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摘 要：国际社会对于是否将温室气体作为法定污染物存在严重分歧。某种物质是否属于大气污染物，有三个标准：第一，此种物质的产生须是由于人为原因引起的。第二，此种物质通过改变大气的物理、化学、生物或者放射性等特性对人类或者环境造成损害。第三，此种物质的排放以大气为媒介给人类或者直接给环境造成了损害。温室气体符合大气污染物的三个标准，应当作为法定大气污染物。
关键词：温室气体；大气污染物；法律定位
中图分类号:D922.684文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）02-0096-03
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“温室气体排放控制法律制度研究”（11YJC820071）；山东省高校人文社会科学研究计划项目“论山东半岛蓝色经济区碳交易体系的构建”（J11WB06）的阶段成果。作者简介：刘明明（1981-），男，山东潍坊人，山东科技大学文法学院讲师，中国政法大学气候变化与自然资源法研究中心副研究员，法学博士，主要从事环境与资源保护法学研究。
温室气体的法律定位是指温室气体能否在法律上被确定为大气污染物。对于这个问题，学术界和实务界都存在很大的分歧。但是，该问题的解决对于国家干预温室气体排放活动的正当性以及干预手段的选择具有重要意义。鉴于此，本文结合国外判例对该问题加以探讨，以期对我国应对气候变化立法提供研究基础。
一、温室气体的界定
地球大气主要由氮气（约78%）、氧气（约21%）和氩气（约1%）所组成。除了上述三种气体外，大气中含量最多的是水汽，但它主要存在于低层大气中，而且其含量是高度可变的，最多的时候可以高达3%。除了这四种气体之外，大气中其余的气体成分称为微量气体，它们的总和不到整个大气的1%。[1]17但是，具有辐射活性和化学活性的微量气体在控制大气的化学性质及地球的辐射平衡乃至气候变化上却起着极为重要的作用。在占整个大气不到1%的微量气体中，有一部分气体不吸收或很少吸收太阳辐射，对太阳辐射几乎是透明的，但是它们却强烈地吸收地面和大气散射的长波红外辐射，对地气系统起了类似于一种玻璃或塑料薄膜的“温室”作用。因此，这些气体被称作“温室气体”（Greenhouse Gases,GHGs）。温室气体所产生的作用被称为“温室效应”。正常的大气系统中，温室气体的适量存在所产生的温室效应可使地球形成一种适于人类和其他生物生存的气候环境。但是，大气温室气体浓度的过量增加却会增强正常的温室效应，并进一步引起全球变暖，引发一系列气候和环境问题。
大气中温室气体的类型主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫、含氯氟烃、氢化氯氟烃类化合物、臭氧及水汽等。不同的温室气体，在不同的时间跨度上，使全球变暖（产生温室效应）的潜能（Global Warming Potential,GWP）是不同的。根据政府间气候变化小组（Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC）的第四次科学评估报告，在1750年以来造成全球变暖的气候变化辐射中，二氧化碳的贡献最大，约占50%，是最重要的温室气体；其次是甲烷。这给温室气体排放控制政策的制定提供了科学依据。《联合国气候变化框架公约》第一条将温室气体界定为：“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。”考虑到政策制定的成本收益性和环境友好性，有关温室气体减排的国际协定和国内立法针对全球变暖潜能最大和长生命期的对人为引起的气候变暖起主要作用的温室气体加以规制。其中，《京都议定书》在附件A中规定了6种温室气体，即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。这6种温室气体具有三方面的特征：第一，长生命期。这6种温室气体在大气中可以存留几百年甚至几千年，对于当代和后代人是一个很大的威胁。第二，全球性，即不管在哪一个地区排放的温室气体，都会在大气中混合并扩散到全球。第三，直接性，即这6种温室气体介入大气后直接吸收地面和大气散射的长波红外辐射，而其他温室气体发生作用有的需要前驱体气体（precursor gas）的排放。[2]
针对气候变化进行立法的国家，大都以《京都议定书》中规定的温室气体为目标温室气体。例如，英国《气候变化法》（climate change act 2008）规定温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫以及国务大臣通过命令指定的其他温室气体。美国《安全气候法案》（safe climate act）规定温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、六氟化硫、氢氟碳化物（由工业固定源的化学生产过程中产生的）、全氟化碳、三氟化氮以及其他由联邦环保局指定为温室气体的人为气体。
二、大气污染物的界定
大气污染物是指能导致大气污染的物质。要准确界定大气污染物，首先需要明确大气污染的含义。关于大气污染的含义，国内环境法学界一般认为：“大气污染是指由于人们的生产活动和其他活动，向大气环境排入有毒、有害物质，使其物理、化学、生物或者放射性等特性改变，导致生活环境和生态环境质量下降，进而危害人体健康、生命安全和财产损害的现象。”[3]国际标准化组织（ISO）对大气污染的定义是：“指由于人类或自然过程引起的某种物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到了足够的时间，并因此而危害了人体的舒适、健康和福利或环境。”[4]对人体的舒适、健康的危害，包括对人体正常的生理机能的不良影响，引起疾病和死亡等。对福利的危害主要指对与人类和谐共存的生物、自然资源的损害，降低了人类对自然资源所享有的福利。对环境的危害主要指大气污染破坏了生态系统的良性运转。从以上两种定义可以看出，环境法学和环境科学对大气污染的定义存在三方面的显著区别：第一，在导致大气污染的原因方面，环境法学认为大气污染是由于人类的活动所引起；环境科学认为大气污染的原因包括人类活动和自然过程两方面。其中，自然过程包括火山活动、山林火灾、海啸、土壤和岩石的风化以及大气圈中空气的运动等。第二，在导致大气污染的物质方面，环境法学认为是有毒有害物质，环境科学没有对污染物质进行有毒有害等限定。第三，在大气污染的判断标准方面，环境法学认为大气污染的判断标准为导致生活环境和生态环境质量下降并且对人体健康、生命安全或者财产造成损害；环境科学认为大气污染的判断标准是呈现出足够浓度达到足够时间并且危害了人体的舒适、健康、福利和环境。环境科学将对自然环境或生态系统产生的损害也作为大气污染的判断标准；而环境法学是站在人类中心主义的角度，将只有对人类健康、生命安全和财产造成损害的，才视为大气污染。笔者以为，要正确界定大气污染的含义，需要结合当前环境法学和环境科学对大气污染的两种不同定义来思考。首先，法律是通过调整人的行为实现其目的的，环境法对大气污染的定义应界定为由人类的活动引起的大气污染。其次，导致大气污染的物质不应当仅仅限定为有毒有害物质。因为，有些无毒的物质（如二氧化碳）在浓度超过环境容量时也会造成大气系统的破坏甚至对人类的健康和福利造成损害。最后，要抛弃人类中心主义，不仅仅应把对人类及其财产造成损害的情形规定为大气污染，而且应当将对大气生态系统造成有害影响的情形也视为大气污染。结合以上两种大气污染的定义，本文认为，大气污染是指由于人类的生产或生活活动所产生的某种物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到了足够的时间，进而损害人类健康、生命安全、财产以及环境的现象。
在厘清了大气污染的法学定义之后，我们可以将大气污染物定义为：由于人类活动排入大气并对人类或环境产生有害影响的物质。由此，判断某种物质是不是大气污染物质有三个标准：第一，此种物质的产生须是由于人为原因引起的。这些原因包括燃烧化石能源、化工、采矿、森林砍伐等等。第二，此种物质通过改变大气的物理、化学、生物或者放射性等特性对人类或者环境造成损害。第三，此种物质的排放以大气为媒介给人类或者直接给环境造成了损害。
我国《大气污染防治法》中没有对大气污染物进行明确的界定。从《大气污染防治法》中有关限制大气污染物排放的规定中可以看出，我国《大气污染防治法》中所认定的大气污染物主要包括以下几类：二氧化硫、烟尘、恶臭气体、气溶胶、转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气、氮氧化物、有毒有害气体和放射性物质。其中，《大气污染防治法》重点就二氧化硫的排放管制做了规定。另外，《主要污染物总量减排统计办法》等污染物排放管制法律法规，主要针对《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定实施排放总量控制的两类污染物，即化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）进行了规定。可见，我国大气污染防治法律制度将二氧化硫作为受管制的主要大气污染物，并不包括对二氧化碳的法律规制。
三、温室气体与法定污染物
温室气体的法律定位是指温室气体是否应当被法律确定为大气污染物。目前，国际社会对于是否将温室气体作为法定污染物存在严重的分歧。虽然，已经有很多承担温室气体减排义务的发达国家出台了控制温室气体排放的气候变化法律法规，如英国2008年通过了《气候变化法》，德国2008年通过了《温室气体排放交易法》等，但是这些立法只是为了执行《京都议定书》规定的减排义务，在温室气体排放交易（Emission Trading,ET）、清洁发展机制（Clean Development Mechanism,CDM）、共同实施机制（Joint Implementation）等方面对温室气体减排做了规定，并没有将温室气体作为法定大气污染物（criterion pollutant）加以规定，所以有关大气污染物的法律规定（如空气质量标准）并不适用于温室气体排放管制，这不利于对温室气体排放进行有效控制。
有关温室气体是否应当被确定为法定大气污染物并且适用大气污染防治法律法规的问题，美国的讨论值得我们思考和借鉴。2007年4月2日，在美国马萨诸塞州诉联邦环保局案中，联邦最高法院判决认为温室气体应当视为《清洁空气法》中规定的大气污染物。法院同时判决联邦环保局必须确定新机动车辆排放的温室气体是否被合理地推定为导致损害公共健康和福利的大气污染，或者是否存在太多科学上的不确定性而不能做出此类决定。[2]自从马萨诸塞州诉联邦环保局之后，联邦环保局开始了温室气体是否为大气污染物以及适用《清洁空气法》的论证。2009年4月17日，联邦环保局公布了《根据<清洁空气法>拟议的有关温室气体的危害和原因的决定》，并且公布了该决定的技术支持材料。该决定建立在严格的同行专家对6种温室气体的科学分析基础之上。这些科学分析显示由于人类的排放，二氧化碳浓度到了一个空前的水平，并且导致了气候系统平均温度的升高和其他问题。该决定指出温室气体污染对于当代和后代人来说是一个非常严重的问题，气候变化已经从多个方面对人类的健康、福利以及生态系统产生了有害影响。2009年7月23日，该拟议的决定结束了公开征求意见阶段。之后，联邦环保局做出最终决定，但该决定并没有附带提议制定有关温室气体减排的规章。在确定适用《清洁空气法》规制温室气体以前，尽管联邦环保局需要经过合法的程序并且考虑利益相关者的情况，但是美国总统奥巴马和联邦环保局局长杰克逊已经不断地暗示支持通过广泛的立法来规制温室气体的排放。[5]可以预见，美国将来可能会将温室气体规定为法定大气污染物。
从美国的案例可以发现，是否将温室气体纳入到法定大气污染物中，主要看温室气体是否符合大气污染物的三个标准。第一，受管制的温室气体是由人类活动所排放的温室气体，这些活动包括能源利用活动和非能源利用活动。能源利用活动包括工业、商业、运输等部门利用化石燃料或者由化石燃料生产的二次能源，非能源利用活动包括森林砍伐、土地利用等。第二，受管制的温室气体是人类活动排向大气的、超过大气中正常浓度的温室气体。这些温室气体浓度的过度增加改变了原有大气系统的平衡状态。第三，温室气体的过度排放已经对人类健康、福利以及生态环境造成了有害影响。这些影响主要包括以下几个方面：
首先，全球变暖对自然生态系统的影响。全球变暖影响到全球水热循环格局，导致洪涝、干旱、飓风等气象灾害频发，破坏了地表下垫面状态，使生态环境恶化，生态系统又反馈变化，导致更频发或更强烈的气候突变和渐变事件的发生，使生态系统做出适应性的改变，或由于无法完成自然的适应、迁移，导致原生态系统内生物多样性的重大损失。IPCC第四次评估报告综合了75项研究结果，表明过去30年人为活动导致的气候增暖可能已经对许多自然系统（包括冰雪和冻土、水文、海岸带过程）和生物系统（包括陆地、海洋、淡水生物系统）产生了可辨别的影响，其中，一些影响甚至是不可恢复的。如积雪、冰和冻土变化已经使冰川湖泊的数量和面积增加，使山区和其他多年冻土区的土层不稳定性增加，并导致了北极和南极某些生态系统的变化。由于适应及非气候因子的作用，许多影响仍然很难辨别，但区域气候变化对自然环境和生态系统造成的一系列复杂影响正在出现。其次，全球变暖对农业生态系统的影响。全球变暖对农业的影响主要来自二氧化碳浓度的升高、UV-B辐射增强、温度升高、病虫害增加等直接或间接的因素，虽然个别因素在一定时段和一定的程度上有利于农作物的生长，如二氧化碳浓度的升高可增加水稻等农作物的产量，但总体而言，全球变暖对农业生产的影响以负面影响为主。[1]10再次，全球变暖对人类生活和健康的影响。此类影响包括多个方面，如淡水资源的紧张、因为热浪造成的人体面临压力和抵抗力降低、极端天气事件的多发、传染病和过敏性疾病增加等。
通过以上分析，本文认为，人类活动排放的温室气体已经改变了大气系统的平衡状态并且导致了对人类健康和生态环境的危害，从理论上讲，应当将其列入法定大气污染物。但是，法律的制定是经济、政治、文化等多种因素相互博弈的结果，尤其是对于温室气体此类全球性问题，更涉及到国际政治和经济方面的利益考量，因此，温室气体在国内立法中能否被确定为大气污染物仍将充满不确定性。但是，随着全球气候变暖的形势越来越紧迫以及温室气体减排呼声的高涨，为了能够适用大气污染防治的相关法律措施更好地控制温室气体排放，温室气体应该被确定为大气污染物。
四、余论
国外已经有学者和相关研究机构开始探讨大气污染与气候变化的关系，并且提出要将大气污染防治政策与气候变化政策相融合，以达到控制大气污染和减缓全球变暖的双赢目的。2008年9月17日至19日，在斯德哥尔摩召开了一个国际研讨会，会议的议题是“空气污染与气候变化：形成一种综合的战略框架”。会议达成了以下共识：第一，当前的科学研究表明，用一种综合的方法应对空气污染和气候变化问题已经成为一种迫切的需要。我们在实现可持续发展和低碳社会过程中，不能再将空气污染和气候变化分开处理。第二，在发展中国家和发达国家，降低空气污染和减缓气候变化一直以来被当作两个不同事情分别处理。但是，将两者结合起来考虑将会以更低的成本收到更多的效益。第三，一系列的研究表明温室气体减排的成本将因为节约空气污染控制的成本而降低，例如，对欧洲和亚洲地区的研究表明20%的温室气体减排将减少15%因空气污染导致的死亡。[6]这些研究从科技、经济和政策等方面论证了大气污染和温室气体排放的来源基本相同，如化石能源燃烧、农业等，并且论证了从技术上控制大气污染能产生减缓全球变暖的效果，反之亦然。[7]尽管这方面的研究没有涉及温室气体是否是大气污染物的问题，但是其从侧面支持了温室气体作为大气污染物的必要性和可行性，即法律政策的制定者需要将大气污染防治与气候变化政策融为一体。
参考文献：
[1]张志强.温室气体排放科学评价与减排政策[M].北京：科学出版社，2009:17.
[2]Environmental Protection Agency.Proposed Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases under the Clean Air Act, http://epa.gov/climatechange/endangerment.html, 2009-09-09.
[3]蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社，2005:221.
[4]姜成春.大气污染控制技术[M].北京：中国环境科学出版社，2009:2.
[5]Environmental Protection Agency.EPA Finds Greenhouse Gases Pose Threat to Public Health, Welfare/Proposed Finding Comes in Response to 2007 Supreme Court Ruling, http://yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/0/0EF7DF675805295D8525759B00566924, 2009-09-09.
[6]Air pollution and climate change. Developing a Framework for integrated co-benefits strategies, http://www.sei.se/pubs/GAPconference.pdf, 2009-08-06.
[7]Air pollution and climate change policies in Europe. exploring linkages and the added value of an integrated approach, http://www.eea.europa.eu/publications/technical_report_2004_5, 2009-08-06.
[责任编辑：张亚茹]
关键词：温室气体；大气污染物；法律定位
中图分类号:D922.684文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）02-0096-03
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“温室气体排放控制法律制度研究”（11YJC820071）；山东省高校人文社会科学研究计划项目“论山东半岛蓝色经济区碳交易体系的构建”（J11WB06）的阶段成果。作者简介：刘明明（1981-），男，山东潍坊人，山东科技大学文法学院讲师，中国政法大学气候变化与自然资源法研究中心副研究员，法学博士，主要从事环境与资源保护法学研究。
温室气体的法律定位是指温室气体能否在法律上被确定为大气污染物。对于这个问题，学术界和实务界都存在很大的分歧。但是，该问题的解决对于国家干预温室气体排放活动的正当性以及干预手段的选择具有重要意义。鉴于此，本文结合国外判例对该问题加以探讨，以期对我国应对气候变化立法提供研究基础。
一、温室气体的界定
地球大气主要由氮气（约78%）、氧气（约21%）和氩气（约1%）所组成。除了上述三种气体外，大气中含量最多的是水汽，但它主要存在于低层大气中，而且其含量是高度可变的，最多的时候可以高达3%。除了这四种气体之外，大气中其余的气体成分称为微量气体，它们的总和不到整个大气的1%。[1]17但是，具有辐射活性和化学活性的微量气体在控制大气的化学性质及地球的辐射平衡乃至气候变化上却起着极为重要的作用。在占整个大气不到1%的微量气体中，有一部分气体不吸收或很少吸收太阳辐射，对太阳辐射几乎是透明的，但是它们却强烈地吸收地面和大气散射的长波红外辐射，对地气系统起了类似于一种玻璃或塑料薄膜的“温室”作用。因此，这些气体被称作“温室气体”（Greenhouse Gases,GHGs）。温室气体所产生的作用被称为“温室效应”。正常的大气系统中，温室气体的适量存在所产生的温室效应可使地球形成一种适于人类和其他生物生存的气候环境。但是，大气温室气体浓度的过量增加却会增强正常的温室效应，并进一步引起全球变暖，引发一系列气候和环境问题。
大气中温室气体的类型主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫、含氯氟烃、氢化氯氟烃类化合物、臭氧及水汽等。不同的温室气体，在不同的时间跨度上，使全球变暖（产生温室效应）的潜能（Global Warming Potential,GWP）是不同的。根据政府间气候变化小组（Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC）的第四次科学评估报告，在1750年以来造成全球变暖的气候变化辐射中，二氧化碳的贡献最大，约占50%，是最重要的温室气体；其次是甲烷。这给温室气体排放控制政策的制定提供了科学依据。《联合国气候变化框架公约》第一条将温室气体界定为：“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。”考虑到政策制定的成本收益性和环境友好性，有关温室气体减排的国际协定和国内立法针对全球变暖潜能最大和长生命期的对人为引起的气候变暖起主要作用的温室气体加以规制。其中，《京都议定书》在附件A中规定了6种温室气体，即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。这6种温室气体具有三方面的特征：第一，长生命期。这6种温室气体在大气中可以存留几百年甚至几千年，对于当代和后代人是一个很大的威胁。第二，全球性，即不管在哪一个地区排放的温室气体，都会在大气中混合并扩散到全球。第三，直接性，即这6种温室气体介入大气后直接吸收地面和大气散射的长波红外辐射，而其他温室气体发生作用有的需要前驱体气体（precursor gas）的排放。[2]
针对气候变化进行立法的国家，大都以《京都议定书》中规定的温室气体为目标温室气体。例如，英国《气候变化法》（climate change act 2008）规定温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫以及国务大臣通过命令指定的其他温室气体。美国《安全气候法案》（safe climate act）规定温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、六氟化硫、氢氟碳化物（由工业固定源的化学生产过程中产生的）、全氟化碳、三氟化氮以及其他由联邦环保局指定为温室气体的人为气体。
二、大气污染物的界定
大气污染物是指能导致大气污染的物质。要准确界定大气污染物，首先需要明确大气污染的含义。关于大气污染的含义，国内环境法学界一般认为：“大气污染是指由于人们的生产活动和其他活动，向大气环境排入有毒、有害物质，使其物理、化学、生物或者放射性等特性改变，导致生活环境和生态环境质量下降，进而危害人体健康、生命安全和财产损害的现象。”[3]国际标准化组织（ISO）对大气污染的定义是：“指由于人类或自然过程引起的某种物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到了足够的时间，并因此而危害了人体的舒适、健康和福利或环境。”[4]对人体的舒适、健康的危害，包括对人体正常的生理机能的不良影响，引起疾病和死亡等。对福利的危害主要指对与人类和谐共存的生物、自然资源的损害，降低了人类对自然资源所享有的福利。对环境的危害主要指大气污染破坏了生态系统的良性运转。从以上两种定义可以看出，环境法学和环境科学对大气污染的定义存在三方面的显著区别：第一，在导致大气污染的原因方面，环境法学认为大气污染是由于人类的活动所引起；环境科学认为大气污染的原因包括人类活动和自然过程两方面。其中，自然过程包括火山活动、山林火灾、海啸、土壤和岩石的风化以及大气圈中空气的运动等。第二，在导致大气污染的物质方面，环境法学认为是有毒有害物质，环境科学没有对污染物质进行有毒有害等限定。第三，在大气污染的判断标准方面，环境法学认为大气污染的判断标准为导致生活环境和生态环境质量下降并且对人体健康、生命安全或者财产造成损害；环境科学认为大气污染的判断标准是呈现出足够浓度达到足够时间并且危害了人体的舒适、健康、福利和环境。环境科学将对自然环境或生态系统产生的损害也作为大气污染的判断标准；而环境法学是站在人类中心主义的角度，将只有对人类健康、生命安全和财产造成损害的，才视为大气污染。笔者以为，要正确界定大气污染的含义，需要结合当前环境法学和环境科学对大气污染的两种不同定义来思考。首先，法律是通过调整人的行为实现其目的的，环境法对大气污染的定义应界定为由人类的活动引起的大气污染。其次，导致大气污染的物质不应当仅仅限定为有毒有害物质。因为，有些无毒的物质（如二氧化碳）在浓度超过环境容量时也会造成大气系统的破坏甚至对人类的健康和福利造成损害。最后，要抛弃人类中心主义，不仅仅应把对人类及其财产造成损害的情形规定为大气污染，而且应当将对大气生态系统造成有害影响的情形也视为大气污染。结合以上两种大气污染的定义，本文认为，大气污染是指由于人类的生产或生活活动所产生的某种物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到了足够的时间，进而损害人类健康、生命安全、财产以及环境的现象。
在厘清了大气污染的法学定义之后，我们可以将大气污染物定义为：由于人类活动排入大气并对人类或环境产生有害影响的物质。由此，判断某种物质是不是大气污染物质有三个标准：第一，此种物质的产生须是由于人为原因引起的。这些原因包括燃烧化石能源、化工、采矿、森林砍伐等等。第二，此种物质通过改变大气的物理、化学、生物或者放射性等特性对人类或者环境造成损害。第三，此种物质的排放以大气为媒介给人类或者直接给环境造成了损害。
我国《大气污染防治法》中没有对大气污染物进行明确的界定。从《大气污染防治法》中有关限制大气污染物排放的规定中可以看出，我国《大气污染防治法》中所认定的大气污染物主要包括以下几类：二氧化硫、烟尘、恶臭气体、气溶胶、转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气、氮氧化物、有毒有害气体和放射性物质。其中，《大气污染防治法》重点就二氧化硫的排放管制做了规定。另外，《主要污染物总量减排统计办法》等污染物排放管制法律法规，主要针对《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定实施排放总量控制的两类污染物，即化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）进行了规定。可见，我国大气污染防治法律制度将二氧化硫作为受管制的主要大气污染物，并不包括对二氧化碳的法律规制。
三、温室气体与法定污染物
温室气体的法律定位是指温室气体是否应当被法律确定为大气污染物。目前，国际社会对于是否将温室气体作为法定污染物存在严重的分歧。虽然，已经有很多承担温室气体减排义务的发达国家出台了控制温室气体排放的气候变化法律法规，如英国2008年通过了《气候变化法》，德国2008年通过了《温室气体排放交易法》等，但是这些立法只是为了执行《京都议定书》规定的减排义务，在温室气体排放交易（Emission Trading,ET）、清洁发展机制（Clean Development Mechanism,CDM）、共同实施机制（Joint Implementation）等方面对温室气体减排做了规定，并没有将温室气体作为法定大气污染物（criterion pollutant）加以规定，所以有关大气污染物的法律规定（如空气质量标准）并不适用于温室气体排放管制，这不利于对温室气体排放进行有效控制。
有关温室气体是否应当被确定为法定大气污染物并且适用大气污染防治法律法规的问题，美国的讨论值得我们思考和借鉴。2007年4月2日，在美国马萨诸塞州诉联邦环保局案中，联邦最高法院判决认为温室气体应当视为《清洁空气法》中规定的大气污染物。法院同时判决联邦环保局必须确定新机动车辆排放的温室气体是否被合理地推定为导致损害公共健康和福利的大气污染，或者是否存在太多科学上的不确定性而不能做出此类决定。[2]自从马萨诸塞州诉联邦环保局之后，联邦环保局开始了温室气体是否为大气污染物以及适用《清洁空气法》的论证。2009年4月17日，联邦环保局公布了《根据<清洁空气法>拟议的有关温室气体的危害和原因的决定》，并且公布了该决定的技术支持材料。该决定建立在严格的同行专家对6种温室气体的科学分析基础之上。这些科学分析显示由于人类的排放，二氧化碳浓度到了一个空前的水平，并且导致了气候系统平均温度的升高和其他问题。该决定指出温室气体污染对于当代和后代人来说是一个非常严重的问题，气候变化已经从多个方面对人类的健康、福利以及生态系统产生了有害影响。2009年7月23日，该拟议的决定结束了公开征求意见阶段。之后，联邦环保局做出最终决定，但该决定并没有附带提议制定有关温室气体减排的规章。在确定适用《清洁空气法》规制温室气体以前，尽管联邦环保局需要经过合法的程序并且考虑利益相关者的情况，但是美国总统奥巴马和联邦环保局局长杰克逊已经不断地暗示支持通过广泛的立法来规制温室气体的排放。[5]可以预见，美国将来可能会将温室气体规定为法定大气污染物。
从美国的案例可以发现，是否将温室气体纳入到法定大气污染物中，主要看温室气体是否符合大气污染物的三个标准。第一，受管制的温室气体是由人类活动所排放的温室气体，这些活动包括能源利用活动和非能源利用活动。能源利用活动包括工业、商业、运输等部门利用化石燃料或者由化石燃料生产的二次能源，非能源利用活动包括森林砍伐、土地利用等。第二，受管制的温室气体是人类活动排向大气的、超过大气中正常浓度的温室气体。这些温室气体浓度的过度增加改变了原有大气系统的平衡状态。第三，温室气体的过度排放已经对人类健康、福利以及生态环境造成了有害影响。这些影响主要包括以下几个方面：
首先，全球变暖对自然生态系统的影响。全球变暖影响到全球水热循环格局，导致洪涝、干旱、飓风等气象灾害频发，破坏了地表下垫面状态，使生态环境恶化，生态系统又反馈变化，导致更频发或更强烈的气候突变和渐变事件的发生，使生态系统做出适应性的改变，或由于无法完成自然的适应、迁移，导致原生态系统内生物多样性的重大损失。IPCC第四次评估报告综合了75项研究结果，表明过去30年人为活动导致的气候增暖可能已经对许多自然系统（包括冰雪和冻土、水文、海岸带过程）和生物系统（包括陆地、海洋、淡水生物系统）产生了可辨别的影响，其中，一些影响甚至是不可恢复的。如积雪、冰和冻土变化已经使冰川湖泊的数量和面积增加，使山区和其他多年冻土区的土层不稳定性增加，并导致了北极和南极某些生态系统的变化。由于适应及非气候因子的作用，许多影响仍然很难辨别，但区域气候变化对自然环境和生态系统造成的一系列复杂影响正在出现。其次，全球变暖对农业生态系统的影响。全球变暖对农业的影响主要来自二氧化碳浓度的升高、UV-B辐射增强、温度升高、病虫害增加等直接或间接的因素，虽然个别因素在一定时段和一定的程度上有利于农作物的生长，如二氧化碳浓度的升高可增加水稻等农作物的产量，但总体而言，全球变暖对农业生产的影响以负面影响为主。[1]10再次，全球变暖对人类生活和健康的影响。此类影响包括多个方面，如淡水资源的紧张、因为热浪造成的人体面临压力和抵抗力降低、极端天气事件的多发、传染病和过敏性疾病增加等。
通过以上分析，本文认为，人类活动排放的温室气体已经改变了大气系统的平衡状态并且导致了对人类健康和生态环境的危害，从理论上讲，应当将其列入法定大气污染物。但是，法律的制定是经济、政治、文化等多种因素相互博弈的结果，尤其是对于温室气体此类全球性问题，更涉及到国际政治和经济方面的利益考量，因此，温室气体在国内立法中能否被确定为大气污染物仍将充满不确定性。但是，随着全球气候变暖的形势越来越紧迫以及温室气体减排呼声的高涨，为了能够适用大气污染防治的相关法律措施更好地控制温室气体排放，温室气体应该被确定为大气污染物。
四、余论
国外已经有学者和相关研究机构开始探讨大气污染与气候变化的关系，并且提出要将大气污染防治政策与气候变化政策相融合，以达到控制大气污染和减缓全球变暖的双赢目的。2008年9月17日至19日，在斯德哥尔摩召开了一个国际研讨会，会议的议题是“空气污染与气候变化：形成一种综合的战略框架”。会议达成了以下共识：第一，当前的科学研究表明，用一种综合的方法应对空气污染和气候变化问题已经成为一种迫切的需要。我们在实现可持续发展和低碳社会过程中，不能再将空气污染和气候变化分开处理。第二，在发展中国家和发达国家，降低空气污染和减缓气候变化一直以来被当作两个不同事情分别处理。但是，将两者结合起来考虑将会以更低的成本收到更多的效益。第三，一系列的研究表明温室气体减排的成本将因为节约空气污染控制的成本而降低，例如，对欧洲和亚洲地区的研究表明20%的温室气体减排将减少15%因空气污染导致的死亡。[6]这些研究从科技、经济和政策等方面论证了大气污染和温室气体排放的来源基本相同，如化石能源燃烧、农业等，并且论证了从技术上控制大气污染能产生减缓全球变暖的效果，反之亦然。[7]尽管这方面的研究没有涉及温室气体是否是大气污染物的问题，但是其从侧面支持了温室气体作为大气污染物的必要性和可行性，即法律政策的制定者需要将大气污染防治与气候变化政策融为一体。
参考文献：
[1]张志强.温室气体排放科学评价与减排政策[M].北京：科学出版社，2009:17.
[2]Environmental Protection Agency.Proposed Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases under the Clean Air Act, http://epa.gov/climatechange/endangerment.html, 2009-09-09.
[3]蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社，2005:221.
[4]姜成春.大气污染控制技术[M].北京：中国环境科学出版社，2009:2.
[5]Environmental Protection Agency.EPA Finds Greenhouse Gases Pose Threat to Public Health, Welfare/Proposed Finding Comes in Response to 2007 Supreme Court Ruling, http://yosemite.epa.gov/opa/admpress.nsf/0/0EF7DF675805295D8525759B00566924, 2009-09-09.
[6]Air pollution and climate change. Developing a Framework for integrated co-benefits strategies, http://www.sei.se/pubs/GAPconference.pdf, 2009-08-06.
[7]Air pollution and climate change policies in Europe. exploring linkages and the added value of an integrated approach, http://www.eea.europa.eu/publications/technical_report_2004_5, 2009-08-06.
[责任编辑：张亚茹]