论文部分内容阅读
作者简介：张文哲，女，中国矿业大学文法学院2012级硕士研究生，主要从事社会保障研究。
摘要：我国社会养老保障制度的建立可以追溯到20世纪50年代。在计划经济体制下，成立了独立的机关事业单位养老保障制度和企业单位养老保障制度，之后，二者随着政策的变更走向了不同的道路。改革开放之后，我国经济高速发展，囿于历史问题，机关事业单位与企业单位在养老保障制度方面差异逐渐明显，引起公众广泛的讨论。因此，我国政府急需重视养老金双轨制运行中存在的问题，并开始进行并轨制度设计。
关键词：养老保障；双轨制并轨；现收现付制
中图分类号：C9137文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）06-0095-04
中华人民共和国成立之后，中国公共养老保障制度逐步建立。在五十年间，经历几个重要阶段的演进，已经基本形成我国现阶段的“现收现付、统账结合”的公共养老保障运行机制。现收现付制（payasyougo）作为我国养老保障金的融资模式以“以支定收，不留结余”为指导原则，保证了运行过程中养老金几乎不受通货膨胀的影响，可以为我国退休群体提供稳定的保障。但是，在融资过程中，企业职工养老金收取与企业运营状况密切相关，而大部分公务员统筹由财政支付且退休后公务员养老金支付比例高于企业支付比例。如此，在事实上造成公务员养老金高于企业退休职工养老金，这些问题促使人社部于2013年数次表示将实行双轨制并轨。
一、我国企业与公务员养老
保障制度的形成
（一）企业职工养老保障制度的形成
中华人民共和国成立以后，中国的公共养老金制度逐渐建立。政务院于1951年2月颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例草案》标志着我国社会保险制度的建立。根据该条例规定退休给付水平为本人工资的35%～60%。[1]（P308）全国手工业合作总社在1960年制定了《关于手工业集体所有制职工、社会退休统筹暂行办法》。至此，在城镇覆盖范围内，大型企业、全民所有制企业已经基本全面实行相应的职工退休养老制度。
1969年2月，财政部颁布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，明确规定了“国营企业一律停止提取劳动保险金”。我国企业养老保险制度非但没有全面普及，还使社会保险丧失了统筹功能。企业养老保险在这一阶段开始逐渐与全国社会保险相分离。改革开放以后，我国确立了社会主义市场经济体制，企业随市场经济体制进行了现代化改革。到1986年，全国基本建立了国有企业固定职工养老保险。国务院于同年颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，与之相适应的劳动合同制工人养老保险制度得以建立。
1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定意义重大。它在原国家与企业承担职工养老保险的基础上，引入职工个人储蓄性养老保险。中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题》，其中提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。国务院于1995年颁布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出为企业职工建立个人账户，个人账户资金的来源为职工个人的全部缴费和企业缴费中的一部分。1997年7月，国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在这一过程中提出了三个统一：统一企业和职工个人的缴费比例、统一个人账户规模、统一基本养老金的计发。这一规定惠及国有企业职工和城镇集体企业职工。1999年，该政策扩大到外商投资企业、城镇私营企业。2002年，该政策范围继续扩大，城镇灵活就业人口被囊括。2005年12月，国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》继续对企业职工养老保险进行完善。至此，我国企业职工养老保障制度逐步完善，也同时出现了个人账户“做实”困难、基金后期运作不合理、基金账户亏空等诸多问题。
（二）公务员养老保障制度的形成
公务员养老保障制度是基于20世纪50年代颁布的干部离退休制度而建立的。之后五十余年的发展形成了现在的以财政支付为主，与个人账户相结合的现收现付制。
1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，在《办法》中第一次对退休条件进行了明确的规定。1958年2月，国务院发布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》在公平方面取得了一定的成绩，该规定取消按单位性质办理退休，规定所有人员按干部、工人身份退休。在该《规定》颁布后，公务员养老保险办法与企业职工养老办法已经基本实现统一，养老保险经费均来自于财政，个人不缴费。
1978年，“文化大革命”结束之后，国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，主要解决了离休老干部的待遇问题。之后经历的改革开放对我国经济大环境产生了较大的影响，企业基本建立了基本养老保险、个人养老保险、补充养老保险三支柱的保障体系，而公务员养老保险体系却没有及时进行改革。1993年国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，其中规定公务员养老保险制度为人事制度的重要组成部分。1994年，公务员养老保障制度开始在不同试点试运行。1998年3月，我国成立了劳动和社会保障部。公务员退休保障制度管理更加规范。2005年4月，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。第一次从法律角度对公务员养老保障制度进行了规定。
从以上历年法律和规定的改革中我们可以看出，国家对公务员养老保障制度一直主要实行财政支付而没有较大变动。法律及法规的变动基本只进行原则性的规定，而没有如企业单位职工养老保险一样进行国家、企业、个人三方支付等实质性改革。
二、我国政府在转轨时期
养老保障制度的困惑
当前我国政府社会公共养老保险为“社会统筹与个人账户相结合”的融资模式下的部分积累制，但在实际运行过程中由于社会统筹账户采用现收现付制，而个人账户采用基金制，导致由个人账户积累的部分无法对当期养老保障金进行支付，个人账户的“空账”问题随之产生。这一制度设计过程中造成的问题逐渐影响我国公务员养老保障制度转轨。除此之外，公务员养老保障制度转轨过程中还存在许多问题。 （一）公务员与企业养老保障制度并轨的过程中引起政府机构的不稳定
首先，公务员养老保障制度与企业养老保障制度并轨，就是将公务员纳入社会统一的养老保障制度当中。从原来由财政进行统一支付改为由财政进行基本养老保障、补充养老保障支付，个人储蓄也加入其中形成第三支柱，这对机构的改革也提出了要求。政府机构要进行与制度设计相适应的改革，避免改革不配套引起的不稳定。其次，政府在运作过程中有其自身难以避免的缺陷存在。组织的自我膨胀性、政府官员对下级官员在任用方面的自私性都形成组织结构的运行障碍。对养老保障金管理进入壁垒的设置给养老保障制度运营造成负面影响。这些问题导致了对政府资源乃至全国公共资源的浪费。最后，专业资产管理公司与基金管理公司等金融机构收取的管理费用一般在1%以下，但由于我国政府机构很少运用外部专业化管理机构，造成行政部门自收自治，无形中增加了养老保障金的管理成本。我国目前管理费用在2%～3%之间，大大高于专业资产管理机构的收费。并轨过程中对资金的滥用必然会造成外界对政府机构的质疑，过多外界质疑引起的政府管理动荡又增加了并轨成本。
（二）公务员养老保障水平大幅度下降
十四届三中全会提出的“统账结合”使我国公共养老基金建立了个人账户。第一，建立个人账户基金的目的，是希望通过养老金的投资使资本保值增值，逐步减少缴费率。[2]（P25～26）通过对基金的保值增值，减轻政府在养老保障金积累过程中的负担。公务员从完全由财政支付养老保障金转为由财政与个人储蓄相结合支付养老保障金的方式，在一定程度上降低了公务员工资水平。第二，由于个人账户采取基金制运营方式而带来的空账问题，造成了在退休后的支付过程中可能出现支付空洞而不能足额支付。第三，养老金的增值保值是一项风险与机遇并存的管理事件。在收取初期要在考虑人口年龄结构、收取年限、计发年限、通货膨胀、未来预期收入与消费的基础上正确估计个人账户资金年金的利率，保证收取金额的稳定合理以及发放的可持续性。但由于我国目前资本市场的风险较之国外资本市场仍然常常表现出不成熟与不稳定的状态，致使我国养老金在资本市场的运营存在较大的风险。这些问题都会造成公务员养老保障水平的下降。
（三）养老金融资过程中的缴费比例不清
由于我国在改革开放初期实行先富带动后富的“效率优先”政策，所以沿海地区的经济发展水平领先中部地区；中部地区以第一产业作为支柱，经济发展优于西部地区，造成我国整体经济发展水平不平均。经济发展水平直接影响当地企业单位、国家机关的待遇水平，在全国缴费比例相同的情况下，各地养老金储备出现较大的差距，进而对分配过程中资金水平产生影响。参保人数、参保人员工作年限、参保人员年龄、离退休人员的数量、行业工资等方面的平均水平不同，也会引起统筹比例的混乱及个人缴费比例的混乱，从而会使养老金替代率产生差异。企业职工养老金缴付的初始替代率与工资水平的双低造成企业职工养老金的发放金额与公务员养老保险金产生了不小的差距，虽然国家连续数次提高企业职工养老金水平，但事实上的不公平已经存在，这些差距不仅造成机关事业单位与企业单位员工流动之间的困难，同时带来了社会的不稳定。
（四）已退休企业人员与公务员调整的问题
建国初期我国建立养老保障机制的主要依据为建国初期人口结构水平。随着人民生活水平的提高，我国人均寿命逐渐延长。人口的老龄化给现收现付制下的养老保障体系带来了巨大的财政困难。并轨并不能一蹴而就，它必须是一个渐近的过程，要逐步实现公务员与企业职工养老保障制度的并轨。在制度改革的过程中如果将已退休人员养老保障水平与改革同步，由于我国人口结构水平的变化，会造成尾大不掉的困难局面。所以在并轨的过程中，要根据实际情况采取：已退休的保持养老保障水平不变，只对目前工作岗位上的人员进行相应的调整。
三、我国公务员与企业单
位养老金运营建议
随着生活质量、医疗水平的提高，全国人口的平均寿命在不断延长，人口结构也随着老龄人口的增加和独生子女计划的实施不断变化。现收现付制下的统账结合的实施在人口结构发生变化的情况下，由于个人账户以基金制运作，社会公共养老保障金缺口逐渐增大。前文提到的管理机制不健全、缺乏专业的金融管理机构都使我国公共养老保障制度到了举步维艰的境地。在公共服务均等化的前提下，将机关事业单位的养老保险制度与企业的养老保险制度并轨，并且将养老保障金由过去的收费提取形式改为强制性的税收形式，才能在保障资金安全的情况下为转轨提供一个合理、健全、可实施的环境。
（一）健全法律保护机制
在公务员与企业职工养老保障制度并轨的过程中，首先涉及机构变革，还要产生如何对大量养老资金进行保值增值。如此庞大的自上而下的政策变革、实施、反馈问题需要对立法进行严格、合理的规定，以防在制度变革的过程中产生权力滥用、资金占用等情况，加大转轨的难度。在近年曝光的养老金占用案例中，金额之大触目惊心。如1993年， 广州89亿元养老保险金被挪用，无法完全追回；2003年6月，太原市财政局科员挪用社保基金8609万元；轰动全国的上海社保案涉案金额更是达到了32亿元之多。[3]（P13～14）这些问题的曝光显示出在如此庞大的政策改革、如此巨大的资金面前，我国立法在预防、惩治方面的欠缺。法律应该对已经发生的损失究其因，对相关责任人实施法律制裁，与此同时还应该普及法律意识，从全国人民的养老保障持续性出发，强调养老金挪用、恶意投资带来的恶果，不仅要加强法律的硬约束，还要让法律的软约束深入人心。
（二）建立多层次的养老保障体系
解决养老保障制度的并轨问题，首先要解决的是养老资金的筹集问题。从世界各国养老保障制度发展情况来看，多层次的养老保障体系有利于解决我国在转轨过程中遇到的问题。在当前状况下，基本养老金作为多层次体系中的第一层，要确保在现行替代率水平不变的情况下有效的收取，但经测算，改革后养老金水平较改革前约降低299%，这样就需要第二层次的职业年金进行弥补。个人对职业年金的支付提高了公务员在退休后养老金替代水平，由第一层次和第二层次组成的公共养老金体系可将替代率水平提至80%。缴纳职业年金还在一定程度上缓解了我国目前的养老保障资金空账问题，其缴费时间越长，替代率水平就会越高，退休公务员可拿到的退休金就越多，从而鼓励公务员延迟其退休年龄。第三层次的商业保险将只能由政府、财政支付养老金转移至市场，与第三方合作减轻了政府的压力，还可以进一步提升公务员的退休待遇，减轻转轨中的困难。 （三）政府机构优化的同时加强监管
将公务员与企业职工养老保障制度并轨就是要形成全国统一的养老保障体系，建立统一的国家标准。转轨及费改税问题涉及对人社部和税务机关的职权细划。人社部要明确自己在多层次的养老保障体系中对第一支柱的基本养老保障体系的安全有效管理。税务机关的职责将在费用改为税收后得到加重，从只负责收取扩展到对庞大资金的管理。我国社会保险基金的余额在2003年就已达到3000亿元中国财经网，日期：200328左右，如此庞大的余额必须有合理的运营机构。政府组织在优化改革的过程中要放弃实质的集权管理模式，学习先进、优秀的管理经验，形成扁平的层级结构；加强上下级人员的沟通，形成信息在一定程度上的对称，利于决策的正确制定；在制定决策时运用先进的技术，广泛收集并分析民意，使民主集中制在组织机构的运营中也有更好的体现。与此同时，在出台切实可行的转轨政策时，要考虑公务员养老保障制度在转轨过程中可能会出现的问题，比如：公务员对可能出现的养老金暂时下调产生的情绪反应、大批企业单位职工在转轨后出现的提前退休、个人账户由于运营失误等原因出现的空账如何弥补等。不仅如此，我们还要在政策合理制定的基础上，建立完善的监督机制。考虑到资金使用的随意性、借贷资金回收、转轨时对政策运营的监督、反馈等，有必要邀请专业的监督管理机构进行管理。
（四）依靠专业资产管理团队，保障资金安全
社会统筹的公务员与企业单位养老金以及个人账户按工资比例提取的养老金形成了庞大的养老金储蓄。现阶段，政府在投资过程中存在着一定的盲目性。政府出借资金用于开发区建设、对外投资、房地产开发等很少经过专业人士的测算。依靠专业的金融管理团队，根据我国人口的年龄结构，测算出精确的养老金替代率，个人账户提取工资的比例，未来投资回报率，借款还款率等，有利于对公共养老金进行保值增值。在转轨过程中，公务员个人账户初始积累不仅要保障代际间人员养老金的持续发放，还要保证代内个人账户不出现过多空账。专业资产管理团队需要对这些问题进行精确的测算，保证转轨的有序、稳定进行。如果在转轨过程中，还要将以缴费的形式收取的个人缴费的比例改为以强制性税收形式收取，那么税务机关对该项目资金的收取及保值、增值就应受到有效的辅助。其次，养老金的基本属性是负债性质的，所以必须把安全放在第一位。我国的资本市场自上交所和深交所建立以来，其规模不断膨胀。我国对上市公司违规操作的处罚不严，导致一些上市公司操纵市场、造假，给投资者带来巨大的风险，并带来不可预计的损失。我国机关事业单位与企业单位养老金的投资以保值为首要目的，在资本市场不健全的情况下给养老金的保值增值带来了巨大的风险，逐渐加剧养老金的空账问题。在解决公务员与企业单位职工养老保障制度并轨时，首先要发展完善的资本市场，保证资金的良好储蓄，才能减少转轨过程中的障碍。
在公务员养老保障制度转轨过程中，国家要出台相关的法律条款，保障转轨的依法稳定进行，在程序合理的情况下，将公务员与企业单位职工的公平贯彻到底。
[参考文献]
[1]当代中国丛书[M].北京：中国社会科学出版社，1987.
[2]支燕.我国养老金模式选择及收益保障机制研究[M].天津：天津社会科学院出版社，2005，（8）
[3]李雪.延长退休年龄解决养老金“空账”问题的可行性研究[J].中共长春市委党校学报，2008，（2）.
Research on the Pension System of Civil Servants and
Enterprise Workers
ZHANG Wen-zhe
（School of Literature， Law and Politics， China University of Mining
and Technology， Xuzhou， 221116， Jiangsu， China）
Abstract：The establishment of the social pension system in China can date back to 1950s. Under the planned economy system， the pension system of government and institutions and that of enterprise units were established independently， and with the change of policy they operated on different ways. Then， since the reform and opening up and the rapid economic development of the country， differences in old-age security system between them have gradually become apparent， causing wide public concern. Therefore， it is urgent that our government should pay attention to the existing problems in the operation of pension system， and begin the system integration design.
Keywords：pension； integration of the dual track system； the PAYGO system
〔责任编辑：左安嵩〕
摘要：我国社会养老保障制度的建立可以追溯到20世纪50年代。在计划经济体制下，成立了独立的机关事业单位养老保障制度和企业单位养老保障制度，之后，二者随着政策的变更走向了不同的道路。改革开放之后，我国经济高速发展，囿于历史问题，机关事业单位与企业单位在养老保障制度方面差异逐渐明显，引起公众广泛的讨论。因此，我国政府急需重视养老金双轨制运行中存在的问题，并开始进行并轨制度设计。
关键词：养老保障；双轨制并轨；现收现付制
中图分类号：C9137文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）06-0095-04
中华人民共和国成立之后，中国公共养老保障制度逐步建立。在五十年间，经历几个重要阶段的演进，已经基本形成我国现阶段的“现收现付、统账结合”的公共养老保障运行机制。现收现付制（payasyougo）作为我国养老保障金的融资模式以“以支定收，不留结余”为指导原则，保证了运行过程中养老金几乎不受通货膨胀的影响，可以为我国退休群体提供稳定的保障。但是，在融资过程中，企业职工养老金收取与企业运营状况密切相关，而大部分公务员统筹由财政支付且退休后公务员养老金支付比例高于企业支付比例。如此，在事实上造成公务员养老金高于企业退休职工养老金，这些问题促使人社部于2013年数次表示将实行双轨制并轨。
一、我国企业与公务员养老
保障制度的形成
（一）企业职工养老保障制度的形成
中华人民共和国成立以后，中国的公共养老金制度逐渐建立。政务院于1951年2月颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例草案》标志着我国社会保险制度的建立。根据该条例规定退休给付水平为本人工资的35%～60%。[1]（P308）全国手工业合作总社在1960年制定了《关于手工业集体所有制职工、社会退休统筹暂行办法》。至此，在城镇覆盖范围内，大型企业、全民所有制企业已经基本全面实行相应的职工退休养老制度。
1969年2月，财政部颁布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，明确规定了“国营企业一律停止提取劳动保险金”。我国企业养老保险制度非但没有全面普及，还使社会保险丧失了统筹功能。企业养老保险在这一阶段开始逐渐与全国社会保险相分离。改革开放以后，我国确立了社会主义市场经济体制，企业随市场经济体制进行了现代化改革。到1986年，全国基本建立了国有企业固定职工养老保险。国务院于同年颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，与之相适应的劳动合同制工人养老保险制度得以建立。
1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定意义重大。它在原国家与企业承担职工养老保险的基础上，引入职工个人储蓄性养老保险。中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题》，其中提出了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。国务院于1995年颁布的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出为企业职工建立个人账户，个人账户资金的来源为职工个人的全部缴费和企业缴费中的一部分。1997年7月，国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在这一过程中提出了三个统一：统一企业和职工个人的缴费比例、统一个人账户规模、统一基本养老金的计发。这一规定惠及国有企业职工和城镇集体企业职工。1999年，该政策扩大到外商投资企业、城镇私营企业。2002年，该政策范围继续扩大，城镇灵活就业人口被囊括。2005年12月，国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》继续对企业职工养老保险进行完善。至此，我国企业职工养老保障制度逐步完善，也同时出现了个人账户“做实”困难、基金后期运作不合理、基金账户亏空等诸多问题。
（二）公务员养老保障制度的形成
公务员养老保障制度是基于20世纪50年代颁布的干部离退休制度而建立的。之后五十余年的发展形成了现在的以财政支付为主，与个人账户相结合的现收现付制。
1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，在《办法》中第一次对退休条件进行了明确的规定。1958年2月，国务院发布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》在公平方面取得了一定的成绩，该规定取消按单位性质办理退休，规定所有人员按干部、工人身份退休。在该《规定》颁布后，公务员养老保险办法与企业职工养老办法已经基本实现统一，养老保险经费均来自于财政，个人不缴费。
1978年，“文化大革命”结束之后，国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，主要解决了离休老干部的待遇问题。之后经历的改革开放对我国经济大环境产生了较大的影响，企业基本建立了基本养老保险、个人养老保险、补充养老保险三支柱的保障体系，而公务员养老保险体系却没有及时进行改革。1993年国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，其中规定公务员养老保险制度为人事制度的重要组成部分。1994年，公务员养老保障制度开始在不同试点试运行。1998年3月，我国成立了劳动和社会保障部。公务员退休保障制度管理更加规范。2005年4月，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。第一次从法律角度对公务员养老保障制度进行了规定。
从以上历年法律和规定的改革中我们可以看出，国家对公务员养老保障制度一直主要实行财政支付而没有较大变动。法律及法规的变动基本只进行原则性的规定，而没有如企业单位职工养老保险一样进行国家、企业、个人三方支付等实质性改革。
二、我国政府在转轨时期
养老保障制度的困惑
当前我国政府社会公共养老保险为“社会统筹与个人账户相结合”的融资模式下的部分积累制，但在实际运行过程中由于社会统筹账户采用现收现付制，而个人账户采用基金制，导致由个人账户积累的部分无法对当期养老保障金进行支付，个人账户的“空账”问题随之产生。这一制度设计过程中造成的问题逐渐影响我国公务员养老保障制度转轨。除此之外，公务员养老保障制度转轨过程中还存在许多问题。 （一）公务员与企业养老保障制度并轨的过程中引起政府机构的不稳定
首先，公务员养老保障制度与企业养老保障制度并轨，就是将公务员纳入社会统一的养老保障制度当中。从原来由财政进行统一支付改为由财政进行基本养老保障、补充养老保障支付，个人储蓄也加入其中形成第三支柱，这对机构的改革也提出了要求。政府机构要进行与制度设计相适应的改革，避免改革不配套引起的不稳定。其次，政府在运作过程中有其自身难以避免的缺陷存在。组织的自我膨胀性、政府官员对下级官员在任用方面的自私性都形成组织结构的运行障碍。对养老保障金管理进入壁垒的设置给养老保障制度运营造成负面影响。这些问题导致了对政府资源乃至全国公共资源的浪费。最后，专业资产管理公司与基金管理公司等金融机构收取的管理费用一般在1%以下，但由于我国政府机构很少运用外部专业化管理机构，造成行政部门自收自治，无形中增加了养老保障金的管理成本。我国目前管理费用在2%～3%之间，大大高于专业资产管理机构的收费。并轨过程中对资金的滥用必然会造成外界对政府机构的质疑，过多外界质疑引起的政府管理动荡又增加了并轨成本。
（二）公务员养老保障水平大幅度下降
十四届三中全会提出的“统账结合”使我国公共养老基金建立了个人账户。第一，建立个人账户基金的目的，是希望通过养老金的投资使资本保值增值，逐步减少缴费率。[2]（P25～26）通过对基金的保值增值，减轻政府在养老保障金积累过程中的负担。公务员从完全由财政支付养老保障金转为由财政与个人储蓄相结合支付养老保障金的方式，在一定程度上降低了公务员工资水平。第二，由于个人账户采取基金制运营方式而带来的空账问题，造成了在退休后的支付过程中可能出现支付空洞而不能足额支付。第三，养老金的增值保值是一项风险与机遇并存的管理事件。在收取初期要在考虑人口年龄结构、收取年限、计发年限、通货膨胀、未来预期收入与消费的基础上正确估计个人账户资金年金的利率，保证收取金额的稳定合理以及发放的可持续性。但由于我国目前资本市场的风险较之国外资本市场仍然常常表现出不成熟与不稳定的状态，致使我国养老金在资本市场的运营存在较大的风险。这些问题都会造成公务员养老保障水平的下降。
（三）养老金融资过程中的缴费比例不清
由于我国在改革开放初期实行先富带动后富的“效率优先”政策，所以沿海地区的经济发展水平领先中部地区；中部地区以第一产业作为支柱，经济发展优于西部地区，造成我国整体经济发展水平不平均。经济发展水平直接影响当地企业单位、国家机关的待遇水平，在全国缴费比例相同的情况下，各地养老金储备出现较大的差距，进而对分配过程中资金水平产生影响。参保人数、参保人员工作年限、参保人员年龄、离退休人员的数量、行业工资等方面的平均水平不同，也会引起统筹比例的混乱及个人缴费比例的混乱，从而会使养老金替代率产生差异。企业职工养老金缴付的初始替代率与工资水平的双低造成企业职工养老金的发放金额与公务员养老保险金产生了不小的差距，虽然国家连续数次提高企业职工养老金水平，但事实上的不公平已经存在，这些差距不仅造成机关事业单位与企业单位员工流动之间的困难，同时带来了社会的不稳定。
（四）已退休企业人员与公务员调整的问题
建国初期我国建立养老保障机制的主要依据为建国初期人口结构水平。随着人民生活水平的提高，我国人均寿命逐渐延长。人口的老龄化给现收现付制下的养老保障体系带来了巨大的财政困难。并轨并不能一蹴而就，它必须是一个渐近的过程，要逐步实现公务员与企业职工养老保障制度的并轨。在制度改革的过程中如果将已退休人员养老保障水平与改革同步，由于我国人口结构水平的变化，会造成尾大不掉的困难局面。所以在并轨的过程中，要根据实际情况采取：已退休的保持养老保障水平不变，只对目前工作岗位上的人员进行相应的调整。
三、我国公务员与企业单
位养老金运营建议
随着生活质量、医疗水平的提高，全国人口的平均寿命在不断延长，人口结构也随着老龄人口的增加和独生子女计划的实施不断变化。现收现付制下的统账结合的实施在人口结构发生变化的情况下，由于个人账户以基金制运作，社会公共养老保障金缺口逐渐增大。前文提到的管理机制不健全、缺乏专业的金融管理机构都使我国公共养老保障制度到了举步维艰的境地。在公共服务均等化的前提下，将机关事业单位的养老保险制度与企业的养老保险制度并轨，并且将养老保障金由过去的收费提取形式改为强制性的税收形式，才能在保障资金安全的情况下为转轨提供一个合理、健全、可实施的环境。
（一）健全法律保护机制
在公务员与企业职工养老保障制度并轨的过程中，首先涉及机构变革，还要产生如何对大量养老资金进行保值增值。如此庞大的自上而下的政策变革、实施、反馈问题需要对立法进行严格、合理的规定，以防在制度变革的过程中产生权力滥用、资金占用等情况，加大转轨的难度。在近年曝光的养老金占用案例中，金额之大触目惊心。如1993年， 广州89亿元养老保险金被挪用，无法完全追回；2003年6月，太原市财政局科员挪用社保基金8609万元；轰动全国的上海社保案涉案金额更是达到了32亿元之多。[3]（P13～14）这些问题的曝光显示出在如此庞大的政策改革、如此巨大的资金面前，我国立法在预防、惩治方面的欠缺。法律应该对已经发生的损失究其因，对相关责任人实施法律制裁，与此同时还应该普及法律意识，从全国人民的养老保障持续性出发，强调养老金挪用、恶意投资带来的恶果，不仅要加强法律的硬约束，还要让法律的软约束深入人心。
（二）建立多层次的养老保障体系
解决养老保障制度的并轨问题，首先要解决的是养老资金的筹集问题。从世界各国养老保障制度发展情况来看，多层次的养老保障体系有利于解决我国在转轨过程中遇到的问题。在当前状况下，基本养老金作为多层次体系中的第一层，要确保在现行替代率水平不变的情况下有效的收取，但经测算，改革后养老金水平较改革前约降低299%，这样就需要第二层次的职业年金进行弥补。个人对职业年金的支付提高了公务员在退休后养老金替代水平，由第一层次和第二层次组成的公共养老金体系可将替代率水平提至80%。缴纳职业年金还在一定程度上缓解了我国目前的养老保障资金空账问题，其缴费时间越长，替代率水平就会越高，退休公务员可拿到的退休金就越多，从而鼓励公务员延迟其退休年龄。第三层次的商业保险将只能由政府、财政支付养老金转移至市场，与第三方合作减轻了政府的压力，还可以进一步提升公务员的退休待遇，减轻转轨中的困难。 （三）政府机构优化的同时加强监管
将公务员与企业职工养老保障制度并轨就是要形成全国统一的养老保障体系，建立统一的国家标准。转轨及费改税问题涉及对人社部和税务机关的职权细划。人社部要明确自己在多层次的养老保障体系中对第一支柱的基本养老保障体系的安全有效管理。税务机关的职责将在费用改为税收后得到加重，从只负责收取扩展到对庞大资金的管理。我国社会保险基金的余额在2003年就已达到3000亿元中国财经网，日期：200328左右，如此庞大的余额必须有合理的运营机构。政府组织在优化改革的过程中要放弃实质的集权管理模式，学习先进、优秀的管理经验，形成扁平的层级结构；加强上下级人员的沟通，形成信息在一定程度上的对称，利于决策的正确制定；在制定决策时运用先进的技术，广泛收集并分析民意，使民主集中制在组织机构的运营中也有更好的体现。与此同时，在出台切实可行的转轨政策时，要考虑公务员养老保障制度在转轨过程中可能会出现的问题，比如：公务员对可能出现的养老金暂时下调产生的情绪反应、大批企业单位职工在转轨后出现的提前退休、个人账户由于运营失误等原因出现的空账如何弥补等。不仅如此，我们还要在政策合理制定的基础上，建立完善的监督机制。考虑到资金使用的随意性、借贷资金回收、转轨时对政策运营的监督、反馈等，有必要邀请专业的监督管理机构进行管理。
（四）依靠专业资产管理团队，保障资金安全
社会统筹的公务员与企业单位养老金以及个人账户按工资比例提取的养老金形成了庞大的养老金储蓄。现阶段，政府在投资过程中存在着一定的盲目性。政府出借资金用于开发区建设、对外投资、房地产开发等很少经过专业人士的测算。依靠专业的金融管理团队，根据我国人口的年龄结构，测算出精确的养老金替代率，个人账户提取工资的比例，未来投资回报率，借款还款率等，有利于对公共养老金进行保值增值。在转轨过程中，公务员个人账户初始积累不仅要保障代际间人员养老金的持续发放，还要保证代内个人账户不出现过多空账。专业资产管理团队需要对这些问题进行精确的测算，保证转轨的有序、稳定进行。如果在转轨过程中，还要将以缴费的形式收取的个人缴费的比例改为以强制性税收形式收取，那么税务机关对该项目资金的收取及保值、增值就应受到有效的辅助。其次，养老金的基本属性是负债性质的，所以必须把安全放在第一位。我国的资本市场自上交所和深交所建立以来，其规模不断膨胀。我国对上市公司违规操作的处罚不严，导致一些上市公司操纵市场、造假，给投资者带来巨大的风险，并带来不可预计的损失。我国机关事业单位与企业单位养老金的投资以保值为首要目的，在资本市场不健全的情况下给养老金的保值增值带来了巨大的风险，逐渐加剧养老金的空账问题。在解决公务员与企业单位职工养老保障制度并轨时，首先要发展完善的资本市场，保证资金的良好储蓄，才能减少转轨过程中的障碍。
在公务员养老保障制度转轨过程中，国家要出台相关的法律条款，保障转轨的依法稳定进行，在程序合理的情况下，将公务员与企业单位职工的公平贯彻到底。
[参考文献]
[1]当代中国丛书[M].北京：中国社会科学出版社，1987.
[2]支燕.我国养老金模式选择及收益保障机制研究[M].天津：天津社会科学院出版社，2005，（8）
[3]李雪.延长退休年龄解决养老金“空账”问题的可行性研究[J].中共长春市委党校学报，2008，（2）.
Research on the Pension System of Civil Servants and
Enterprise Workers
ZHANG Wen-zhe
（School of Literature， Law and Politics， China University of Mining
and Technology， Xuzhou， 221116， Jiangsu， China）
Abstract：The establishment of the social pension system in China can date back to 1950s. Under the planned economy system， the pension system of government and institutions and that of enterprise units were established independently， and with the change of policy they operated on different ways. Then， since the reform and opening up and the rapid economic development of the country， differences in old-age security system between them have gradually become apparent， causing wide public concern. Therefore， it is urgent that our government should pay attention to the existing problems in the operation of pension system， and begin the system integration design.
Keywords：pension； integration of the dual track system； the PAYGO system
〔责任编辑：左安嵩〕