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群体性事件中领导干部问责机制的构建在当今中国有着深刻的理论和实践意义。建立群体性事件中领导干部问责机制显得迫在眉睫、刻不容缓。
一、 我国群体性事件中领导干部问责机制的基本内容
群体性事件中的领导干部问责是党政领导干部问责制度的一个重要组成部分。领导干部问责制不同于行政问责制。行政问责制是指“特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。”[1]它包括政府机关和公务员两个层面。而领导干部问责制首先把问责的对象限定在领导这一层次上,问责的内容是官员所担负的所有责任。群体性事件中的领导干部问责机制的内容可以从几个方面来剖析:
1.问责主体。包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体包括执政党系统或行政系统内部的问责;异体问责主体包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体以及公众五类。
2. 问责客体。问责客体是群体性事件从引发到处置再到善后的系列过程中,负有责任的所有相关领导干部。这在《暂行规定》中也有印证,实现了党政领导干部的无缝隙覆盖。
3. 问责的客观依据。问责的客观依据也就是问责的事实原因。主要是指特定群体事件中,某个环节上(事前、事中、事后)因为领导干部逃避责任、不作为或权利行使不当等给人民生命财产安全造成了重大损失或者恶劣社会影响。
4. 问责基本原则。《暂行规定》中对党政领导干部进行问责规定的原则是:严格要求、实事求是;权责一致、惩教结合;依靠群众、依法有序。而问责的根本依据和基本原则应该是权责一致即权责对等,这是问责得以合理进行的一切源头。
5. 问责目的。显然,问责的出发点和落脚点就是全心全意为人民服务。在群体性事件中,让拥有权力的领导干部承担相应的责任,建立“责任政府”;让人民群众有权利、有渠道对领导干部进行监督以维护其合法权益,建立“民主政府”;通过法律法规以及制度的制定,规范领导干部的行为以及对其的责任追究,建立“法治政府”。
6. 问责范围。中国人民大学公共政策研究院副院长毛寿龙认为:“高官承担责任有四个层面,一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在”[2]这是总的来说,普遍意义上说的。具体到实际的群体性事件当中,问责的范围应该具有溯前、正中和延后的特性,即贯穿群体性事件的始终。近两三年所发生的群体性事件中领导干部表现出的“疏于防范、决策失误、不作为、乱作为、拖延推诿、逃避责任、歪曲信息、用人失当、管理不善、善后失责”等造成重大损失和恶劣影响的行为,都属于问责的范围。
7. 问责程序。问责程序的规范性、可操作性,是实行问责制的重要保障。其主要内容涉及问责主体应该根据同级或上级组织的要求提出问责,或者是根据公民、法人和其他组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光提出问责;问责主体通过什么途径、采用什么方式来提出质询,促动问责;问责对象对于群众机构等提出的质询必须有怎样的回应,应该在什么場合,通过什么渠道来进行回应等。
8. 问责方式(后果)。《暂行规定》明确指出了对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职,这也适用于群体性事件中领导干部的问责。问责方式的明确把问责方式和党纪处分、问责和判刑等法律责任追究区分开来,他们各有其独特的针对性,不能相互代替。
二、 我国群体性事件中领导干部问责机制的构建
(一)正确认识我国群体性事件中的领导干部问责机制
第一,看待任何一个问题我们都不能形而上学,所以认识问责机制也不能片面。完整的群体事件中领导干部问责机制不仅指狭义上的问责,也应该囊括问责救济和问责之后的领导干部复出机制。
第二,问责不是目的,而是通过问责这种形式促使事件的根本解决。《暂行条例》实质上显示中国高层试图寻求制度维稳的意图,问责的根本意义不是惩罚,而是防患于未然,以此减少群体性事件的爆发,正确处置群体事件。
第三,问责机制应该制度化。《暂行规定》之前干部问责适用的法规、条例比较多,一般散见于各种政策文件中。这其中,既有党的条例,也有政府的法规;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制订的。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。这使得不同地方的官员可能有同样的过错而只是因为地方规章规定的不同而所承担的责任也不同,这对于受惩处的官员是不公平的。所以,群体性事件的领导干部问责应该制度化,保证对领导干部的问责公平公正。
第四,问责不等于处分,不能止于辞职。对公职人员的玩忽职守、严重不负责任,我国刑法第三百九十七条有如是规定:国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。
第五,问责机制同时也是一种激励机制。表现在两个方面:一是对于问责客体的领导干部而言,问责是一种激励机制。“无法辨别成功或失败,就无法奖励成功或惩罚失败,不能奖励成功,实际上就可能在奖励失败。” [3]也就是说,问责效应具有两重性,在问责的同时,直接产生了惩戒与示警效应,与此同时间接产生了激励效应。二是对于异体问责主体之一的人民群众而言,实现问责机制激励化。建立公民问责的激励机制,对公民问责进行精神上和物质上的奖励。
另外,还需特别重视的是信息公开。这是群体性事件中领导干部问责的一个前提。问责的前提是公众要有知情权,问责制的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”,其本质就在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。信息公开应该贯穿于整个问责系统的始终,包括领导干部被问责之后的复出问题,都应该做到让公众能够时刻追踪了解具体的动态信息。
(二)我国群体性事件中的领导干部问责机制的构建
1. 问责主体适用机制
在我国现行的行政问责中一般只是同体问责。近年来随着群体性事件的频发,群体性事件的问责更受公众关注,较一般的行政问责更多地适用了异体问责。但是要实现真正有效的异体问责,还需要做出很大的努力。现就立法机关和人民群众两大问责主体来分析一下:
第一,发挥群体性事件中立法机关的问责作用。 不仅要“行政问责”,还要高度重视“政治问责”。实践中,行政机关充当了几乎全部的问责主体,而立法机关出现“话语缺失”现象。立法机关应该通过多种方式来行使问责主体的权力,比如进行独立调查、举行听证会等。但目前看来,这方面仍然比较薄弱,立法机关对于自己所拥有的各种权力没有充分行使,致使立法机关的职能没能充分发挥出来,其问责主体的地位有待强化和提升。
第二,发挥群体性事件中人民群众的问责作用。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任,那么在上级需要承担连带责任的情况下,就难保问责结果的公正性。美国宪法规定,选民们如果对政府官员的行为不满意,可以采取行动让他们下台,可以对官员进行问讯、弹劾和罢免,这就启发我们建立一个让群体事件中领导干部向老百姓负责的制度。
2. 责任主体确认机制
这是针对我国群体性事件中责任主体缺失问题提出的。《突发事件应对法》赋予各级政府以突发事件应急管理的主责地位,但是往往在一些突发事件发生时缺少明确的责任主体,这也是群体性事件中要注意的一个问题。以三鹿奶粉事件为例,我国食品监管体系政出多门、分段监管,不能对食品的原料—生产加工—销售—消费进行全方位的监控,以至于“七八顶大盖帽管不了一头牛”。表面上看,这是齐抓共管;实际上是齐抓不管。各个部门对利多责少的监管对象趋之若鹜,见利益就上,见责任就推。以社会性奶站为例,由于缺乏政府监管,相对于那些希望卖个好价钱的奶农,急切要原奶以满足市场需求的企业处于优势地位,可以两边压榨,低价收、高价卖。对此,政府要加强有效的监管。责任主体确认的依据应该是事件发生发展的主要原因以及有关领导干部的“职”在群体性事件中应该负有的“责”。所以确认责任主体过程中,还应该建立一个问责系统内部的事件原因调查机制,以避免机制体制缺陷带来的“替罪羊”现象,让真正应该承担责任的对象逃于问责,造成领导干部的不公平,也不利于群体性事件的处置。
3. 责任承担确认机制
因为群体性事件中應该承担责任的领导干部一般不会只是单个个体,而是有着相关系列的责任主体。这就面临另一个问题:各责任主体应该承担什么样的责任。合理地配置和划分行政权力是科学的领导干部问责制的前提,明确各责任人的责任,即由谁负责完成特定的管理任务。确认谁承担什么责任应该遵循以下两个原则:
权责对等的原则。尤其是党务系统与政务系统之间进行严格的职责划分。存在着权责不清或有其责无其权“权力上收、责任下放”的权力与责任两极分化。
轻重相宜的原则。据四川省一位副县长告诉记者,他做过统计,从中央到地市各级的规定中共有180多条规定来约束官员的行为,“触犯其中任何一条”都可能受到处分甚至丢官。如果一位官员不能明确自己的权力和责任,就无法通过恪尽职守避免失误,仅为“以平民愤”而去问责,难以令官令民心服口服,官员也是人,不平衡的制度会导致不平衡的心理,矫枉过正会使领导干部的“动作变形”。
4. 问责救济机制
确保问责对象的合法权益得到保护。对于那些被问责的对象也存在着一个合法权益如何得到保护的问题。在追究其责任的过程中,必须严格按照法定的程序办事,包括立案、调查、申辩、审核、决定、复议、申诉等一系列工作步骤,必须做到规范化和制度化。如果被赋予的权力,在受到侵害的时候却无行政或是司法保障,那么这种权力是无效的;在群体事件发生时,领导干部应对事件所采取的各种非常措施以及行使的各项权力也就没有相应的保护机制,这样将很可能会打击领导干部的积极性,出现恶性循环的局面。
《暂行规定》规定,被问责的党政领导干部对问责决定不服的,可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内,向问责决定机关提出书面申诉。
5. 领导干部复出机制
领导干部复出应该公开透明、依据考核考绩、按程序进行。
对在事件中负有责任的领导干部进行责任追究,这是问责制的必然要求。还应该客观地看到,各被问责领导干部的责任大小不完全一样。领导干部遇到的问题有的是前任积累下来突然爆发的;有的是玩忽职守、不作为造成的。事件发生时,因为要负领导责任,相关领导干部可能同时被问责,从制度上说,这是合理的。但在复出的问题上,对这些领导干部应该区别对待:行为特别恶劣的,应终身不得复用;德才表现突出却因突发性群体事故引咎辞职的,则可以在适当的时候以适当方式让其复出,这不仅体现出一种民主的政治理性和大度的政治胸怀,也体现了以人为本的理念;对那些问题严重的,要防止过快地让其复出,更要杜绝某些人凭借权力后台,采用不正当手段将问责的效果弱化虚化。
当然,还要注意两点:一是领导干部的复出必须严格地程序化、操作化,避免弹性和随意性:让问责流于形式,“问责不过是个软皮筋”,对官员的威慑力减弱;让群众认为“问责作秀”,失去对问责的信心。二是信息公开,尊重公众的知情权、参与权,对于领导干部的问责和复出都必须让公众动态、全面地了解。这无论是对复出领导干部,还是对公众都是负责任的。
参考文献:
[1] 周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改
革,2004, (4):P42.
[2] 毛寿龙. 引咎辞职、问责制与治道变革[J].浙江学
刊,2005, (1):P45.
[3] 张国庆. 行政管理学概论[M].北京:北京大学出版
社,2000.653.
责任编辑:徐建秋
一、 我国群体性事件中领导干部问责机制的基本内容
群体性事件中的领导干部问责是党政领导干部问责制度的一个重要组成部分。领导干部问责制不同于行政问责制。行政问责制是指“特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。”[1]它包括政府机关和公务员两个层面。而领导干部问责制首先把问责的对象限定在领导这一层次上,问责的内容是官员所担负的所有责任。群体性事件中的领导干部问责机制的内容可以从几个方面来剖析:
1.问责主体。包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体包括执政党系统或行政系统内部的问责;异体问责主体包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体以及公众五类。
2. 问责客体。问责客体是群体性事件从引发到处置再到善后的系列过程中,负有责任的所有相关领导干部。这在《暂行规定》中也有印证,实现了党政领导干部的无缝隙覆盖。
3. 问责的客观依据。问责的客观依据也就是问责的事实原因。主要是指特定群体事件中,某个环节上(事前、事中、事后)因为领导干部逃避责任、不作为或权利行使不当等给人民生命财产安全造成了重大损失或者恶劣社会影响。
4. 问责基本原则。《暂行规定》中对党政领导干部进行问责规定的原则是:严格要求、实事求是;权责一致、惩教结合;依靠群众、依法有序。而问责的根本依据和基本原则应该是权责一致即权责对等,这是问责得以合理进行的一切源头。
5. 问责目的。显然,问责的出发点和落脚点就是全心全意为人民服务。在群体性事件中,让拥有权力的领导干部承担相应的责任,建立“责任政府”;让人民群众有权利、有渠道对领导干部进行监督以维护其合法权益,建立“民主政府”;通过法律法规以及制度的制定,规范领导干部的行为以及对其的责任追究,建立“法治政府”。
6. 问责范围。中国人民大学公共政策研究院副院长毛寿龙认为:“高官承担责任有四个层面,一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在”[2]这是总的来说,普遍意义上说的。具体到实际的群体性事件当中,问责的范围应该具有溯前、正中和延后的特性,即贯穿群体性事件的始终。近两三年所发生的群体性事件中领导干部表现出的“疏于防范、决策失误、不作为、乱作为、拖延推诿、逃避责任、歪曲信息、用人失当、管理不善、善后失责”等造成重大损失和恶劣影响的行为,都属于问责的范围。
7. 问责程序。问责程序的规范性、可操作性,是实行问责制的重要保障。其主要内容涉及问责主体应该根据同级或上级组织的要求提出问责,或者是根据公民、法人和其他组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光提出问责;问责主体通过什么途径、采用什么方式来提出质询,促动问责;问责对象对于群众机构等提出的质询必须有怎样的回应,应该在什么場合,通过什么渠道来进行回应等。
8. 问责方式(后果)。《暂行规定》明确指出了对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职,这也适用于群体性事件中领导干部的问责。问责方式的明确把问责方式和党纪处分、问责和判刑等法律责任追究区分开来,他们各有其独特的针对性,不能相互代替。
二、 我国群体性事件中领导干部问责机制的构建
(一)正确认识我国群体性事件中的领导干部问责机制
第一,看待任何一个问题我们都不能形而上学,所以认识问责机制也不能片面。完整的群体事件中领导干部问责机制不仅指狭义上的问责,也应该囊括问责救济和问责之后的领导干部复出机制。
第二,问责不是目的,而是通过问责这种形式促使事件的根本解决。《暂行条例》实质上显示中国高层试图寻求制度维稳的意图,问责的根本意义不是惩罚,而是防患于未然,以此减少群体性事件的爆发,正确处置群体事件。
第三,问责机制应该制度化。《暂行规定》之前干部问责适用的法规、条例比较多,一般散见于各种政策文件中。这其中,既有党的条例,也有政府的法规;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制订的。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。这使得不同地方的官员可能有同样的过错而只是因为地方规章规定的不同而所承担的责任也不同,这对于受惩处的官员是不公平的。所以,群体性事件的领导干部问责应该制度化,保证对领导干部的问责公平公正。
第四,问责不等于处分,不能止于辞职。对公职人员的玩忽职守、严重不负责任,我国刑法第三百九十七条有如是规定:国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。
第五,问责机制同时也是一种激励机制。表现在两个方面:一是对于问责客体的领导干部而言,问责是一种激励机制。“无法辨别成功或失败,就无法奖励成功或惩罚失败,不能奖励成功,实际上就可能在奖励失败。” [3]也就是说,问责效应具有两重性,在问责的同时,直接产生了惩戒与示警效应,与此同时间接产生了激励效应。二是对于异体问责主体之一的人民群众而言,实现问责机制激励化。建立公民问责的激励机制,对公民问责进行精神上和物质上的奖励。
另外,还需特别重视的是信息公开。这是群体性事件中领导干部问责的一个前提。问责的前提是公众要有知情权,问责制的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”,其本质就在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。信息公开应该贯穿于整个问责系统的始终,包括领导干部被问责之后的复出问题,都应该做到让公众能够时刻追踪了解具体的动态信息。
(二)我国群体性事件中的领导干部问责机制的构建
1. 问责主体适用机制
在我国现行的行政问责中一般只是同体问责。近年来随着群体性事件的频发,群体性事件的问责更受公众关注,较一般的行政问责更多地适用了异体问责。但是要实现真正有效的异体问责,还需要做出很大的努力。现就立法机关和人民群众两大问责主体来分析一下:
第一,发挥群体性事件中立法机关的问责作用。 不仅要“行政问责”,还要高度重视“政治问责”。实践中,行政机关充当了几乎全部的问责主体,而立法机关出现“话语缺失”现象。立法机关应该通过多种方式来行使问责主体的权力,比如进行独立调查、举行听证会等。但目前看来,这方面仍然比较薄弱,立法机关对于自己所拥有的各种权力没有充分行使,致使立法机关的职能没能充分发挥出来,其问责主体的地位有待强化和提升。
第二,发挥群体性事件中人民群众的问责作用。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任,那么在上级需要承担连带责任的情况下,就难保问责结果的公正性。美国宪法规定,选民们如果对政府官员的行为不满意,可以采取行动让他们下台,可以对官员进行问讯、弹劾和罢免,这就启发我们建立一个让群体事件中领导干部向老百姓负责的制度。
2. 责任主体确认机制
这是针对我国群体性事件中责任主体缺失问题提出的。《突发事件应对法》赋予各级政府以突发事件应急管理的主责地位,但是往往在一些突发事件发生时缺少明确的责任主体,这也是群体性事件中要注意的一个问题。以三鹿奶粉事件为例,我国食品监管体系政出多门、分段监管,不能对食品的原料—生产加工—销售—消费进行全方位的监控,以至于“七八顶大盖帽管不了一头牛”。表面上看,这是齐抓共管;实际上是齐抓不管。各个部门对利多责少的监管对象趋之若鹜,见利益就上,见责任就推。以社会性奶站为例,由于缺乏政府监管,相对于那些希望卖个好价钱的奶农,急切要原奶以满足市场需求的企业处于优势地位,可以两边压榨,低价收、高价卖。对此,政府要加强有效的监管。责任主体确认的依据应该是事件发生发展的主要原因以及有关领导干部的“职”在群体性事件中应该负有的“责”。所以确认责任主体过程中,还应该建立一个问责系统内部的事件原因调查机制,以避免机制体制缺陷带来的“替罪羊”现象,让真正应该承担责任的对象逃于问责,造成领导干部的不公平,也不利于群体性事件的处置。
3. 责任承担确认机制
因为群体性事件中應该承担责任的领导干部一般不会只是单个个体,而是有着相关系列的责任主体。这就面临另一个问题:各责任主体应该承担什么样的责任。合理地配置和划分行政权力是科学的领导干部问责制的前提,明确各责任人的责任,即由谁负责完成特定的管理任务。确认谁承担什么责任应该遵循以下两个原则:
权责对等的原则。尤其是党务系统与政务系统之间进行严格的职责划分。存在着权责不清或有其责无其权“权力上收、责任下放”的权力与责任两极分化。
轻重相宜的原则。据四川省一位副县长告诉记者,他做过统计,从中央到地市各级的规定中共有180多条规定来约束官员的行为,“触犯其中任何一条”都可能受到处分甚至丢官。如果一位官员不能明确自己的权力和责任,就无法通过恪尽职守避免失误,仅为“以平民愤”而去问责,难以令官令民心服口服,官员也是人,不平衡的制度会导致不平衡的心理,矫枉过正会使领导干部的“动作变形”。
4. 问责救济机制
确保问责对象的合法权益得到保护。对于那些被问责的对象也存在着一个合法权益如何得到保护的问题。在追究其责任的过程中,必须严格按照法定的程序办事,包括立案、调查、申辩、审核、决定、复议、申诉等一系列工作步骤,必须做到规范化和制度化。如果被赋予的权力,在受到侵害的时候却无行政或是司法保障,那么这种权力是无效的;在群体事件发生时,领导干部应对事件所采取的各种非常措施以及行使的各项权力也就没有相应的保护机制,这样将很可能会打击领导干部的积极性,出现恶性循环的局面。
《暂行规定》规定,被问责的党政领导干部对问责决定不服的,可以自接到《党政领导干部问责决定书》之日起15日内,向问责决定机关提出书面申诉。
5. 领导干部复出机制
领导干部复出应该公开透明、依据考核考绩、按程序进行。
对在事件中负有责任的领导干部进行责任追究,这是问责制的必然要求。还应该客观地看到,各被问责领导干部的责任大小不完全一样。领导干部遇到的问题有的是前任积累下来突然爆发的;有的是玩忽职守、不作为造成的。事件发生时,因为要负领导责任,相关领导干部可能同时被问责,从制度上说,这是合理的。但在复出的问题上,对这些领导干部应该区别对待:行为特别恶劣的,应终身不得复用;德才表现突出却因突发性群体事故引咎辞职的,则可以在适当的时候以适当方式让其复出,这不仅体现出一种民主的政治理性和大度的政治胸怀,也体现了以人为本的理念;对那些问题严重的,要防止过快地让其复出,更要杜绝某些人凭借权力后台,采用不正当手段将问责的效果弱化虚化。
当然,还要注意两点:一是领导干部的复出必须严格地程序化、操作化,避免弹性和随意性:让问责流于形式,“问责不过是个软皮筋”,对官员的威慑力减弱;让群众认为“问责作秀”,失去对问责的信心。二是信息公开,尊重公众的知情权、参与权,对于领导干部的问责和复出都必须让公众动态、全面地了解。这无论是对复出领导干部,还是对公众都是负责任的。
参考文献:
[1] 周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改
革,2004, (4):P42.
[2] 毛寿龙. 引咎辞职、问责制与治道变革[J].浙江学
刊,2005, (1):P45.
[3] 张国庆. 行政管理学概论[M].北京:北京大学出版
社,2000.653.
责任编辑:徐建秋