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【摘要】本文在划分我国地方政府债务风险现状的基础之上，分析经济新常态背景下，发展PPP模式在合理划分政府和市场的准公共品供给责任和提高债务融资使用效率的作用以及其对于地方政府债务风险的化解机制，并提出相关政策建议，
【关键词】PPP 地方政府债务 债务风险
一、我国地方政府债务风险的现状
目前，我国地方政府债务的客观存在且规模较大已经是一个不争的事实，并且存在一定的债务风险。可以归纳为以下三个方面：
（一）显性的财政风险不断增加
自从2015年《新预算法》正式实施，对地方债务实行限额管理办法以来，我国地方政府债务限额在不断提高，在新通过的政府预算中，2017年我国地方政府债务上限提高至18.8万亿元，比2016年增加1.63万亿元，增幅为8.67%，占全国公共财政一般预算收入的比重为111.51%。同时，根据我国审计署2013[32]号公告《全国政府性债务审计结果》，有20个地区偿债率超过警戒线20%的比例标准。以上这些数据表明，无论是从绝对额还是从相对额来看，地方政府债务都隐藏着较大的财政风险。
（二）隐形的金融风险不容忽视
目前，我国地方政府自行发债权还未全面放开，诸多地方政府通过投融资平台形式举债，而地方政府是这些债务的隐性担保人。截至2013年6月，地方政府通过投融资平台形式举借的债务额为40755.54亿元，以银行贷款方式举借的债务规模达到55252.45亿元。然而，从资本金来看，大多存在违规注资等问题。并且存在着省、市、县、乡各级政府多头举债的显性，债务主体不明晰；因此，一旦债务违约，将严重影响政府信誉，甚至会转化为威胁整个金融体系的金融风险。
（三）潜在的社会风险急需关注
当前中国正处于深化改革的关键期，需要大量财政支出促进各项政策落地；并且随着人口老龄化等问题的加剧，对公共服务的支出要求不断攀升，财政支出压力与日俱增。随着政府债务规模不断增加，还本付息压力也逐渐增加；未来的财政支出压力更大。如果出现支出困难，必将影响经济改革的成果，同时也会滋生许多难以预计的社会矛盾，影响社会稳定，形成社会风险隐患。
二、PPP的内涵和发展现状
根据财政部颁布的财金[2014]76号文件《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP为“政府和社会资本合作模式”，是政府部门与社会资本在基础设施建设及公共服务供给上建立的一种长期合作。PPP模式通常是由社会资本承担公共服务的规划建设和后期运营维护工作，通过“使用者付费”和“政府付费”两种方式获得合理投资回报；而政府部门在其中的责任是价格和质量监管，从而最大化公共利益。
目前，我国PPP项目的发展在地域分布上并不平衡。截至2016年7月，排全国首位的贵州省共有1665个项目在全国PPP综合信息平台上公布，项目投资总额达1.49万亿元。而大连、天津等城市对PPP仅有14个和12个PPP项目公布。
三、PPP防范地方政府债务的机制
（一）引入PPP模式有利于促进准公共品供给责任在政府和市场之间合理分担。
按照公共产品的供给责任分担理论，准公共品的供给应该由政府和個人按照收益份额来共同承担，如市政建设、交通设施供给、保障性住房建设、教科文卫等项目，而目前，83.6%的地方政府债务就是为此类准公共品融资的。如果通过政府债务的方式为此类公共品融资，则意味着政府承担了全部的供给责任，这一分工并没有遵循准公共品供给中政府和市场的责任划分，存在效率损失。另一方面，这些准公共品具有一定的私人物品性质，如果由政府通过债务融资供给，相当于私人产品公共供给，在一定程度上会造成“公地悲剧”，影响公共品供给的效率。
如若在此类准公共品的供给中引入PPP机制，通过将运营权从公共部门向私人部门转移，私人部门通过收费等方式弥补成本，最终实现了准公共品供给责任在市场和政府之间进行合理的划分。
（二）引入PPP模式有利于提高债务融资的使用效率。
公共品的政府供给源于市场失灵，但是政府在提供公共品时也存在政府失灵，例如，作为“经济人”的地方政府在晋升激励下盲目扩大地方政府债务规模，导致债务资金融资的使用效率下降。但是在公共品供给的生产、运营等环节引入PPP机制，将公共品供给的责任和风险向私人部门转移，也就在一定程度上将私营部门的利益与公共服务的供给效率挂钩，而私营部门通常更加注重投入产出效率，并且能够在一定程度上制约政府官员基于个人利益对于公共利益的侵蚀行为，从而提高债务融资的使用效率。
综上，PPP模式可以有效地提高地方政府债务效率，缓解地方政府支出的融资压力，将地方政府风险从公共部门向私人部门进行部分转嫁，在控制地方政府债务风险的同时，提高公众所享受的公共服务质量。
四、通过PPP防范地方政府债务的政策建议
PPP模式作为我国经济社会发展的有效融资方式，通过实行风险转移和效率改进，达到防范和化解地方政府债务风险的目的，具有积极的作用，有助于新常态下的社会经济发展，但是也需要在政策制定和技术使用上在若干难点问题上有所突破。
第一，系统设计规划，选择合理的PPP模式化解债务风险。一是针对不同期限的债务，选择合理的化解顺序。例如，短期债务会产生当期的偿债压力，应优先考虑通过PPP模式化解，而长期债务则可以随着经济发展自然化解。二是有针对性的选择PPP模式化解债务风险，根据项目是出于建成期、经营期、改扩建期还是融资缺口期，有针对性的选择TOT、BOT、BOO、BTO等多种模式，以实现资金和项目的匹配。
第二，明确政府责任，建立有效的信息披露和监管机制。一是要明确政府责任，设立专门机构、通过多种方式与公众沟通，充分及时的披露相关信息，提高PPP项目从信息发布到项目建设和运营及政府监管的透明度。二是要完善监督机制，通过进行PPP项目的民意调查，并广泛听取各方意见，提高项目资金的使用效率，最大化公共利益。
第三，健全法律法规，培养专业人才队伍。一是我国地区差异加大，PPP模式在各地发展并不均衡，而目前仅在政府文件中对PPP模式进行规范，而缺乏全国性的法律法规及各个地方的相关制度约束。需要通过专门的法律法规完善PPP模式中各方权利主体责任义务关系，从而增加社会资本的参与度并保障地方政府债务规模可控。二是PPP项目的运作涉及金融、财务、法律等多个领域，理论与实践并重，需要促进专业人才的培养，促进PPP项目的发展，提高项目的运作效率。
参考文献
[1]于树一.当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，2014（1）.
[2]缪小林，伏润民.我国地方政府债务可持续性测度研究——基于单一主体模型分析[J].当代财经，2014（8）.
作者简介：任超然（1987-），女，汉族，山东德州，讲师，博士，华东理工大学社会与公共管理学院，研究方向：公共财政。
【关键词】PPP 地方政府债务 债务风险
一、我国地方政府债务风险的现状
目前，我国地方政府债务的客观存在且规模较大已经是一个不争的事实，并且存在一定的债务风险。可以归纳为以下三个方面：
（一）显性的财政风险不断增加
自从2015年《新预算法》正式实施，对地方债务实行限额管理办法以来，我国地方政府债务限额在不断提高，在新通过的政府预算中，2017年我国地方政府债务上限提高至18.8万亿元，比2016年增加1.63万亿元，增幅为8.67%，占全国公共财政一般预算收入的比重为111.51%。同时，根据我国审计署2013[32]号公告《全国政府性债务审计结果》，有20个地区偿债率超过警戒线20%的比例标准。以上这些数据表明，无论是从绝对额还是从相对额来看，地方政府债务都隐藏着较大的财政风险。
（二）隐形的金融风险不容忽视
目前，我国地方政府自行发债权还未全面放开，诸多地方政府通过投融资平台形式举债，而地方政府是这些债务的隐性担保人。截至2013年6月，地方政府通过投融资平台形式举借的债务额为40755.54亿元，以银行贷款方式举借的债务规模达到55252.45亿元。然而，从资本金来看，大多存在违规注资等问题。并且存在着省、市、县、乡各级政府多头举债的显性，债务主体不明晰；因此，一旦债务违约，将严重影响政府信誉，甚至会转化为威胁整个金融体系的金融风险。
（三）潜在的社会风险急需关注
当前中国正处于深化改革的关键期，需要大量财政支出促进各项政策落地；并且随着人口老龄化等问题的加剧，对公共服务的支出要求不断攀升，财政支出压力与日俱增。随着政府债务规模不断增加，还本付息压力也逐渐增加；未来的财政支出压力更大。如果出现支出困难，必将影响经济改革的成果，同时也会滋生许多难以预计的社会矛盾，影响社会稳定，形成社会风险隐患。
二、PPP的内涵和发展现状
根据财政部颁布的财金[2014]76号文件《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，PPP为“政府和社会资本合作模式”，是政府部门与社会资本在基础设施建设及公共服务供给上建立的一种长期合作。PPP模式通常是由社会资本承担公共服务的规划建设和后期运营维护工作，通过“使用者付费”和“政府付费”两种方式获得合理投资回报；而政府部门在其中的责任是价格和质量监管，从而最大化公共利益。
目前，我国PPP项目的发展在地域分布上并不平衡。截至2016年7月，排全国首位的贵州省共有1665个项目在全国PPP综合信息平台上公布，项目投资总额达1.49万亿元。而大连、天津等城市对PPP仅有14个和12个PPP项目公布。
三、PPP防范地方政府债务的机制
（一）引入PPP模式有利于促进准公共品供给责任在政府和市场之间合理分担。
按照公共产品的供给责任分担理论，准公共品的供给应该由政府和個人按照收益份额来共同承担，如市政建设、交通设施供给、保障性住房建设、教科文卫等项目，而目前，83.6%的地方政府债务就是为此类准公共品融资的。如果通过政府债务的方式为此类公共品融资，则意味着政府承担了全部的供给责任，这一分工并没有遵循准公共品供给中政府和市场的责任划分，存在效率损失。另一方面，这些准公共品具有一定的私人物品性质，如果由政府通过债务融资供给，相当于私人产品公共供给，在一定程度上会造成“公地悲剧”，影响公共品供给的效率。
如若在此类准公共品的供给中引入PPP机制，通过将运营权从公共部门向私人部门转移，私人部门通过收费等方式弥补成本，最终实现了准公共品供给责任在市场和政府之间进行合理的划分。
（二）引入PPP模式有利于提高债务融资的使用效率。
公共品的政府供给源于市场失灵，但是政府在提供公共品时也存在政府失灵，例如，作为“经济人”的地方政府在晋升激励下盲目扩大地方政府债务规模，导致债务资金融资的使用效率下降。但是在公共品供给的生产、运营等环节引入PPP机制，将公共品供给的责任和风险向私人部门转移，也就在一定程度上将私营部门的利益与公共服务的供给效率挂钩，而私营部门通常更加注重投入产出效率，并且能够在一定程度上制约政府官员基于个人利益对于公共利益的侵蚀行为，从而提高债务融资的使用效率。
综上，PPP模式可以有效地提高地方政府债务效率，缓解地方政府支出的融资压力，将地方政府风险从公共部门向私人部门进行部分转嫁，在控制地方政府债务风险的同时，提高公众所享受的公共服务质量。
四、通过PPP防范地方政府债务的政策建议
PPP模式作为我国经济社会发展的有效融资方式，通过实行风险转移和效率改进，达到防范和化解地方政府债务风险的目的，具有积极的作用，有助于新常态下的社会经济发展，但是也需要在政策制定和技术使用上在若干难点问题上有所突破。
第一，系统设计规划，选择合理的PPP模式化解债务风险。一是针对不同期限的债务，选择合理的化解顺序。例如，短期债务会产生当期的偿债压力，应优先考虑通过PPP模式化解，而长期债务则可以随着经济发展自然化解。二是有针对性的选择PPP模式化解债务风险，根据项目是出于建成期、经营期、改扩建期还是融资缺口期，有针对性的选择TOT、BOT、BOO、BTO等多种模式，以实现资金和项目的匹配。
第二，明确政府责任，建立有效的信息披露和监管机制。一是要明确政府责任，设立专门机构、通过多种方式与公众沟通，充分及时的披露相关信息，提高PPP项目从信息发布到项目建设和运营及政府监管的透明度。二是要完善监督机制，通过进行PPP项目的民意调查，并广泛听取各方意见，提高项目资金的使用效率，最大化公共利益。
第三，健全法律法规，培养专业人才队伍。一是我国地区差异加大，PPP模式在各地发展并不均衡，而目前仅在政府文件中对PPP模式进行规范，而缺乏全国性的法律法规及各个地方的相关制度约束。需要通过专门的法律法规完善PPP模式中各方权利主体责任义务关系，从而增加社会资本的参与度并保障地方政府债务规模可控。二是PPP项目的运作涉及金融、财务、法律等多个领域，理论与实践并重，需要促进专业人才的培养，促进PPP项目的发展，提高项目的运作效率。
参考文献
[1]于树一.当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，2014（1）.
[2]缪小林，伏润民.我国地方政府债务可持续性测度研究——基于单一主体模型分析[J].当代财经，2014（8）.
作者简介：任超然（1987-），女，汉族，山东德州，讲师，博士，华东理工大学社会与公共管理学院，研究方向：公共财政。