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改革开放以来，我们实行了“效率优先、兼顾公平”的收入分配总政策，极大地调动了各利益主体参与改革和建设的积极性，促进了经济发展和城乡居民生活的普遍改善。但也出现了城乡收入差距、地区收入差距、行业收入差距、个人收入差距扩大、分配秩序还没有完全理顺等问题。
一、收入差距过大是构建和谐社会的最大挑战
(一)居民收入差距的总体在不断扩大
基尼系数是测量收入分配平均程度的一种重要方法，目前各国普遍采用基尼系数衡量一个国家的收入分配差距状况。国内外大多数学者普遍认为：基尼系数若低于0．2表示收入绝对平均；0．2—0．3表示比较平均；0．3—0．4表示相对合理；0．4—0．5表示收入差距较大；0．5—0．6表示收入差距悬殊；0．6被视为警戒线，收入差距过大将带来社会动荡。
中国并没有基尼系数的官方数字，但一些国际机构和国内学术机构进行了测算。如世界银行测算中国1995年基尼系数为0．445，高于发达国家的水平(20世纪90年代初经合组织成员国的基尼系数平均值为0．35)，略低于中等收入国家的平均水平(0．45)以及南美国家、俄罗斯、马来西亚等国。从动态上看，20世纪90年代中期以来，中国基尼系数呈逐年递增的趋势，国家统计局课题组测算的基尼系数2000年已经达到了0．417，中国社会科学院经济所测算的结果1995年就达到了0．445。中国“三农”形势跟踪调查课题组(2004)也得出基本相同的结论，我国的基尼系数基本上是不断上升的，如1991年只有0．28，而2003年则上升到了0．47。尽管他们的看法不尽一致，但基尼系数不断攀升则是不争的事实。如果考虑到财产收益和社会福利的分配制度，居民的实际收入差距会更大。
(二)城乡居民收入差距不断扩大
中国经济发展过程中非常明显地具有美国著名经济学家刘易斯教授所阐述的二元经济特征，中国的城乡居民收入差距非常明显。改革开放以来，城乡居民收入差距有一个先缩小后扩大的过程。当中国1978年开始改革时，城乡收入差距已经很大了：城市居民人均收入相当于农村人均收入的2．57倍。在改革开放的初期，城乡收入差距趋于缩小。然而从1986年开始，城乡差距又开始扩大。1999至2005年我国城镇居民家庭人均可支配收入分别为5854元、6280元、7703元、8472元、9461元和10493元；而农村居民人均纯收入分别为2210元、2253元、2476元、2626元、2936元和3254元。城镇居民收入分别是农村居民收入的2．65倍、2．79倍、3．11倍、3．25倍、3．21倍和3．22倍，收入差距越来越大。
(三)地区间居民收入差距进一步拉大
改革开放以来，为了快速提高中国综合国力，采取了优先发展东部沿海地区的倾斜政策。东部沿海地区发展迅猛，中、西部地区相对发展缓慢，经济增长的差异扩大了收入差距。2005年，城镇居民人均可支配收入最高的上海市为20603元，是最低省份贵州(8385元)的2．46倍。从东、中、西部三大区来看，东部地区城镇居民的收入水平明显高于中、西部地区。2005年人均可支配收入居前5名的上海市(20603元)、北京市(19533元)、浙江省(17877元)、广东省(16249元)和福建省(13408元)全部集中在东部地区；而收入最低的5个省份，如贵州(8385元)、宁夏(8744元)、青海(8766元)、甘肃(8738元)和新疆(7492元)都集中在西部地区。1986—2005年，全国城镇人均可支配收入增长了11倍，其中东部地区增长了13倍，西部地区只增长了不到8倍。
(四)尚有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障
改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。但还有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障。截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，超过农村总人口的8％。而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。
近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000—5000万人。20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和结构调整，至今已向社会释放下岗职工约3000万人。目前，包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。
二、加强和完善政府对居民收入差距调控的基本思路
由于市场机制在社会收入分配中的调控是按照效率原则运行的，因而不能排除和调节由于生产要素占有和劳动者劳动能力差异而造成的居民收入分配差距，对于社会收入初次分配所形成的居民收入分配差距就要由政府加以调节。市场经济越发展，政府对居民收入分配调控的意义就越重要。
(一)分配起点的调控：创造基本均等的发展机会
一是大力发展教育事业，特别要为社会各阶层及其子女创造基本均等的教育机会。从收入分配的角度来讲，大力发展教育就是要着力改善低收入群体的教育状况，增加他们接受教育的机会，提高他们的人均人力资本存量，进而增强他们的就业和收入竞争力。教育是一种准公共品，它具有社会效益，同时也能给受教育者个人带来经济回报，而且回报率还不低。在国家财力比较紧张的情况下，受教育者个人或家庭承担部分义务教育费用，无论是从公平意义上来说，还是从效率意义上来说都是非常必要的，但对于困难家庭来说，必须有相应的教育援助制度。
二是逐步打破行政和行业垄断，尽可能让各行业公平竞争，并加强对垄断行业收入分配的调节和监督。有垄断，就有暴利，暴力必然带来不公平、不合理的收入差距。所以，逐步打破垄断尽可能让各行业公平竞争，并加强对垄断行业收入分配的调节和监督。这是从源头上解决收入差距问题的最主要途径。
三是逐步解决劳动力市场分割问题，为缩小城乡居民收入差距创造“初始条件”。从体制上解决劳动力市场的分割问题是解决城乡收入差距的重要途径，甚至是其“初始条件”。我们对农民工的有户口和就业的歧视，我们劳动力市场是分割的。这既和一个市场经济国家的基本经济原则相悖，也不利于解决二元经济的矛盾。所以，从这个角度来说，我们最大的政策应该是怎么样能够消除现存的分割的劳动力市场，也就是说形成全国统一的劳动力市场，能够使得农民有更多的进城机会，就业的机会，而且是一个平等的就业和公平的 收入待遇的机会。
(二)分配结果的调控：控高和扶低相结合
一是建立税收综合调控体系来调节高收入者。调控居民收入分配差距是一项综合性的系统工程，即要从源头上采取措施，规范初次分配的各环节，也要通过完善税收政策，建立起一个综合协调配合，覆盖居民收入运行全过程的税收调控体系，以充分发挥税收在个人收入分配调控中的职能作用。
为强化税收对个人收入分配的调控功能，逐步确立个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税种为补充的个人收入税收调控体系。个人收入是通过收入分配形成的，但毕竟不会永久停留在收入状态上，会用来消费、购买财产，因此单一的个人所得税难以形成有效的调控力度，还应开征与建立同个人收入分配税收调控体系相关税种，如在个人收入环节开征社会保障税；对存量资产开征房地产税；对个人的投资收益开征证券交易税等，使税收对个人收入分配差距的有效调控覆盖全过程，形成对收入分配的完整的调控体系，缩小规避税收调节的空间，发挥税种作用的互补，确保收入差距保持在一个合理的范围。总之，缩小两极分化，需要整体税收制度的配合，而不可能单靠哪一个税种。只有十几个税种共同发挥作用，才可能平衡调节收入差距。
二是竭力增加中低收入者的居民收入。
第一，提高城镇居民整体收入水平。要继续发挥工资增长指导线制度、劳动力市场工资指导价位制度、人工成本预测预警制度等对收入分配的指导监控作用，在经济增长的基础上，不断提高城镇居民的收入水平。深化企业工资分配制度改革，发挥市场机制对收入分配的调节作用，积极推进事业单位分配制度改革，逐步完善和规范国家公务员工资制度。
第二，通过增收和减负双管齐下的手段来稳步提高农民收入。提高农村消费水平的关键是增加农民收入，要坚持以市场为导向，积极调整和优化农业生产结构，加快发展农村经济。要进一步减轻农民负担，特别要注意在取消农业税后可能出现的农民其他负担反弹问题。2004年中国政府通过减免农业税费、增加种粮补贴等一系列惠农政策，减轻了农民负担，增加了农民收入，使农村消费明显回暖，当年农村市场消费品零售总额增加量达2312亿元，是过去5年平均值的2．3倍。随着国家的经济增长，我国已经发展到了工业支持农业，城市反哺农村的新阶段，可以有更多的财力投入到农村建设中。这样做一方面可以减少城乡差距，而另一方面能够扩大农村消费需求。此外，同时稳定或提高农产品的价格，控制农用生产资料和农用化肥的价格增幅。在大力发展农业生产前提下，要积极采取措施，将农村剩余劳动力有序地向城市转移，增加农村购买力。
三是通过完善社会保障政策和健全社会保障体系来为构建和谐社会提供一个安全网。
社会保障制度搞好了，既可以增加低收入群体的基本收入，为他们提供基本的生活保障，又可以降低居民的预防性储蓄倾向，从制度上、政策上保障居民消费水平的不断提高，从而推动消费需求的扩大。中国仍然是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系。基本保障制度应实行低标准、广覆盖。这样一方面适应国家和个人的经济承受能力，同时也给发展补充保险留下足够空间；基本制度的结构应尽可能简单，便于调整。当前急需解决的是进一步扩大社会保险覆盖面，以人为本尽可能将保障制度覆盖到城镇各种非正规的灵活就业人员、农民工和小城镇居民，并视具体情况逐步覆盖农民，最终实现基本制度全民保障的目标。当然，我们也要考虑到我国农村经济发展相对落后和我国财力有限、农民人口众多的现实情况，农村社会保障体系的建立与完善不可能一蹴而就，更不能不考虑地区差异搞“一刀切”。比较可行的思路是，在经济相对发达的农村地区着手设立相对规范的保障体系；在经济相对落后的农村地区实施“扶贫”计划加大扶贫力度，同时做一些最低农村生活保障制度和合作医疗建设的基本工作，保障农民的基本生存权利。逐步将城市家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民，全部纳入城市居民最低生活保障范围，切实解决城镇困难居民的保障问题。
(本文是高培勇教授主持的国家社科基金重点课题《中国公共财政建设指标体系研究》(项目批准号：06BJY006)的阶段性成果。)
(作者单位：中国社科院财贸所、中国社科院研究生院)
一、收入差距过大是构建和谐社会的最大挑战
(一)居民收入差距的总体在不断扩大
基尼系数是测量收入分配平均程度的一种重要方法，目前各国普遍采用基尼系数衡量一个国家的收入分配差距状况。国内外大多数学者普遍认为：基尼系数若低于0．2表示收入绝对平均；0．2—0．3表示比较平均；0．3—0．4表示相对合理；0．4—0．5表示收入差距较大；0．5—0．6表示收入差距悬殊；0．6被视为警戒线，收入差距过大将带来社会动荡。
中国并没有基尼系数的官方数字，但一些国际机构和国内学术机构进行了测算。如世界银行测算中国1995年基尼系数为0．445，高于发达国家的水平(20世纪90年代初经合组织成员国的基尼系数平均值为0．35)，略低于中等收入国家的平均水平(0．45)以及南美国家、俄罗斯、马来西亚等国。从动态上看，20世纪90年代中期以来，中国基尼系数呈逐年递增的趋势，国家统计局课题组测算的基尼系数2000年已经达到了0．417，中国社会科学院经济所测算的结果1995年就达到了0．445。中国“三农”形势跟踪调查课题组(2004)也得出基本相同的结论，我国的基尼系数基本上是不断上升的，如1991年只有0．28，而2003年则上升到了0．47。尽管他们的看法不尽一致，但基尼系数不断攀升则是不争的事实。如果考虑到财产收益和社会福利的分配制度，居民的实际收入差距会更大。
(二)城乡居民收入差距不断扩大
中国经济发展过程中非常明显地具有美国著名经济学家刘易斯教授所阐述的二元经济特征，中国的城乡居民收入差距非常明显。改革开放以来，城乡居民收入差距有一个先缩小后扩大的过程。当中国1978年开始改革时，城乡收入差距已经很大了：城市居民人均收入相当于农村人均收入的2．57倍。在改革开放的初期，城乡收入差距趋于缩小。然而从1986年开始，城乡差距又开始扩大。1999至2005年我国城镇居民家庭人均可支配收入分别为5854元、6280元、7703元、8472元、9461元和10493元；而农村居民人均纯收入分别为2210元、2253元、2476元、2626元、2936元和3254元。城镇居民收入分别是农村居民收入的2．65倍、2．79倍、3．11倍、3．25倍、3．21倍和3．22倍，收入差距越来越大。
(三)地区间居民收入差距进一步拉大
改革开放以来，为了快速提高中国综合国力，采取了优先发展东部沿海地区的倾斜政策。东部沿海地区发展迅猛，中、西部地区相对发展缓慢，经济增长的差异扩大了收入差距。2005年，城镇居民人均可支配收入最高的上海市为20603元，是最低省份贵州(8385元)的2．46倍。从东、中、西部三大区来看，东部地区城镇居民的收入水平明显高于中、西部地区。2005年人均可支配收入居前5名的上海市(20603元)、北京市(19533元)、浙江省(17877元)、广东省(16249元)和福建省(13408元)全部集中在东部地区；而收入最低的5个省份，如贵州(8385元)、宁夏(8744元)、青海(8766元)、甘肃(8738元)和新疆(7492元)都集中在西部地区。1986—2005年，全国城镇人均可支配收入增长了11倍，其中东部地区增长了13倍，西部地区只增长了不到8倍。
(四)尚有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障
改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。但还有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障。截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，超过农村总人口的8％。而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。
近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000—5000万人。20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和结构调整，至今已向社会释放下岗职工约3000万人。目前，包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。
二、加强和完善政府对居民收入差距调控的基本思路
由于市场机制在社会收入分配中的调控是按照效率原则运行的，因而不能排除和调节由于生产要素占有和劳动者劳动能力差异而造成的居民收入分配差距，对于社会收入初次分配所形成的居民收入分配差距就要由政府加以调节。市场经济越发展，政府对居民收入分配调控的意义就越重要。
(一)分配起点的调控：创造基本均等的发展机会
一是大力发展教育事业，特别要为社会各阶层及其子女创造基本均等的教育机会。从收入分配的角度来讲，大力发展教育就是要着力改善低收入群体的教育状况，增加他们接受教育的机会，提高他们的人均人力资本存量，进而增强他们的就业和收入竞争力。教育是一种准公共品，它具有社会效益，同时也能给受教育者个人带来经济回报，而且回报率还不低。在国家财力比较紧张的情况下，受教育者个人或家庭承担部分义务教育费用，无论是从公平意义上来说，还是从效率意义上来说都是非常必要的，但对于困难家庭来说，必须有相应的教育援助制度。
二是逐步打破行政和行业垄断，尽可能让各行业公平竞争，并加强对垄断行业收入分配的调节和监督。有垄断，就有暴利，暴力必然带来不公平、不合理的收入差距。所以，逐步打破垄断尽可能让各行业公平竞争，并加强对垄断行业收入分配的调节和监督。这是从源头上解决收入差距问题的最主要途径。
三是逐步解决劳动力市场分割问题，为缩小城乡居民收入差距创造“初始条件”。从体制上解决劳动力市场的分割问题是解决城乡收入差距的重要途径，甚至是其“初始条件”。我们对农民工的有户口和就业的歧视，我们劳动力市场是分割的。这既和一个市场经济国家的基本经济原则相悖，也不利于解决二元经济的矛盾。所以，从这个角度来说，我们最大的政策应该是怎么样能够消除现存的分割的劳动力市场，也就是说形成全国统一的劳动力市场，能够使得农民有更多的进城机会，就业的机会，而且是一个平等的就业和公平的 收入待遇的机会。
(二)分配结果的调控：控高和扶低相结合
一是建立税收综合调控体系来调节高收入者。调控居民收入分配差距是一项综合性的系统工程，即要从源头上采取措施，规范初次分配的各环节，也要通过完善税收政策，建立起一个综合协调配合，覆盖居民收入运行全过程的税收调控体系，以充分发挥税收在个人收入分配调控中的职能作用。
为强化税收对个人收入分配的调控功能，逐步确立个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税种为补充的个人收入税收调控体系。个人收入是通过收入分配形成的，但毕竟不会永久停留在收入状态上，会用来消费、购买财产，因此单一的个人所得税难以形成有效的调控力度，还应开征与建立同个人收入分配税收调控体系相关税种，如在个人收入环节开征社会保障税；对存量资产开征房地产税；对个人的投资收益开征证券交易税等，使税收对个人收入分配差距的有效调控覆盖全过程，形成对收入分配的完整的调控体系，缩小规避税收调节的空间，发挥税种作用的互补，确保收入差距保持在一个合理的范围。总之，缩小两极分化，需要整体税收制度的配合，而不可能单靠哪一个税种。只有十几个税种共同发挥作用，才可能平衡调节收入差距。
二是竭力增加中低收入者的居民收入。
第一，提高城镇居民整体收入水平。要继续发挥工资增长指导线制度、劳动力市场工资指导价位制度、人工成本预测预警制度等对收入分配的指导监控作用，在经济增长的基础上，不断提高城镇居民的收入水平。深化企业工资分配制度改革，发挥市场机制对收入分配的调节作用，积极推进事业单位分配制度改革，逐步完善和规范国家公务员工资制度。
第二，通过增收和减负双管齐下的手段来稳步提高农民收入。提高农村消费水平的关键是增加农民收入，要坚持以市场为导向，积极调整和优化农业生产结构，加快发展农村经济。要进一步减轻农民负担，特别要注意在取消农业税后可能出现的农民其他负担反弹问题。2004年中国政府通过减免农业税费、增加种粮补贴等一系列惠农政策，减轻了农民负担，增加了农民收入，使农村消费明显回暖，当年农村市场消费品零售总额增加量达2312亿元，是过去5年平均值的2．3倍。随着国家的经济增长，我国已经发展到了工业支持农业，城市反哺农村的新阶段，可以有更多的财力投入到农村建设中。这样做一方面可以减少城乡差距，而另一方面能够扩大农村消费需求。此外，同时稳定或提高农产品的价格，控制农用生产资料和农用化肥的价格增幅。在大力发展农业生产前提下，要积极采取措施，将农村剩余劳动力有序地向城市转移，增加农村购买力。
三是通过完善社会保障政策和健全社会保障体系来为构建和谐社会提供一个安全网。
社会保障制度搞好了，既可以增加低收入群体的基本收入，为他们提供基本的生活保障，又可以降低居民的预防性储蓄倾向，从制度上、政策上保障居民消费水平的不断提高，从而推动消费需求的扩大。中国仍然是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系。基本保障制度应实行低标准、广覆盖。这样一方面适应国家和个人的经济承受能力，同时也给发展补充保险留下足够空间；基本制度的结构应尽可能简单，便于调整。当前急需解决的是进一步扩大社会保险覆盖面，以人为本尽可能将保障制度覆盖到城镇各种非正规的灵活就业人员、农民工和小城镇居民，并视具体情况逐步覆盖农民，最终实现基本制度全民保障的目标。当然，我们也要考虑到我国农村经济发展相对落后和我国财力有限、农民人口众多的现实情况，农村社会保障体系的建立与完善不可能一蹴而就，更不能不考虑地区差异搞“一刀切”。比较可行的思路是，在经济相对发达的农村地区着手设立相对规范的保障体系；在经济相对落后的农村地区实施“扶贫”计划加大扶贫力度，同时做一些最低农村生活保障制度和合作医疗建设的基本工作，保障农民的基本生存权利。逐步将城市家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民，全部纳入城市居民最低生活保障范围，切实解决城镇困难居民的保障问题。
(本文是高培勇教授主持的国家社科基金重点课题《中国公共财政建设指标体系研究》(项目批准号：06BJY006)的阶段性成果。)
(作者单位：中国社科院财贸所、中国社科院研究生院)