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摘要：国库集中支付制度改革是适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求。随着改革的深入，国库集中支付管理工作出现了一些问题。文章探讨了目前国库集中支付改革取得的一定成效与存在的问题，并从资金管理、内部控制、预算等方面对完善国库集中支付制度提出了有效建议。
关键词：国库集中支付；预算管理；内部控制
2001年，国家正式启动国库集中支付改革，为不断深化与完善国库集中支付制度，国家高度关注国库集中支付改革动态，不断出台新的文件用以指导改革顺利进行。国库集中支付改革从2007年至今的发展情况如图1所示。
由图1可知，国家循序渐进推进国库集中支付改革，逐步扩大改革预算级次、范围和公务卡使用，加强事业单位财会核算，推进预算执行细化。实行集中支付制度后，财政资金在国库单一账户体系里运作，资金分散存放改为集中储存，财政资金在实际支付前统一保留在国库，实现了财政部门对资金的统一调度和管理。同时运用信息网络系统，预算执行监控接近明朗化、动态化。但目前国库集中支付管理实际工作中还存在一些问题，反映了国库管理制度改革的艰巨性和复杂性。完善国库集中支付制度，健全与国库集中支付制度改革相配套的制度体系，真正构建起现代国库管理制度体系是一个长期的过程。
一、国库集中支付改革的成效
如今国库集中支付观念已深入人心，改革覆盖面不断扩大。以浙江省为例，浙江省省级国库集中支付改革自2005年10月起开始试点。2006年1月起所有省级集中核算单位转向国库集中支付管理，2007年1月起全面推向省一级预算单位以外的所有二、三级预算单位。截至2008年底，共有754家省级预算单位纳入国库集中支付改革，累计集中支付财政资金过亿元。目前，省级国库集中支付工作基本完成了预算内、外财政资金全面集中支付的“横向到边”，以及不同级次预算单位全面实施改革的“纵向到底”，实现了国库集中支付改革的重要阶段性目标。
实行国库集中支付后，事业单位系统实行用款计划管理，账户实行零余额管理。它改变了财政资金预算、拨付、使用、核算等各个环节，从根本上解决了财政资金多环节拨付、多户头存放、多头管理的弊端，提高了财政资金使用效益。实行国库集中支付改革几年来，大大推进了事业单位财务管理工作，部门预算管理水平明显提高。大部分省市实行了“二上二下”的预算编制程序，初步建立了预算编制、执行和监督相分离的运行机制。
二、国库集中支付改革尚存在的问题
从现行情况可看出国库集中支付改革运行顺利，取得了较为显著的成效。但是，改革进展存在着不平衡现象，一些过渡性措施有待规范和完善，需要通过深化改革予以解决。
（一）国库集中支付资金管理水平不高
国库集中支付改革虽然全面展开，但实施过程中在资金运行方面还存在以下问题：一是很多事业单位国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重不高，所有基本支出和大部分项目支出仍作为授权支付处理；二是较多事业单位仍存在实有资金账户，容易发生零余额账户与实有资金账户之间相互串用的情况；三是代理银行管理水平不高，与事业单位、国库集中支付中心之间凭证传递繁杂，清算环节多，资金清算速度较慢；四是国库支付中心的监督职能发挥没到位，代理银行在向事业单位各单位支付资金后再与国库进行清算，客观上造成国库支付中心对预算支出的监督在时点上相分离。这样一来，国库部门的财政资金拨付监督权由代理银行取代，在代理银行划至国库部门清算时，若国库部门发现支付中有问题，也只能做事后补救，如补救不及时易形成资金风险。这些都制约国库集中支付制度的推行。
（二）预算管理体系不完善
当前许多事业单位预算管理还存在以下问题：一是事业单位编制预算缺乏一套科学、规范的决策机制，预算决策的依据不够科学，影响到下一年国库集中支付资金计划；二是某些事业单位编制的预算刚性不够，下属单位经常需要追加调整预算，而审批程序较为频繁影响到国库集中支付的正常运转；三是预算监督不强，一些基层事业单位年度预算下达之后，预算执行不能时时监控，预算执行与编制有机衔接不够，缺乏一套有效机制监督财政性资金的运行效果；四是事业单位未建立系统性预算绩效评价体系，不能深刻系统地对预算编制是否科学、合理，预算执行是否有效率进行评价。
（三）内部控制制度不健全
国库集中支付制度下财政资金运作方式的根本改变，使得内部控制管理涉及面更广，涉及内容更复杂。财政部制定的《企业内部控制基本规范》主要针对企业，对事业单位缺乏针对性。目前国家还没有正式的事业单位内部控制制度，国家集中支付内部控制制度体系更是近乎空白。国库集中制度改革下只能用一些会计规章制度来行使内部控制的职责，其内容涵盖预算编制、预算决策、预算执行、资产管理、政府采购等，虽每一环节相关联系相互牵制，但缺乏系统的内部控制体系来相互制衡、相互监督事业单位、财政部门、国库管理机构、政府采购部门、代理银行。这些都容易导致国库集中支付管理出现违规问题，从而形成财政资金管理风险。
三、完善国库集中支付制度的对策
（一）构建以科学化精细化管理为基础的思想和制度体系
随着国库集中支付改革的不断深化，国库集中支付代理业务由原来简单的工资统发、预算资金拨付延伸到了零余额账户、公务卡结算、预算外收入等，科学化和精细化财政管理的意义和作用日益显著。为了顺利推进国库集中支付制度的改革进程，事业单位应构建一个科学化精细化管理为基础的思想和制度体系，大力宣传精细化管理思想，提高领导人管理意识。科学化的制度体系应包括预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”理念，“四位一体”的四个环节是有机整体、缺一不可。深化改革，服务大局，构建以科学化精细化管理为基础的思想和制度体系是对财政管理体系进一步的完善和提升。
（二）提升国库集中支付资金管理水平
政府部门应出台专项政策，建立资金管理体制，进一步强化对财政专户资金的管理力度，规范专户资金核算。同时事业单位要配合国家改革，提高财政直接支付比例，取消原实有资金账户，逐步建立单一账户体系。针对代理银行管理水平不高问题，国家应出台国库集中支付中关于代理银行建立账户审批、年检制度、强化日常监管、提高拨缴款速度等具体统一规章措施，建立起长效的事业单位银行账户管理制度体系和工作机制，并构建一套完善的流畅的政府财政监管系统，在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络平台，事前对每笔资金用途的合规性进行审核；事中对资金从国库单一账户的拨付、审核代理银行申请划款数额、代理银行是否在符合规定范围为事业单位办理资金支付等方面进行跟踪；事后定期开展对代理银行零余额账户的检查。
（三）建立健全国库集中支付内控机制
国家需尽快建立完善的内部控制制度，明确规定每个岗位的职责，建立科学严密的业务运行规程和工作管理制度。内部控制章程须细化到事业单位国库集中支付的每个环节，即：实现预算申报——用款申请——领导审批——财务审核——办理支付的全过程控制，通过严格的内部控制流程，避免无预算、超预算支出，降低国库资金使用风险，确保资金安全。同时，应注意如下问题：一是资金支付的每个关键节点必须相互牵制，经济事项的决策与执行应相互分离；二是建立严格的大额资金支付审批制度，可实行限额内预算资金由领导审批，超限额资金支付集体决策；三是规范支付方式，继续推行“公务卡”制度，减少零余额账户现金支付，避免同一系统单位之间通过零余额账户划转资金；四是建立零余额账户资金使用监控机制。国库集中支付内控机制能实现对财政资金运行全过程管理，提高预算执行监控和分析水平，减少财政资金运行风险，促进财政资金安全、规范和有效使用。
（四）强化预算管理
国家应继续强化预算管理改革，完善预算管理配套的规章制度，建立一套涵括预算编制、预算监督、预算分析与预算绩效评价体系。预算编制是部门预算改革的重要切入点，使用科学的预算编制方法，为预算的精细化打下良好的基础。预算编制、执行相分离，编制环节和执行环节相互制衡，建立健全财政资金分配过程中的权力制衡和监督检查机制，增强各个部门预算主管机构在预算执行中的监督责任，将监督置于预算管理全过程。此外政府需把绩效管理理念与方法引入预算改革，采用科学的绩效评价方法衡量预算编制、预算分配与预算执行效果，并将绩效考评结果作为预算分析的重要参考依据。通过扎实有效地工作，加快绩效评价体系改革进程，逐步提高财政支出水平。
（五）规范事业单位财务管理
财政部1996年起陆续发布的《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》等迄今已有10余年。为建立社会主义市场经济体系下的公共财政制度，国家近年来进行了一系列重大改革如国库集中支付、预算编制、政府采购等，给事业单位会计核算与财务管理增添了新的内容与要求。目前，各事业单位在执行《事业单位会计制度》基础上根据国家改革新添的一些法规和规章来指导本单位的财会工作。显然《事业单位会计制度》时间久远，已跟不上国家改革步伐，因此要求对现行事业单位财务会计制度做出必要的修正和补充。为适应国家公共财政制度改革，许多事业单位根据自身实际情况纷纷制定本单位内部会计核算与财务管理规章或办法，结果是事业单位各自财会核算有自身特殊情况，缺乏统一性和规范性。因此，国家应该制定一整套涵盖事业单位具有可操作性的事业单位财务管理体系，促进事业单位财务工作规范化、制度化。
参考文献：
1、聂雅慧.关于完善国库集中支付改革的探讨[J].西部财会,2010(5).
2、舒惜虞.浙江省省级国库集中支付改革成效研究——基于数据和问卷调查结果的分析[J].浙江统计,2009(9).
3、刘斌.国库集中支付改革进程中存在的问题及建议[J].审计与理财,2009(10).
4、苏萍.完善国库集中支付内部控制制度建设浅谈[J].财会通讯,2009(9).
（作者单位：武汉理工大学管理学院）
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
关键词：国库集中支付；预算管理；内部控制
2001年，国家正式启动国库集中支付改革，为不断深化与完善国库集中支付制度，国家高度关注国库集中支付改革动态，不断出台新的文件用以指导改革顺利进行。国库集中支付改革从2007年至今的发展情况如图1所示。
由图1可知，国家循序渐进推进国库集中支付改革，逐步扩大改革预算级次、范围和公务卡使用，加强事业单位财会核算，推进预算执行细化。实行集中支付制度后，财政资金在国库单一账户体系里运作，资金分散存放改为集中储存，财政资金在实际支付前统一保留在国库，实现了财政部门对资金的统一调度和管理。同时运用信息网络系统，预算执行监控接近明朗化、动态化。但目前国库集中支付管理实际工作中还存在一些问题，反映了国库管理制度改革的艰巨性和复杂性。完善国库集中支付制度，健全与国库集中支付制度改革相配套的制度体系，真正构建起现代国库管理制度体系是一个长期的过程。
一、国库集中支付改革的成效
如今国库集中支付观念已深入人心，改革覆盖面不断扩大。以浙江省为例，浙江省省级国库集中支付改革自2005年10月起开始试点。2006年1月起所有省级集中核算单位转向国库集中支付管理，2007年1月起全面推向省一级预算单位以外的所有二、三级预算单位。截至2008年底，共有754家省级预算单位纳入国库集中支付改革，累计集中支付财政资金过亿元。目前，省级国库集中支付工作基本完成了预算内、外财政资金全面集中支付的“横向到边”，以及不同级次预算单位全面实施改革的“纵向到底”，实现了国库集中支付改革的重要阶段性目标。
实行国库集中支付后，事业单位系统实行用款计划管理，账户实行零余额管理。它改变了财政资金预算、拨付、使用、核算等各个环节，从根本上解决了财政资金多环节拨付、多户头存放、多头管理的弊端，提高了财政资金使用效益。实行国库集中支付改革几年来，大大推进了事业单位财务管理工作，部门预算管理水平明显提高。大部分省市实行了“二上二下”的预算编制程序，初步建立了预算编制、执行和监督相分离的运行机制。
二、国库集中支付改革尚存在的问题
从现行情况可看出国库集中支付改革运行顺利，取得了较为显著的成效。但是，改革进展存在着不平衡现象，一些过渡性措施有待规范和完善，需要通过深化改革予以解决。
（一）国库集中支付资金管理水平不高
国库集中支付改革虽然全面展开，但实施过程中在资金运行方面还存在以下问题：一是很多事业单位国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重不高，所有基本支出和大部分项目支出仍作为授权支付处理；二是较多事业单位仍存在实有资金账户，容易发生零余额账户与实有资金账户之间相互串用的情况；三是代理银行管理水平不高，与事业单位、国库集中支付中心之间凭证传递繁杂，清算环节多，资金清算速度较慢；四是国库支付中心的监督职能发挥没到位，代理银行在向事业单位各单位支付资金后再与国库进行清算，客观上造成国库支付中心对预算支出的监督在时点上相分离。这样一来，国库部门的财政资金拨付监督权由代理银行取代，在代理银行划至国库部门清算时，若国库部门发现支付中有问题，也只能做事后补救，如补救不及时易形成资金风险。这些都制约国库集中支付制度的推行。
（二）预算管理体系不完善
当前许多事业单位预算管理还存在以下问题：一是事业单位编制预算缺乏一套科学、规范的决策机制，预算决策的依据不够科学，影响到下一年国库集中支付资金计划；二是某些事业单位编制的预算刚性不够，下属单位经常需要追加调整预算，而审批程序较为频繁影响到国库集中支付的正常运转；三是预算监督不强，一些基层事业单位年度预算下达之后，预算执行不能时时监控，预算执行与编制有机衔接不够，缺乏一套有效机制监督财政性资金的运行效果；四是事业单位未建立系统性预算绩效评价体系，不能深刻系统地对预算编制是否科学、合理，预算执行是否有效率进行评价。
（三）内部控制制度不健全
国库集中支付制度下财政资金运作方式的根本改变，使得内部控制管理涉及面更广，涉及内容更复杂。财政部制定的《企业内部控制基本规范》主要针对企业，对事业单位缺乏针对性。目前国家还没有正式的事业单位内部控制制度，国家集中支付内部控制制度体系更是近乎空白。国库集中制度改革下只能用一些会计规章制度来行使内部控制的职责，其内容涵盖预算编制、预算决策、预算执行、资产管理、政府采购等，虽每一环节相关联系相互牵制，但缺乏系统的内部控制体系来相互制衡、相互监督事业单位、财政部门、国库管理机构、政府采购部门、代理银行。这些都容易导致国库集中支付管理出现违规问题，从而形成财政资金管理风险。
三、完善国库集中支付制度的对策
（一）构建以科学化精细化管理为基础的思想和制度体系
随着国库集中支付改革的不断深化，国库集中支付代理业务由原来简单的工资统发、预算资金拨付延伸到了零余额账户、公务卡结算、预算外收入等，科学化和精细化财政管理的意义和作用日益显著。为了顺利推进国库集中支付制度的改革进程，事业单位应构建一个科学化精细化管理为基础的思想和制度体系，大力宣传精细化管理思想，提高领导人管理意识。科学化的制度体系应包括预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”理念，“四位一体”的四个环节是有机整体、缺一不可。深化改革，服务大局，构建以科学化精细化管理为基础的思想和制度体系是对财政管理体系进一步的完善和提升。
（二）提升国库集中支付资金管理水平
政府部门应出台专项政策，建立资金管理体制，进一步强化对财政专户资金的管理力度，规范专户资金核算。同时事业单位要配合国家改革，提高财政直接支付比例，取消原实有资金账户，逐步建立单一账户体系。针对代理银行管理水平不高问题，国家应出台国库集中支付中关于代理银行建立账户审批、年检制度、强化日常监管、提高拨缴款速度等具体统一规章措施，建立起长效的事业单位银行账户管理制度体系和工作机制，并构建一套完善的流畅的政府财政监管系统，在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络平台，事前对每笔资金用途的合规性进行审核；事中对资金从国库单一账户的拨付、审核代理银行申请划款数额、代理银行是否在符合规定范围为事业单位办理资金支付等方面进行跟踪；事后定期开展对代理银行零余额账户的检查。
（三）建立健全国库集中支付内控机制
国家需尽快建立完善的内部控制制度，明确规定每个岗位的职责，建立科学严密的业务运行规程和工作管理制度。内部控制章程须细化到事业单位国库集中支付的每个环节，即：实现预算申报——用款申请——领导审批——财务审核——办理支付的全过程控制，通过严格的内部控制流程，避免无预算、超预算支出，降低国库资金使用风险，确保资金安全。同时，应注意如下问题：一是资金支付的每个关键节点必须相互牵制，经济事项的决策与执行应相互分离；二是建立严格的大额资金支付审批制度，可实行限额内预算资金由领导审批，超限额资金支付集体决策；三是规范支付方式，继续推行“公务卡”制度，减少零余额账户现金支付，避免同一系统单位之间通过零余额账户划转资金；四是建立零余额账户资金使用监控机制。国库集中支付内控机制能实现对财政资金运行全过程管理，提高预算执行监控和分析水平，减少财政资金运行风险，促进财政资金安全、规范和有效使用。
（四）强化预算管理
国家应继续强化预算管理改革，完善预算管理配套的规章制度，建立一套涵括预算编制、预算监督、预算分析与预算绩效评价体系。预算编制是部门预算改革的重要切入点，使用科学的预算编制方法，为预算的精细化打下良好的基础。预算编制、执行相分离，编制环节和执行环节相互制衡，建立健全财政资金分配过程中的权力制衡和监督检查机制，增强各个部门预算主管机构在预算执行中的监督责任，将监督置于预算管理全过程。此外政府需把绩效管理理念与方法引入预算改革，采用科学的绩效评价方法衡量预算编制、预算分配与预算执行效果，并将绩效考评结果作为预算分析的重要参考依据。通过扎实有效地工作，加快绩效评价体系改革进程，逐步提高财政支出水平。
（五）规范事业单位财务管理
财政部1996年起陆续发布的《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》等迄今已有10余年。为建立社会主义市场经济体系下的公共财政制度，国家近年来进行了一系列重大改革如国库集中支付、预算编制、政府采购等，给事业单位会计核算与财务管理增添了新的内容与要求。目前，各事业单位在执行《事业单位会计制度》基础上根据国家改革新添的一些法规和规章来指导本单位的财会工作。显然《事业单位会计制度》时间久远，已跟不上国家改革步伐，因此要求对现行事业单位财务会计制度做出必要的修正和补充。为适应国家公共财政制度改革，许多事业单位根据自身实际情况纷纷制定本单位内部会计核算与财务管理规章或办法，结果是事业单位各自财会核算有自身特殊情况，缺乏统一性和规范性。因此，国家应该制定一整套涵盖事业单位具有可操作性的事业单位财务管理体系，促进事业单位财务工作规范化、制度化。
参考文献：
1、聂雅慧.关于完善国库集中支付改革的探讨[J].西部财会,2010(5).
2、舒惜虞.浙江省省级国库集中支付改革成效研究——基于数据和问卷调查结果的分析[J].浙江统计,2009(9).
3、刘斌.国库集中支付改革进程中存在的问题及建议[J].审计与理财,2009(10).
4、苏萍.完善国库集中支付内部控制制度建设浅谈[J].财会通讯,2009(9).
（作者单位：武汉理工大学管理学院）
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文