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摘要：2013年山东省召开“全省村级集体经济运转经费保障工作”现场会，把增加村级集体经济收入作为农村经济运转的主渠道来抓。村级集体经济壮大与发展关系重大，它是根治“三农”问题的关键措施。本文将立足于试点调查摸底基础上，探索垦利县村集体经济发展壮大的新路径。
关键词：村级集体经济 垦利县 发展壮大
1 垦利县村级集体经济发展基本情况
垦利县近年来始终坚持把发展壮大村级集体经济作为农村固本强基工程来抓，因地制宜进行了一系列有益探索。
1.1 基本情况
2012年下半年，垦利县对全县村集体经济发展情况进行了新一轮调查摸底，并主要针对董集镇、兴隆街道办事处具体情况进行了调研。通过调查掌握：全县333个行政村中，无集体经济收入的占33.3%；有收入但3万元以下的占15.6%；收入为3至5万元的占16.5%；5至10万元的占14.4%；10万元以上的占20.1%。从初步调查情况看，村级集体经济收入在3万元以下有163个村，占到48.9%，即使收入在3万元以上的170个村，经营性收入占村内收入比重也非常低。虽然经过县委、县政府的艰辛努力，全县农村集体经济较以往有了较大改善、村级组织服务能力逐年增强，但不可否认，由于受农村税费改革后村级收入渠道变窄，村级组织基础差、底子薄等客观因素影响，全县农村集体经济仍然普遍比较薄弱。
1.2 主要做法
1.2.1 坚持政策引领。垦利县制定下发《关于发展壮大农村集体经济的意见》，对“盘活存量资产，以经营促增收”、“发挥区位优势，发展三产促增收”、“搞活土地经营，以地生财促增收”、“鼓励村企资源结对，合作开发促增收”等发展模式作出了政策性支持，特别对村级资产资源租赁、村级组织开展有偿服务、农村土地流转、村企投资联营等进行了详细说明和政策解释。
1.2.2 加大财政补贴力度。从2009年开始，按照500人以下的薄弱村每村每年补贴0.3万元、500-1000人以下0.5万元、1000人以上0.8万元的标准。2012年，将县财政每年列支资金增加到77.8万元，将标准提高至0.5万元、0.8万元、1万元，对134个薄弱村进行补贴，形成了集体经济薄弱村财政补贴正常增长机制。
1.2.3 注重队伍建设。选好村班子是发展的前提，垦利县结合村“两委”换届、后进村整治等工作，不断加大从经商人员、合作组织负责人、科技致富能手等群体中选拔优秀人才力度，2011年村“两委”换届后，60余名产业致富能手和外出务工经商人员走上了村主职干部岗位，全县“三高三强”型村“两委”成员比例达到了70.6%。
1.2.4 突出产业优势。农村以农为本，只有产业兴才能发展快。垦利县整合全县46个涉农部门职能，大力实施“产业党建”工程，分析汇总形成覆盖16个产业的产业村重点台账、产业惠民政策台账和产业党建推进方案台账。探索建立现代渔业、现代畜牧业、生态林果业等3个产业党委，并通过灵活组建方式把40多个党组织建在龙头企业、产业基地、农村经合组织上。科学确定10个产业区块，每个区块确定1个中心村和3至5个辐射联动村，选派百名机关干部开展产业帮扶。
1.2.5 借助重点工程项目，依托盘活集体土地资源，推动成方连片集中“破壳”。依托城镇化建设、工业集中区建设、农村集中居住工程、生态林场建设、重大水利工程、铁路公路项目、土地储备、土地综合开发或整理等重点工程项目，充分用好用活沟桥路渠等集体资产，实现集体增收。同时加强农民经济专业合作组织建设，以合作经济带动村集体经济发展，在合作经营中增加村集体收入。
2 垦利县村级集体发展壮大过程中存在的问题
近年来，在积极探索发展壮大村级集体经济有效举措的同时，我们也发现了一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面。
2.1 工作进展不平衡
各镇（街道）虽均在垦利县境内享受村级集体经济发展的同等政策但是由于多方面原因，工作进展呈现出“不平衡”状况，一方面，东营市针对村级集体经济发展在全市范围内提出“成方连片发展村级集体经济”，这一政策中许多项目可以直接获得市级财政及政策支持，并实现与其他县区的联动，对于部分地区的集体经济发展提供了便利条件，并跑在了发展的前列，对区块内村民增收及居住环境改变等方面起到了积极作用。东营市成方连片发展村集体经济项目有两个，分别为：兴隆林场项目和金湖银河工程。这两个项目都是市属重点工程，市财政拨款。另一方面，由于地理位置及资源优劣势的不同，村与村之间，镇（街道）之间的基础因素不同，工作难易及推进程度不同，导致了工作进展的不平衡。有时工作开展投入的人力物力财力与收入成反方向发展。所以尽管全县村级均已按要求建立了机制，并取得显著成效，但工作进展很不平衡。
2.2 清产核资不到位
要进行村级集体经济的发展与壮大就要进行资产的摸底、核对、清理、收回，但是，垦利县境内很多村不同程度的存在着村务管理不规范、历史遗留问题多。一是村集体资产部分流失等问题。部分台账与实物资产不符，实物资产流失，有的资产台账缺东少西；在实际工作中，很多村大都没有对集体资产进行有效登记，更没有办理任何产权证明，使村集体资产产权不明。任期内的村干部为了自身利益，不愿去惹这些人；知情的群众部分敢怒不敢言，致使集体资产的安全无法得到保障，造成集体资产的流失。二是村级集体台账登记管理不全面，对资金、资产相对明确一些，而对土地（机动地）、果树以及“四荒”等的登记就不全、不细或没有台账登记。
2.3 资金来源渠道不稳定，村集体经营性收入形式单一
经过调查各镇（街道）普遍在资金来源及收入方面出现了很多问题。土地、油区、项目、资金等发展壮大村级集体经济的资源要素相对较少，缺少带动力强的区域性大项目、大工程。一是经营收入少；村办企业非常少，村集体经营性收入除机动地发包收入和资产租赁收入外，缺少经营实体，村集体经济发展的内生动力不足；二是资产资源少；三是各镇（街道）财政收入不同致使政府转移支付数额差距很大，既满足不了村民对农村公共基础设施的需求，又不能从根本上带动农村经济发展。 2.4 财务监管不规范
一方面，农村财务管理缺乏统一的规章制度。会计人员缺少相应的专业培训，民主监管小组管理不规范，部分成员意识不到自己的责任。例如民主监管小组成员不按规定办事，被村干部收买，致使无法报销的账目得以报销。另一方面，农村财务管理缺乏相应的审计机制。对村级财务工作指导和监督的职能得不到充分发挥。
3 发展壮大垦利县村级集体经济发展的对策
垦利县通过规范农村集体资产管理，采取切实措施发展壮大集体经济，取得了明显成效，但在政策运行中仍存在一些不容忽视的问题
3.1 建立完善的奖惩机制
通过制定有针对性的考核约束制度，进一步激活村干部的创业积极性，提高为民服务水平。实行岗位目标责任制，围绕经济和社会发展、政治文明和精神文明建设等内容，科学设置考核项目，分解到每个村干部，于每年年终进行综合考核评定，确定优秀、良好、合格、不合格四个等次，作为最后兑现奖惩的主要依据。在此基础上积极探索实行岗位定额补贴制度，根据村干部实际承担的工作任务，实行“基础工资+绩效补贴”的结构化岗位定额补贴方式，并且参照本地农民收入情况，综合考虑村型和工作任务量大小确定相应的基础工资标准，根据村干部每年年终的岗位综合考评结果按等次兑现绩效补贴，对考评不合格的取消绩效补贴。
3.2 加大财政资金扶持力度
3.2.1 设立村级集体经济发展专项基金，采取以奖代补、比例配套等灵活形式，加大对发展壮大集体经济的资金支持力度。严格落实关于用于村级转移支付资金不低于农村税费改革对乡村两级转移支付资金总额的20%的规定，重点保障村级运转。同时，加大财政补贴力度，形成集体经济薄弱村财政补贴正常增长机制。
3.2.2 对于自身经济基础较差的村，加大资金投入。一方面需要改善公共基础设施，满足农民的需求，另一方面也应该加大对农村教育的投入，对农民进行技术培训，使他们具有日后自己创造美好生活的技术条件。对于存在村级债务的农村，不但需要政府进行干预，提供资金支持，或是出台减免利息的政策，为机制的开展创造良好的基础条件，而且也需要农民自强起来，充分利用政府提供的政策，实现快速发展。
3.3 加强村级组织建设
①强化班子，选好人才。选好村班子是发展的前提，要着力加强村书记的选拔和培育，完善村干部的选拔配备，把那些想干事、懂经营、会管理、作风正、乐奉献的人选进村级领导班子；②提升党员干部素质是发展的潜力。要加强对村干部的教育培训，通过定期组织培训，提高村干部理论水平、业务能力和致富带富本领，定期组织乡、村干部到域内外先进地区考察学习、借鉴经验，提高村干部的思想观念和管理水平。
3.4 加大政策引导和扶持
①进一步加强政策引导作用。修改提升《关于发展壮大农村集体经济的意见》，加快政策的研究和制定，探索发展“一村一策”的发展思路，一切从实际出发，量身订做发展思路，并在大环境、财政上进行支持；②健全村干部激励保障机制。建议上级出台专门规定，支持在发展壮大村级集体经济工作中做出贡献的村“两委”干部“连选连任”，增强村干部发展信心，提高农村发展持续性。为消除村干部后顾之忧，加大激励保障措施，严格落实工作报酬、养老保险、离任补贴等制度。
3.5 制定有效监管制度
3.5.1 要积极健全完善村级资产管理、集体经济正常积累、财务公开和审计等制度，保证村集体资产持续保值增值。首先，健全村级资产管理制度，规定村级重大公益事业支出和重大发展事项，必须进行民主决策。其次，建立村集体收入正常积累制度，规定对开发建设土地征用等所获得的补偿费等收入，除按政策要求分配给农民的外，其他一律作为集体积累资金，每年村集体经营性收入也保证不少于40%作为发展资金，严禁“分光吃净”。第三，加强财务公开和审计监督，进一步规范和完善村务、财务公开和经济审计制度，切实加强对村级财务的审计监督，确保村干部干事干净。
3.5.2 搭建监管平台，实行民主监督。积极构建立体化监督体系。一方面，充分发挥村民会议或村民代表会议对村务管理的监督作用。另一方面强化责任追究。建立村务管理工作过失责任追究制度，对在村级重大事务决策和管理中不按程序办事，独断专行导致工作失误，造成重大损失的，村民代表会议向有关责任人进行质询，并视情况提出处理意见，直至依法启动罢免程序。
参考文献：
[1]陈瑞华.完善新农村建设中资金投入机制的思考[J].商业时代，2007（34）.
[2]陈易.村级集体经济发展对策[J].现代农业科技，2013（1）.
[3]黄弘.当前村级集体经济发展面临的问题及对策[J].农村合作经济经营管理，2000（11）.
[4]肖静.昆山市玉山镇村级经济发展措施[J].现代农业科技，2011（09）.
[5]汤艳红.社会主义新农村建设中的新型合作经济——村级经济的理论界定与现实探寻[J].中国集体经济，2008（18）.
[6]张莉青，夏卫.发展村级经济 加快推进城乡一体化[J].农业工程，2013（01）.
[7]乔桂银，周建.农村税费改革后村级经济面临的困难与对策[J].中共南宁市委党校学报，2002（01）.
关键词：村级集体经济 垦利县 发展壮大
1 垦利县村级集体经济发展基本情况
垦利县近年来始终坚持把发展壮大村级集体经济作为农村固本强基工程来抓，因地制宜进行了一系列有益探索。
1.1 基本情况
2012年下半年，垦利县对全县村集体经济发展情况进行了新一轮调查摸底，并主要针对董集镇、兴隆街道办事处具体情况进行了调研。通过调查掌握：全县333个行政村中，无集体经济收入的占33.3%；有收入但3万元以下的占15.6%；收入为3至5万元的占16.5%；5至10万元的占14.4%；10万元以上的占20.1%。从初步调查情况看，村级集体经济收入在3万元以下有163个村，占到48.9%，即使收入在3万元以上的170个村，经营性收入占村内收入比重也非常低。虽然经过县委、县政府的艰辛努力，全县农村集体经济较以往有了较大改善、村级组织服务能力逐年增强，但不可否认，由于受农村税费改革后村级收入渠道变窄，村级组织基础差、底子薄等客观因素影响，全县农村集体经济仍然普遍比较薄弱。
1.2 主要做法
1.2.1 坚持政策引领。垦利县制定下发《关于发展壮大农村集体经济的意见》，对“盘活存量资产，以经营促增收”、“发挥区位优势，发展三产促增收”、“搞活土地经营，以地生财促增收”、“鼓励村企资源结对，合作开发促增收”等发展模式作出了政策性支持，特别对村级资产资源租赁、村级组织开展有偿服务、农村土地流转、村企投资联营等进行了详细说明和政策解释。
1.2.2 加大财政补贴力度。从2009年开始，按照500人以下的薄弱村每村每年补贴0.3万元、500-1000人以下0.5万元、1000人以上0.8万元的标准。2012年，将县财政每年列支资金增加到77.8万元，将标准提高至0.5万元、0.8万元、1万元，对134个薄弱村进行补贴，形成了集体经济薄弱村财政补贴正常增长机制。
1.2.3 注重队伍建设。选好村班子是发展的前提，垦利县结合村“两委”换届、后进村整治等工作，不断加大从经商人员、合作组织负责人、科技致富能手等群体中选拔优秀人才力度，2011年村“两委”换届后，60余名产业致富能手和外出务工经商人员走上了村主职干部岗位，全县“三高三强”型村“两委”成员比例达到了70.6%。
1.2.4 突出产业优势。农村以农为本，只有产业兴才能发展快。垦利县整合全县46个涉农部门职能，大力实施“产业党建”工程，分析汇总形成覆盖16个产业的产业村重点台账、产业惠民政策台账和产业党建推进方案台账。探索建立现代渔业、现代畜牧业、生态林果业等3个产业党委，并通过灵活组建方式把40多个党组织建在龙头企业、产业基地、农村经合组织上。科学确定10个产业区块，每个区块确定1个中心村和3至5个辐射联动村，选派百名机关干部开展产业帮扶。
1.2.5 借助重点工程项目，依托盘活集体土地资源，推动成方连片集中“破壳”。依托城镇化建设、工业集中区建设、农村集中居住工程、生态林场建设、重大水利工程、铁路公路项目、土地储备、土地综合开发或整理等重点工程项目，充分用好用活沟桥路渠等集体资产，实现集体增收。同时加强农民经济专业合作组织建设，以合作经济带动村集体经济发展，在合作经营中增加村集体收入。
2 垦利县村级集体发展壮大过程中存在的问题
近年来，在积极探索发展壮大村级集体经济有效举措的同时，我们也发现了一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面。
2.1 工作进展不平衡
各镇（街道）虽均在垦利县境内享受村级集体经济发展的同等政策但是由于多方面原因，工作进展呈现出“不平衡”状况，一方面，东营市针对村级集体经济发展在全市范围内提出“成方连片发展村级集体经济”，这一政策中许多项目可以直接获得市级财政及政策支持，并实现与其他县区的联动，对于部分地区的集体经济发展提供了便利条件，并跑在了发展的前列，对区块内村民增收及居住环境改变等方面起到了积极作用。东营市成方连片发展村集体经济项目有两个，分别为：兴隆林场项目和金湖银河工程。这两个项目都是市属重点工程，市财政拨款。另一方面，由于地理位置及资源优劣势的不同，村与村之间，镇（街道）之间的基础因素不同，工作难易及推进程度不同，导致了工作进展的不平衡。有时工作开展投入的人力物力财力与收入成反方向发展。所以尽管全县村级均已按要求建立了机制，并取得显著成效，但工作进展很不平衡。
2.2 清产核资不到位
要进行村级集体经济的发展与壮大就要进行资产的摸底、核对、清理、收回，但是，垦利县境内很多村不同程度的存在着村务管理不规范、历史遗留问题多。一是村集体资产部分流失等问题。部分台账与实物资产不符，实物资产流失，有的资产台账缺东少西；在实际工作中，很多村大都没有对集体资产进行有效登记，更没有办理任何产权证明，使村集体资产产权不明。任期内的村干部为了自身利益，不愿去惹这些人；知情的群众部分敢怒不敢言，致使集体资产的安全无法得到保障，造成集体资产的流失。二是村级集体台账登记管理不全面，对资金、资产相对明确一些，而对土地（机动地）、果树以及“四荒”等的登记就不全、不细或没有台账登记。
2.3 资金来源渠道不稳定，村集体经营性收入形式单一
经过调查各镇（街道）普遍在资金来源及收入方面出现了很多问题。土地、油区、项目、资金等发展壮大村级集体经济的资源要素相对较少，缺少带动力强的区域性大项目、大工程。一是经营收入少；村办企业非常少，村集体经营性收入除机动地发包收入和资产租赁收入外，缺少经营实体，村集体经济发展的内生动力不足；二是资产资源少；三是各镇（街道）财政收入不同致使政府转移支付数额差距很大，既满足不了村民对农村公共基础设施的需求，又不能从根本上带动农村经济发展。 2.4 财务监管不规范
一方面，农村财务管理缺乏统一的规章制度。会计人员缺少相应的专业培训，民主监管小组管理不规范，部分成员意识不到自己的责任。例如民主监管小组成员不按规定办事，被村干部收买，致使无法报销的账目得以报销。另一方面，农村财务管理缺乏相应的审计机制。对村级财务工作指导和监督的职能得不到充分发挥。
3 发展壮大垦利县村级集体经济发展的对策
垦利县通过规范农村集体资产管理，采取切实措施发展壮大集体经济，取得了明显成效，但在政策运行中仍存在一些不容忽视的问题
3.1 建立完善的奖惩机制
通过制定有针对性的考核约束制度，进一步激活村干部的创业积极性，提高为民服务水平。实行岗位目标责任制，围绕经济和社会发展、政治文明和精神文明建设等内容，科学设置考核项目，分解到每个村干部，于每年年终进行综合考核评定，确定优秀、良好、合格、不合格四个等次，作为最后兑现奖惩的主要依据。在此基础上积极探索实行岗位定额补贴制度，根据村干部实际承担的工作任务，实行“基础工资+绩效补贴”的结构化岗位定额补贴方式，并且参照本地农民收入情况，综合考虑村型和工作任务量大小确定相应的基础工资标准，根据村干部每年年终的岗位综合考评结果按等次兑现绩效补贴，对考评不合格的取消绩效补贴。
3.2 加大财政资金扶持力度
3.2.1 设立村级集体经济发展专项基金，采取以奖代补、比例配套等灵活形式，加大对发展壮大集体经济的资金支持力度。严格落实关于用于村级转移支付资金不低于农村税费改革对乡村两级转移支付资金总额的20%的规定，重点保障村级运转。同时，加大财政补贴力度，形成集体经济薄弱村财政补贴正常增长机制。
3.2.2 对于自身经济基础较差的村，加大资金投入。一方面需要改善公共基础设施，满足农民的需求，另一方面也应该加大对农村教育的投入，对农民进行技术培训，使他们具有日后自己创造美好生活的技术条件。对于存在村级债务的农村，不但需要政府进行干预，提供资金支持，或是出台减免利息的政策，为机制的开展创造良好的基础条件，而且也需要农民自强起来，充分利用政府提供的政策，实现快速发展。
3.3 加强村级组织建设
①强化班子，选好人才。选好村班子是发展的前提，要着力加强村书记的选拔和培育，完善村干部的选拔配备，把那些想干事、懂经营、会管理、作风正、乐奉献的人选进村级领导班子；②提升党员干部素质是发展的潜力。要加强对村干部的教育培训，通过定期组织培训，提高村干部理论水平、业务能力和致富带富本领，定期组织乡、村干部到域内外先进地区考察学习、借鉴经验，提高村干部的思想观念和管理水平。
3.4 加大政策引导和扶持
①进一步加强政策引导作用。修改提升《关于发展壮大农村集体经济的意见》，加快政策的研究和制定，探索发展“一村一策”的发展思路，一切从实际出发，量身订做发展思路，并在大环境、财政上进行支持；②健全村干部激励保障机制。建议上级出台专门规定，支持在发展壮大村级集体经济工作中做出贡献的村“两委”干部“连选连任”，增强村干部发展信心，提高农村发展持续性。为消除村干部后顾之忧，加大激励保障措施，严格落实工作报酬、养老保险、离任补贴等制度。
3.5 制定有效监管制度
3.5.1 要积极健全完善村级资产管理、集体经济正常积累、财务公开和审计等制度，保证村集体资产持续保值增值。首先，健全村级资产管理制度，规定村级重大公益事业支出和重大发展事项，必须进行民主决策。其次，建立村集体收入正常积累制度，规定对开发建设土地征用等所获得的补偿费等收入，除按政策要求分配给农民的外，其他一律作为集体积累资金，每年村集体经营性收入也保证不少于40%作为发展资金，严禁“分光吃净”。第三，加强财务公开和审计监督，进一步规范和完善村务、财务公开和经济审计制度，切实加强对村级财务的审计监督，确保村干部干事干净。
3.5.2 搭建监管平台，实行民主监督。积极构建立体化监督体系。一方面，充分发挥村民会议或村民代表会议对村务管理的监督作用。另一方面强化责任追究。建立村务管理工作过失责任追究制度，对在村级重大事务决策和管理中不按程序办事，独断专行导致工作失误，造成重大损失的，村民代表会议向有关责任人进行质询，并视情况提出处理意见，直至依法启动罢免程序。
参考文献：
[1]陈瑞华.完善新农村建设中资金投入机制的思考[J].商业时代，2007（34）.
[2]陈易.村级集体经济发展对策[J].现代农业科技，2013（1）.
[3]黄弘.当前村级集体经济发展面临的问题及对策[J].农村合作经济经营管理，2000（11）.
[4]肖静.昆山市玉山镇村级经济发展措施[J].现代农业科技，2011（09）.
[5]汤艳红.社会主义新农村建设中的新型合作经济——村级经济的理论界定与现实探寻[J].中国集体经济，2008（18）.
[6]张莉青，夏卫.发展村级经济 加快推进城乡一体化[J].农业工程，2013（01）.
[7]乔桂银，周建.农村税费改革后村级经济面临的困难与对策[J].中共南宁市委党校学报，2002（01）.