全球性的變革趨勢，政府必須有清醒的認識。權力行政時代遺留下來的政府“保密主義”、暗箱操作等行政陋習，無論有何歷史原因，以及在特定歷史時期其存在的合理性和必要性，現在而言它的缺陷和負面性已經日益明顯，已經和轉型期的澳門格格不入，也已成爲澳門經濟更高質量發展和社會更高速度成長的嚴重桎梏與制度性障礙。
　　 暗箱操作，不僅導致公共資源的大量流失，而且使得政府失去公信力，使政府的執政能力遭到質疑，更重要的是，這種暗箱操作在瓦解社會良性制度和規則、從而瓦解社會生活基本秩序方面，其危害是災難性的。
　　 那麽，又是什麽導致了暗箱操作問題在本澳社會中的凸顯？人們給出了不同的回答。主流的說法是，本澳法制的滯後和程序的粗疏，造成管轄上的盲點和空白。這當然很有道理，不過卻隱含著一個未加證明的判斷：只要加強了法制建設，依靠體制內的權力制衡就可以消除暗箱操作等弊端，那麽，民衆又該如何信任這個體制本身？這顯然是一個更大的命題。況且，在澳門這樣一個人情關係根深蒂固、法制觀念仍顯淡薄的微型經濟體內，注定了在制度建設、法制建設的路徑前行過程中，無論其他地區多麽成功的模式，也只具備參考價值，而沒有全面移植的可能，簡單一句相信三權制衡的理性和科學性的高調，並不能打消民衆對權力機器運行有效性的擔憂，這是澳門社會的本土特色使然，也更加表明，任何形式的推動或變革，一定不可能脫離區域性的文化制約和社會制度演變的路徑依賴。
　　 基於這樣的認識，我們認爲，造成暗箱操作弊端的根源性因素，就是政府及其附屬部門信息透明度和公開性的嚴重缺位。政府信息的高度保密，極容易導致權力被高度集中，制衡機制在信息缺失的情形下也無法正常啓動，同時，權力的行使也缺少透明度，在這樣的情形下，出現暗箱操作，甚至權錢交易等非正常事件也就在所難免。實際上，從本質上講，暗箱操作是公共權力的非正常化使用，是對民衆知情權、公衆監督權赤裸裸的挑釁，因此，我們有理由相信，“保密保護腐敗，透明沒有罪惡。”
　　 從路徑建設上看，推進政府的信息公開，首要的就是建設陽光政府、透明政府。從內涵上看，構建透明政府，應從以下三方面進行建設：一是政府組織透明，二是政府決策透明，包括決策過程和決策結果的透明，三是政府管理透明。進一步說，政府的透明性即政府信息的公開性，即每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他政治信息（劉恒）。
　　 政府透明性在一定程度上反映了一個地區的民主程度，而民主程度則是體現在公民的知情權上，從某種意義上講，本澳陽光政府建設的標誌性成果，就是民衆知情權的保障。
　　三、知情權是民主的前提
　　 近年來，隨著經濟上的飛速發展，本澳社會轉型也在向縱深推進，從填海新區規劃到輕軌建設，在越來越多的大規模公衆諮詢中，民衆表現出了極大的熱情，政府也表現出了應有的誠意。這也從側面反映出公民參與意識增強，政府管理日益民主。但是，我們依然缺乏足够的證據表明這樣一種觀點，即政府與民衆之間的良性互動關係業已形成。其中，影響我們判斷的最主要因素就是，民衆知情權的充分保障問題，在本澳依然面臨根本性的挑戰。在龍鈔事件中充分暴露了這一點，表像上看，似乎是由於當局預估不足所致，源於官僚體系本身的保守、消極、被動、低效率；深層次的原因則要複雜得多，至少說明因知情權的嚴重缺位，政府的社會管理和公共服務的能力與公衆不斷增長的行政需求之間形成了較爲嚴重的矛盾，說明政府所面臨的公共問題的複雜性、動態性和多元性，導致政府不可治理性的增加。
　　 顯然，知情權爲政府的施政智慧提出了更高的要求，並且尤爲重要的是，知情權的特殊意義還在於，它是實現民主政治的首要前提。
　　 我們看到，從瑞典1766年制定《新聞自由法》到1945年肯特·庫柏率先提出知情權概念，時至今日知情權已經被廣泛的援用並成爲一個具有國際影響的權利概念。知情權強調的是公民知悉、獲取官方信息並進行相關監督的權力。知情權是現代公民的基本權利，更是實現其它公民權利的前提和基礎。
　　 公民知情權所保障的是公民的信息佔有能力，它在理論上保證公民不僅瞭解相關法律與政策的內容，而且瞭解政治與政策運作的具體過程。尤爲重要的是，民主政治的發展，需要公民的政治參與，尤其需要高質量的政治參與。而政治參與質量的高低很大程度上取決於公民在參與過程中獲取信息的數量和質量，這就需要知情權的支撑。“一切真正的政治民主決定必須建立在參與者獲取充分而真實的信息基礎上。沒有知情權這一基礎性權利，就沒有實質意義的政治民主權利”（陳衆光）。
　　 相對於公民其他權利，知情權無疑具有前提性質，“一個社會如果希望民主成功，必須負責提供並發行普遍參與管理所需要的信息”（科恩）。大量的研究和實證表明，“沒有知情權的保障，公民選擇權的行使就沒有方向，因爲公民將不明了應該從候選者中選擇誰去行使公共權力更有利於代表自己的利益，將不明了應該從備選方案中選擇哪種執行方案更有利於促進社會發展”（李德剛）。因此，只有充分保障公民知情權，及時向他們公開政策信息，增強政策過程的透明度，公民的政治參與才有意義，才真正有利於本澳社會民主政治的發展。
　　 現階段，全澳社會都在熱議新一輪的政制體制改革，主張政改的出路或者目標就是“雙普選”的人或許忽視了龍鈔事件折射的重要信息，也並不理解改革的路徑依賴和社會大衆心理。在這裏必須要指出的是，對於一個知情權都受到限制的微型經濟體而言，在暗箱操作等弊端還頻頻閃現的時期，在政府的公信力還不足以完全消除民衆的隔閡與質疑的困境下，就主張激進式、一步到位的民主政治生活，少說也是太不現實了。大家知道，不顧及本土實際而機械地照搬照抄所謂的理想模式，因選舉舞弊或者反對黨的猜忌引發的社會對抗和動蕩、經濟增長中斷的歷史教訓，不止一次地在東南亞國家上演。
　　 澳門特色的社會轉型方式還需澳門人根據自己的實際去探索，並不存在固定或普遍共識的模式，即使想重複別人的道路，實際上也不可能，這就注定了任何形式的改變，都不會是一個輕鬆的過程。因此我們認爲，在一片焦躁中還需本澳冷靜和理性的進行路徑選擇，比較理想的方案就是，在建設陽光政府的過程中，重點推進民衆知情權的制度化和常態化保障，杜絕龍鈔事件的再次發生，取信於民，提振政府公信力。或許這樣的方案設計，對於澳門而言，對於澳門民主進程而言，更具現實意義和進步意義，對於未來而言，也更具基礎意義！