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摘 要：行政机关的自由裁量权是近年来伴随行政规模不断扩张所呈现出来的，引人关注的行政法学方面的新问题，而遏制行政自由裁量权的恣意扩张则成为这一问题中较为重要的议题。根据以往学者们的研究，可将行政自由裁量权的控制分为两种路径，一种是外在力量的控制，即立法控制和司法控制；另一种是内在力量的控制，即行政自制。本文试图突破对行政自由裁量权单纯进行外部控制的理论研究，重点探讨从行政机关内部如何实现对自由裁量权的控制，以达到内部控制与外部控制相结合，发挥二者各自的积极作用，促成行政自由裁量权的良性发展。
关键词：行政自由；裁量权；行政控制途径
一、问题的提出
随着现代政府行政权力的逐步扩扩展，行政自由裁量权在渗入社会生活表现为力度的加强和干预范围的扩张。行政自由裁量权的存在顺应了现代社会的复杂多变的情形，但其所导致的法律和现实之间的空隙也决定了其必然要受到更多的控制。
对行政自由裁量权加以控制的必要性依据有以下两点：
基于宪法基本原则即权力分立与制衡原则，行政权受到司法权及立法权的制约，行政机关在行使行政自由裁量权时应当受到来自司法权以及立法权的约束。尽管我国宪法中没有规定权力分立与制衡原则，但是，我国《宪法》第二条第一款规定“中华人民共和国一切权力属于人民。”这是一切权力属于人民的宪法依据。在宪法原则的基础之上，我国构建了人民代表大会制度，其他国家机关均需对人民代表大会负责，向其报告工作、受其监督，因此，在我国行政机关行使行政自由裁量权时同样受到来自立法、司法等机关的外部干预。
行政法的主要功能决定了行政自由裁量权应受到适当控制。关于行政法的功能与作用，平衡论吸收了管理论与控权论的合理因素，更能適应社会发展的需要，有较强的生命力。平衡论的主要主张是行政权与公民权之间应是制约与平衡的关系，因而为了保障行政机关在行使自由裁量权的过程中能最大限度的维护行政相对人的利益，行政自由裁量权亟需受到控制。
二、行政自由裁量权内部控制的优势
行政自由裁量权的控制呈现多元化趋势，单纯的外部控制在监督和控制范围、控制手段方面存在一定的局限性，行政权运行中绝大部分的行政行为是行政机关非正式性的行政行为，它们往往很少受到法律、法规、规章的明确规制，也不受司法机关的审查，因而人大和法院对其的控制也就显得较为无力。另一方面，大部分行政决定的作出离不开行政机关工作人员具备的专业性知识以及行政机关所遵循的规范化行政程序，面对这种情形，法院和检察院的外部监督远不如行政机关内部的层级控制有效。
（一）行政控制的自主性
行政自由裁量权的内部控制是一种自主性控制，即在控制过程中行政系统本身可以纠正其不规范的行为，确定运行中自我约束的行政规则。
1.行政控制的自主性有利于及时发现行政机关的弊端，优化行政生态
行政机关在运行过程中对其自身的运行机制、运行状况比外部机关有更多的了解，在长期的实践中，也不乏能够提出诸多的改进方案，弥补其在行政方式、手段、人员配置、资源利用等方面的缺点和不足，比起外部控制更可以对症下药。一个人要保持自己的身心健康，主要靠自己的保养而不是外科医生。
2.行政控制的自主性有利于克服行政人员的消极执法，激发其进取精神
对于行政人员缺乏能动性所导致的不作为、消极执法的责任追究主要依靠行政机关内部的行政处分，外部机关很难了解每天数以万计的行政执法事件，更难以按照我国现行法律追究每位涉案人员的法律责任，对执法人员的罚与不罚，罚多罚少，由行政内部加以控制更为适宜。
（二）行政控制的专业性
不可否认的是，行政机关在某些专业问题方面所作出的决策离不开专业技术人员的支撑，而立法机关和司法机关缺少此类专家，大多情况下，在遇到有关技术性案件时还需要求助行政机关指派的专业人员，即使是非行政机关指派的工作人员，也需要由行政机关对其执业资格给予认可。由此可见，加强行政机关自身的行政控制，对于处理专业性的行政事务更为高效、合理，将其交给立法机关和司法机关会造成资源及成本的浪费。
（三）行政控制的及时性
立法机关所具有的行政控制主要表现为事先控制，显而易见通过立法方式所达成的控制无法应对行政机关在处理行政事务过程中各种突发状况，具有滞后性；而司法机关则主要是通过行政诉讼的方式依据现有法律、法规对行政机关的自由裁量权加以控制，属于事后控制，尚不能及时应对随时发生的行政紧急事件，甚而会对公民的正常生活。相比较而言，通过行政机关自省的模式即自我控制可对行政紧急事件、突发事件发挥及时、积极的控制、监督作用。
三、实现行政自由裁量内部控制的途径
行政自由裁量的内部控制真正发挥其优势与功能有赖于从各个途径入手对其加以改进和完善，本文将对其中的标准量化机制、分权机制以及案例示范机制着重进行分析。
（一）标准机制：行政自由裁量权的基准
所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，根据立法者目的以及比例原则等要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各类事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围进行细化，并设置相对固定的具体判断标准。
1.裁量基准的基本功能
裁量基准的制定可以减少行政执法人员的执法恣意，使其在拥有自由裁量权的大前提之下，依照较为硬性的裁量基准进行执法。如《治安管理处罚法》第二十九条规定，违反户口或者居民身份证管理，有第一项至第三项行为之一的，处50元以下罚款或者警告；有第四项或者第五项行为的，处100元以下罚款或者警告……由此可见，虽然公安机关被授权拥有200元以下罚款的权限，但是根据情形的不同，其罚款权限又将被具体加以限制，从而避免对违法人员畸轻或畸重的不适当处罚。
2.裁量基准的法律效力 根据传统的行政法理论，裁量基准对行政机关及其工作人员具有直接约束力，随着行政法适用范围的扩大，裁量基准已不单单对内发生效力，尤其是行政工作人员针对具体情形进行执法时，终将产生对外法律效力。因此，从实践方面来看，行政自由裁量权的裁量基准对行政主体及行政相对人均有一定的约束力，周佑勇教授认为，行政法学界已经逐渐认可裁量基准在行政行为运行中的作用。
（二）分权机制：行政内部权力三分制
在《深圳市综合配套改革总体方案》中，首次将行政权力分为决策、执行、监督三种职能，构建制约与协调相结合的新机制。
1.分权机制的合理性分析
行政内部分权是政府的自发性行为，旨在通过行政权力的分散行使、合理配置而防止违法或不当行为的发生，最终达到更好服务公众的行政目的。由政府自身将权力在内部进行划分，形成内部的决策、执行、监督机制，一方面可以防止行政机关滥用权力，通过内部三权的制约来制止违法或不当行政行为的实施，具有及时性；另一方面，行政机关内部三种权力之间的配合更默契度更高，由政府在三种权力中起到调配作用，其完全有能力按照行政事务的具体情况去配置或分散行政权力，达到最优配置并避免权力的集中和专断。因此，深圳市行政内部权力三分制的探索具有推广价值，对于行政自由裁量权的内部控制意义重大。
2.分权机制的规范保障
行政内部分权在一定程度上能够克服政府集权的一系列弊病，实现行政自由裁量权内部的有效控制，但是也需要对分权机制加以规范，以保障分权制的实施取得显著效果。
首先，行政内部分权应当坚持适度性原则，政府权力的划分只要能达到既相互协调又相互制约，防止权力恣意滥用即可，而无需将权力无限细分，牵涉的部门越多，在行政事务中越是需要多道手续和流程，增加了行政活動的难度。因此对于行政内部权力的划分必须坚持适度原则，使其起到既防止权力滥用又保障行政机关高效运转的良性功能。
其次，权力划分与部门设置要合理。在深圳市的“三分制”改革方案中，将深圳市政府行政的决策、执行、监督职能划分到35个部门，其中具备执行权的部门改称“署”，将其与具备决策功能的部门进行区分，这种机构设置的尝试基本符合了三权制的设计理念。
（三）案例示范机制：行政惯例制度
我国接近于大陆法系国家的制度，行政机关的行政活动所依据的是国家机关制定的法律、法规、规章、单行条例、自治条例以及法律解释等，而对于案例、惯例的关注度较低。近些年，不论是在实践层面还是理论层面，对行政案例都投入了较多的关注。
1.行政惯例的作用
行政惯例是行政机关通过处理行政问题时积累的经验，对今后发生的类似情形有指导意义。在我国一些地方的行政机关中已经出现了行政惯例制度的探索。例如，辽宁省政府法制办在《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》中确立了行政处罚先例制度。
行政惯例通常以行政规则的形式表现出来，尽管“行政规则不对人民有拘束力，但行政机关基于行政规则而为之相同行为，则形成实践。而符合实践之行为，即是符合行政规则之行为。”因此，以行政规则为载体的行政惯例对行政主体和行政相对人均具有约束力。
2.行政惯例的判断标准
相对于其他部门法，行政法的渊源更为庞杂，这样的法制环境容易生成行政惯例，同时，由于法律的滞后性特征，以行政惯例来规制新问题、新情况是必要且可行的。
如何判断繁多的行政案例、习惯是否能成为一项行政惯例主要有以下标准：其一，该做法是否被“长期”、“反复”地适用，任何仅能一次性适用或在较小空间范围内适用的做法都不能构成为行政惯例；其二，是否能够得到行政机关自身、行政相对人及相关人的广泛确信和认可，若缺乏适用效力则不能称该做法为行政惯例；其三，是否具备合法性和合理性基础；其四，是否已产生外部效力，一项做法被公开并产生广泛效力是行政惯例被推广的必要条件。当然，以上判断标准是学者根据一般情形罗列的判断行政惯例的相对标准，并非绝对标准，在面对具体情形时，可以适当加以调整。
以上三种所列举的规制行政自由裁量权的行政控制途径只是诸多途径中的一部分，除此之外在理论层面和实践层面还存在多种控制途径，我们应当认识到，尽管行政自制的控权途径比司法和立法有更大的优势，但是在对行政自由裁量权进行控制的过程中多种方式共同发挥监督、控制作用才是督促行政机关合法、合理行使自由裁量权的必要保障。
参考文献：
[1]张千帆.《行政自由裁量权的法律控制——以美国行政法为视角》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2007年第3期.
[2]刘茂林.《中国宪法导论》，北京大学出版社2010年版，第29页.
[3]罗豪才主编.《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第10、17页.
[4]关保英.《论行政权的自我控制》，载《华东师范大学学报》2003年1月第1期。
[5]崔卓兰，刘福元.《论行政自由裁量权的内部控制》，载《中国法学》2009年第4期。
[6]大量的危机管理案例，可见孙玉红等编：《直面危机——世界经典案例剖析》，王文斌等译，中信出版社2004年版.
[7]周佑勇.《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期.
[8]章志远.《行政裁量基准的兴起与现实课题》，载《当代法学》2010年第1期.
[9]崔卓兰，刘福元.《行政自制理念的实践机制：行政内部分权》，载《法商研究》，2009年第3期.
[10]徐邦友.《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2004年版，第189—190页.
[11]黄异.《行政规则》，载《法令月刊》，转引自尚海龙：《论行政自我拘束原则》，载《政治与法律》2007年第4期.
[12]周佑勇，尹建国.《行政裁量的规范影响因素——以行政管理与公共政策为中心》，载《河北社会科学》2008年第7期.
关键词：行政自由；裁量权；行政控制途径
一、问题的提出
随着现代政府行政权力的逐步扩扩展，行政自由裁量权在渗入社会生活表现为力度的加强和干预范围的扩张。行政自由裁量权的存在顺应了现代社会的复杂多变的情形，但其所导致的法律和现实之间的空隙也决定了其必然要受到更多的控制。
对行政自由裁量权加以控制的必要性依据有以下两点：
基于宪法基本原则即权力分立与制衡原则，行政权受到司法权及立法权的制约，行政机关在行使行政自由裁量权时应当受到来自司法权以及立法权的约束。尽管我国宪法中没有规定权力分立与制衡原则，但是，我国《宪法》第二条第一款规定“中华人民共和国一切权力属于人民。”这是一切权力属于人民的宪法依据。在宪法原则的基础之上，我国构建了人民代表大会制度，其他国家机关均需对人民代表大会负责，向其报告工作、受其监督，因此，在我国行政机关行使行政自由裁量权时同样受到来自立法、司法等机关的外部干预。
行政法的主要功能决定了行政自由裁量权应受到适当控制。关于行政法的功能与作用，平衡论吸收了管理论与控权论的合理因素，更能適应社会发展的需要，有较强的生命力。平衡论的主要主张是行政权与公民权之间应是制约与平衡的关系，因而为了保障行政机关在行使自由裁量权的过程中能最大限度的维护行政相对人的利益，行政自由裁量权亟需受到控制。
二、行政自由裁量权内部控制的优势
行政自由裁量权的控制呈现多元化趋势，单纯的外部控制在监督和控制范围、控制手段方面存在一定的局限性，行政权运行中绝大部分的行政行为是行政机关非正式性的行政行为，它们往往很少受到法律、法规、规章的明确规制，也不受司法机关的审查，因而人大和法院对其的控制也就显得较为无力。另一方面，大部分行政决定的作出离不开行政机关工作人员具备的专业性知识以及行政机关所遵循的规范化行政程序，面对这种情形，法院和检察院的外部监督远不如行政机关内部的层级控制有效。
（一）行政控制的自主性
行政自由裁量权的内部控制是一种自主性控制，即在控制过程中行政系统本身可以纠正其不规范的行为，确定运行中自我约束的行政规则。
1.行政控制的自主性有利于及时发现行政机关的弊端，优化行政生态
行政机关在运行过程中对其自身的运行机制、运行状况比外部机关有更多的了解，在长期的实践中，也不乏能够提出诸多的改进方案，弥补其在行政方式、手段、人员配置、资源利用等方面的缺点和不足，比起外部控制更可以对症下药。一个人要保持自己的身心健康，主要靠自己的保养而不是外科医生。
2.行政控制的自主性有利于克服行政人员的消极执法，激发其进取精神
对于行政人员缺乏能动性所导致的不作为、消极执法的责任追究主要依靠行政机关内部的行政处分，外部机关很难了解每天数以万计的行政执法事件，更难以按照我国现行法律追究每位涉案人员的法律责任，对执法人员的罚与不罚，罚多罚少，由行政内部加以控制更为适宜。
（二）行政控制的专业性
不可否认的是，行政机关在某些专业问题方面所作出的决策离不开专业技术人员的支撑，而立法机关和司法机关缺少此类专家，大多情况下，在遇到有关技术性案件时还需要求助行政机关指派的专业人员，即使是非行政机关指派的工作人员，也需要由行政机关对其执业资格给予认可。由此可见，加强行政机关自身的行政控制，对于处理专业性的行政事务更为高效、合理，将其交给立法机关和司法机关会造成资源及成本的浪费。
（三）行政控制的及时性
立法机关所具有的行政控制主要表现为事先控制，显而易见通过立法方式所达成的控制无法应对行政机关在处理行政事务过程中各种突发状况，具有滞后性；而司法机关则主要是通过行政诉讼的方式依据现有法律、法规对行政机关的自由裁量权加以控制，属于事后控制，尚不能及时应对随时发生的行政紧急事件，甚而会对公民的正常生活。相比较而言，通过行政机关自省的模式即自我控制可对行政紧急事件、突发事件发挥及时、积极的控制、监督作用。
三、实现行政自由裁量内部控制的途径
行政自由裁量的内部控制真正发挥其优势与功能有赖于从各个途径入手对其加以改进和完善，本文将对其中的标准量化机制、分权机制以及案例示范机制着重进行分析。
（一）标准机制：行政自由裁量权的基准
所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，根据立法者目的以及比例原则等要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各类事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围进行细化，并设置相对固定的具体判断标准。
1.裁量基准的基本功能
裁量基准的制定可以减少行政执法人员的执法恣意，使其在拥有自由裁量权的大前提之下，依照较为硬性的裁量基准进行执法。如《治安管理处罚法》第二十九条规定，违反户口或者居民身份证管理，有第一项至第三项行为之一的，处50元以下罚款或者警告；有第四项或者第五项行为的，处100元以下罚款或者警告……由此可见，虽然公安机关被授权拥有200元以下罚款的权限，但是根据情形的不同，其罚款权限又将被具体加以限制，从而避免对违法人员畸轻或畸重的不适当处罚。
2.裁量基准的法律效力 根据传统的行政法理论，裁量基准对行政机关及其工作人员具有直接约束力，随着行政法适用范围的扩大，裁量基准已不单单对内发生效力，尤其是行政工作人员针对具体情形进行执法时，终将产生对外法律效力。因此，从实践方面来看，行政自由裁量权的裁量基准对行政主体及行政相对人均有一定的约束力，周佑勇教授认为，行政法学界已经逐渐认可裁量基准在行政行为运行中的作用。
（二）分权机制：行政内部权力三分制
在《深圳市综合配套改革总体方案》中，首次将行政权力分为决策、执行、监督三种职能，构建制约与协调相结合的新机制。
1.分权机制的合理性分析
行政内部分权是政府的自发性行为，旨在通过行政权力的分散行使、合理配置而防止违法或不当行为的发生，最终达到更好服务公众的行政目的。由政府自身将权力在内部进行划分，形成内部的决策、执行、监督机制，一方面可以防止行政机关滥用权力，通过内部三权的制约来制止违法或不当行政行为的实施，具有及时性；另一方面，行政机关内部三种权力之间的配合更默契度更高，由政府在三种权力中起到调配作用，其完全有能力按照行政事务的具体情况去配置或分散行政权力，达到最优配置并避免权力的集中和专断。因此，深圳市行政内部权力三分制的探索具有推广价值，对于行政自由裁量权的内部控制意义重大。
2.分权机制的规范保障
行政内部分权在一定程度上能够克服政府集权的一系列弊病，实现行政自由裁量权内部的有效控制，但是也需要对分权机制加以规范，以保障分权制的实施取得显著效果。
首先，行政内部分权应当坚持适度性原则，政府权力的划分只要能达到既相互协调又相互制约，防止权力恣意滥用即可，而无需将权力无限细分，牵涉的部门越多，在行政事务中越是需要多道手续和流程，增加了行政活動的难度。因此对于行政内部权力的划分必须坚持适度原则，使其起到既防止权力滥用又保障行政机关高效运转的良性功能。
其次，权力划分与部门设置要合理。在深圳市的“三分制”改革方案中，将深圳市政府行政的决策、执行、监督职能划分到35个部门，其中具备执行权的部门改称“署”，将其与具备决策功能的部门进行区分，这种机构设置的尝试基本符合了三权制的设计理念。
（三）案例示范机制：行政惯例制度
我国接近于大陆法系国家的制度，行政机关的行政活动所依据的是国家机关制定的法律、法规、规章、单行条例、自治条例以及法律解释等，而对于案例、惯例的关注度较低。近些年，不论是在实践层面还是理论层面，对行政案例都投入了较多的关注。
1.行政惯例的作用
行政惯例是行政机关通过处理行政问题时积累的经验，对今后发生的类似情形有指导意义。在我国一些地方的行政机关中已经出现了行政惯例制度的探索。例如，辽宁省政府法制办在《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》中确立了行政处罚先例制度。
行政惯例通常以行政规则的形式表现出来，尽管“行政规则不对人民有拘束力，但行政机关基于行政规则而为之相同行为，则形成实践。而符合实践之行为，即是符合行政规则之行为。”因此，以行政规则为载体的行政惯例对行政主体和行政相对人均具有约束力。
2.行政惯例的判断标准
相对于其他部门法，行政法的渊源更为庞杂，这样的法制环境容易生成行政惯例，同时，由于法律的滞后性特征，以行政惯例来规制新问题、新情况是必要且可行的。
如何判断繁多的行政案例、习惯是否能成为一项行政惯例主要有以下标准：其一，该做法是否被“长期”、“反复”地适用，任何仅能一次性适用或在较小空间范围内适用的做法都不能构成为行政惯例；其二，是否能够得到行政机关自身、行政相对人及相关人的广泛确信和认可，若缺乏适用效力则不能称该做法为行政惯例；其三，是否具备合法性和合理性基础；其四，是否已产生外部效力，一项做法被公开并产生广泛效力是行政惯例被推广的必要条件。当然，以上判断标准是学者根据一般情形罗列的判断行政惯例的相对标准，并非绝对标准，在面对具体情形时，可以适当加以调整。
以上三种所列举的规制行政自由裁量权的行政控制途径只是诸多途径中的一部分，除此之外在理论层面和实践层面还存在多种控制途径，我们应当认识到，尽管行政自制的控权途径比司法和立法有更大的优势，但是在对行政自由裁量权进行控制的过程中多种方式共同发挥监督、控制作用才是督促行政机关合法、合理行使自由裁量权的必要保障。
参考文献：
[1]张千帆.《行政自由裁量权的法律控制——以美国行政法为视角》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2007年第3期.
[2]刘茂林.《中国宪法导论》，北京大学出版社2010年版，第29页.
[3]罗豪才主编.《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第10、17页.
[4]关保英.《论行政权的自我控制》，载《华东师范大学学报》2003年1月第1期。
[5]崔卓兰，刘福元.《论行政自由裁量权的内部控制》，载《中国法学》2009年第4期。
[6]大量的危机管理案例，可见孙玉红等编：《直面危机——世界经典案例剖析》，王文斌等译，中信出版社2004年版.
[7]周佑勇.《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期.
[8]章志远.《行政裁量基准的兴起与现实课题》，载《当代法学》2010年第1期.
[9]崔卓兰，刘福元.《行政自制理念的实践机制：行政内部分权》，载《法商研究》，2009年第3期.
[10]徐邦友.《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2004年版，第189—190页.
[11]黄异.《行政规则》，载《法令月刊》，转引自尚海龙：《论行政自我拘束原则》，载《政治与法律》2007年第4期.
[12]周佑勇，尹建国.《行政裁量的规范影响因素——以行政管理与公共政策为中心》，载《河北社会科学》2008年第7期.