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从某种意义上来说，工业反哺农业、城市带动乡村是工业化中、后期阶段经济发展的一般规律。党的十六届四中全会明确指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”十分鲜明地提出和确立了我国现阶段“工业反哺农业”的重要政策取向。
一、背景：我国农业发展的阶段性变化
1998年底，国家做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断，认为经过20年的改革和发展，我国主要农产品供给已由长期短缺变成总量平衡、丰年有余，农业发展今后不仅受到资源的约束，还越来越受到需求的约束。如何在新的发展阶段把农业和农村经济的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来，进而将农业和农村经济提高到一个新水平，成为亟待解决的一个重大问题。
在此背景下，新世纪之初我国的“三农”政策始终是围绕农业结构调整、增加农民收入为主线展开的，力求把过去单纯追求产量的工作重心转到在保持总量平衡、优化农产品结构的基础上，更加突出质量和效益的发展轨道上来，以求全面发展农村经济。随着现实生活的演进，相继提出了农村劳动力就业格局和转移动因发生重大变化，加快劳动力从农业向非农产业流动；农民收入增长的主要来源发生重大变化，收入增长来源日趋多元化；农村发展对城镇和国民经济的依赖程度发生重大变化，城乡发展的互补性和互动性增强等若干关于新时期农业和农村经济运行出现重大变化的认识。概而言之，我国农业发展所面临的问题与以往已有本质区别，农业、农村、农民的发展目标将由解决温饱为主转向全面小康社会的要求，如何增加农民收入的问题将越来越突出；农产品供求的主要矛盾将由总量矛盾转向总量基础上的结构和质量矛盾，核心是如何满足人民对高品质、多样化的食品的需求；农业发展的制约因素将由过去主要受资源约束变为受资源、市场和环境约束，市场需求对农业发展的影响作用将越来越明显。
二、“工业反哺农业”的理论考察
经典的发展经济学理论已经指出，在工业化的不同阶段，工业与农业的关系是不同的：在工业化的初级阶段是农业支持工业，当工业化发展到一定程度以后，就应该反过来由工业支持农业，城市支持农村。20世纪50年代，著名发展经济学家刘易斯提出发展中国家的经济结构是典型的二元经济结构，即现代的工业部门和传统落后的农业部门并存。通过经济结构转换，传统部门的劳动力不断向现代部门转移，最终在工业化后期实现工业与农业两大部门劳动力供需均衡。20世纪60年代，拉尼斯和费景汉在刘易斯模型的基础上发展了二元经济发展模型，强调工业与农业的平衡发展，认为农业不仅为工业发展提供劳动力，而且还要提供农产品剩余。随后发展经济学的乔根森模型也突出强调农业剩余对工业发展的作用，把农业剩余看作是工业部门扩张的充分必要条件。
然而，发展理论在实践中的运用并非一帆风顺。上世纪六七十年代，一些南美国家的人均GDP跨过1 000美元关口，为推动经济快速起飞，普遍实施了农村劳动力转移、减少农民的农村经济发展战略。大量农民被有组织地转移到城市，农村的耕地留给继续务农的少数农户，以期通过此举实现农业的集约化经营。这样做确实促进了农业产业化经营水平，南美也一举成为世界上农业竞争力最强的地区之一。但是，大量"无保障、无固定岗位、无技术"的农民成为新市民后，也带来了一系列社会问题，诸如养老问题、住宅问题、医疗问题、失业问题等，加剧了社会矛盾，由此导致社会阶层严重分化，治安混乱，乃至国家陷入动荡，经济发展停滞不前。这就是著名的“拉美陷阱”或“拉美现象”。此时，已有的发展经济学理论面临着巨大的挑战，由此出现了托达罗模型。托达罗模型与前面的分析有所不同的是，它不是将农业作为工业化的一个工具来看待，而是将农业的发展作为一个目标，认为农业作为经济发展过程中的重要产业组成部分，同样承载着重大的使命，与工业具有同等的意义。发展中国家的经济起飞所依赖的经济转型并非单纯通过劳动力的城乡间转移即可实现，从根本上解决好农业问题，提高农业生产率，提高农民素质，改善农民的生产生活条件才能真正实现国民经济的协调发展，并最终消除二元经济结构。20世纪80年代初，发展经济学家的研究重点再次转向农业发展，从宏观角度探讨了粮食政策、粮食保障以及农业可持续发展等问题，提出国家应及时根据经济发展特别是工业化程度调整农业发展政策，促进工农和城乡协调发展。这些理论的探讨和演进对我们无疑具有启发和借鉴意义。
三、公共财政支农的若干政策取向
第一，大力促进公共服务供给的均等化。
从1998年中国首次提出建设公共财政制度以来，中央和地方财政部门在财政收入稳步增加的基础上，大力调整和优化财政支出结构，已经通过实行粮食直补和综合直补、取消农业税、对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”、在全国推广新型农村合作医疗制度改革，以及解决失地农民和进城农民工社会保障问题等多种渠道加大对“三农”的资金支持。2006年，中央财政进一步启动了一系列旨在加大社会基本公共服务资金投入的重要举措，包括自西部开始逐步将中国的农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；将新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县、区，同时提高农民每人每年的补助标准等。从这些以均等化为主要取向的财政改革不难发现，无论是收入还是支出，各级财政的管理理念和工作重心正在逐步向农村的弱势群体和农业的薄弱环节转移。以农民作为基本公共服务均等化的对象，这充分反映了我国的财政分配正在配合贯彻科学发展观、构建和谐社会的全局战略，转向更多注重公平和根本改造城乡分治格局的政策取向。
第二，积极引导生产布局的区域调整。
中国未来的粮食安全主要将依靠粮食主产区数亿亩的高标准基本农田来保障，财政支农资金将会以农业主产区特别是粮食主产区为重点，解决好13个粮食主产省份的农业生产的瓶颈因素，集中资金、重点投入，着力打造“中国粮食生产的核心区”。从全国范围内看，这些粮食主产省（区）耕地面积占全国的65％，近3年平均每年商品粮占全国总量的80％以上。国家确定的484个优质粮食产业工程重点县（农场），耕地面积占到了主产区的一半以上。集中财政资金，充分发挥农业主产区的潜力，必然会成为财政提升农业综合生产能力的重要政策手段。2006年中央财政农业综合开发资金安排用于13个粮食主产省（区）的部分，在2005年占60％的基础上继续提高，就充分体现了财政支农资金进行区域调整，重点扶持主产区的政策取向。
第三，注重实施支农资金的整合。
目前江苏、安徽、吉林、山东等地开展了形式多样的支农资金整合试点，将过去由财政、农口部门分管的资金进行“打包”整合，力图避免资金和项目过于分散，提高有限财政支农资金的使用效率。由于县一级是各种渠道投入的支农资金的汇聚点，资金整合多以县级为主展开实施。整合政府农业投入渠道主要集中在农业固定资产投资（含国债投资和水利建设基金）、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入等农业生产发展的建设性资金方面。从已有的改革看，对财政支农资金的存量部分和增量部分可以同时进行整合。具体而言，将“农林水气支出”增量资金、农业部门管理使用的存量支农资金、财政部门管理的农业综合开发资金、粮食风险基金以及地方用于农村的中小企业发展专项资金等主要的财政支农资金进行调整优化，进一步加大部门内部统筹安排力度，调整支出结构，合理归并支出项目。各地支农资金整合的成效显著，可以预见，进一步扩大资金整合的规模和范围将可以成为提高财政资金使用效率的重要举措。
第四，探索投资参股等财政资金使用方式的创新。
财政部从2004年开始在河北、河南等10个省份进行国家开发资金投资参股经营试点，2005年扩大到13个省份，2006年中央财政新增农业综合开发资金（2006年为8亿元）全部用于投资参股经营试点，试点范围扩大到所有具备投资参股经营试点条件的省份。表面上看，投资参股经营是将具有公共属性的财政资金直接投入到属于竞争性领域的农业企业，似乎有悖于公共财政理念。但事实上，投资参股却是现阶段公共财政通过资本运营扶持弱势产业、扶持弱势人口一种理念上的突破。一方面，财政部门通过委托资本运营机构对投资参股形成的国有资本进行运作，既体现政府对农业产业的支持，又不是政府直接办企业；另一方面，投资参股经营的扶持对象是具有市场潜力、有一定规模且能够带动农户的龙头企业，通过扶优、扶大而不是传统的“扶贫”，起到带动农民增收致富的作用。“只参股、不控股”以及有效的适时退出机制充分体现了财政资金支持农业发展的“不追逐利润”政策内涵。综合而言，投资参股是财政通过介入企业产权的方式创新财政支农政策的一种有益尝试。虽然处于试验阶段，但这类有创意的、“有进有退”财政支农理念，应当被看作值得关注的重要探索。
（作者单位：中华人民共和国财政部）
一、背景：我国农业发展的阶段性变化
1998年底，国家做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断，认为经过20年的改革和发展，我国主要农产品供给已由长期短缺变成总量平衡、丰年有余，农业发展今后不仅受到资源的约束，还越来越受到需求的约束。如何在新的发展阶段把农业和农村经济的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来，进而将农业和农村经济提高到一个新水平，成为亟待解决的一个重大问题。
在此背景下，新世纪之初我国的“三农”政策始终是围绕农业结构调整、增加农民收入为主线展开的，力求把过去单纯追求产量的工作重心转到在保持总量平衡、优化农产品结构的基础上，更加突出质量和效益的发展轨道上来，以求全面发展农村经济。随着现实生活的演进，相继提出了农村劳动力就业格局和转移动因发生重大变化，加快劳动力从农业向非农产业流动；农民收入增长的主要来源发生重大变化，收入增长来源日趋多元化；农村发展对城镇和国民经济的依赖程度发生重大变化，城乡发展的互补性和互动性增强等若干关于新时期农业和农村经济运行出现重大变化的认识。概而言之，我国农业发展所面临的问题与以往已有本质区别，农业、农村、农民的发展目标将由解决温饱为主转向全面小康社会的要求，如何增加农民收入的问题将越来越突出；农产品供求的主要矛盾将由总量矛盾转向总量基础上的结构和质量矛盾，核心是如何满足人民对高品质、多样化的食品的需求；农业发展的制约因素将由过去主要受资源约束变为受资源、市场和环境约束，市场需求对农业发展的影响作用将越来越明显。
二、“工业反哺农业”的理论考察
经典的发展经济学理论已经指出，在工业化的不同阶段，工业与农业的关系是不同的：在工业化的初级阶段是农业支持工业，当工业化发展到一定程度以后，就应该反过来由工业支持农业，城市支持农村。20世纪50年代，著名发展经济学家刘易斯提出发展中国家的经济结构是典型的二元经济结构，即现代的工业部门和传统落后的农业部门并存。通过经济结构转换，传统部门的劳动力不断向现代部门转移，最终在工业化后期实现工业与农业两大部门劳动力供需均衡。20世纪60年代，拉尼斯和费景汉在刘易斯模型的基础上发展了二元经济发展模型，强调工业与农业的平衡发展，认为农业不仅为工业发展提供劳动力，而且还要提供农产品剩余。随后发展经济学的乔根森模型也突出强调农业剩余对工业发展的作用，把农业剩余看作是工业部门扩张的充分必要条件。
然而，发展理论在实践中的运用并非一帆风顺。上世纪六七十年代，一些南美国家的人均GDP跨过1 000美元关口，为推动经济快速起飞，普遍实施了农村劳动力转移、减少农民的农村经济发展战略。大量农民被有组织地转移到城市，农村的耕地留给继续务农的少数农户，以期通过此举实现农业的集约化经营。这样做确实促进了农业产业化经营水平，南美也一举成为世界上农业竞争力最强的地区之一。但是，大量"无保障、无固定岗位、无技术"的农民成为新市民后，也带来了一系列社会问题，诸如养老问题、住宅问题、医疗问题、失业问题等，加剧了社会矛盾，由此导致社会阶层严重分化，治安混乱，乃至国家陷入动荡，经济发展停滞不前。这就是著名的“拉美陷阱”或“拉美现象”。此时，已有的发展经济学理论面临着巨大的挑战，由此出现了托达罗模型。托达罗模型与前面的分析有所不同的是，它不是将农业作为工业化的一个工具来看待，而是将农业的发展作为一个目标，认为农业作为经济发展过程中的重要产业组成部分，同样承载着重大的使命，与工业具有同等的意义。发展中国家的经济起飞所依赖的经济转型并非单纯通过劳动力的城乡间转移即可实现，从根本上解决好农业问题，提高农业生产率，提高农民素质，改善农民的生产生活条件才能真正实现国民经济的协调发展，并最终消除二元经济结构。20世纪80年代初，发展经济学家的研究重点再次转向农业发展，从宏观角度探讨了粮食政策、粮食保障以及农业可持续发展等问题，提出国家应及时根据经济发展特别是工业化程度调整农业发展政策，促进工农和城乡协调发展。这些理论的探讨和演进对我们无疑具有启发和借鉴意义。
三、公共财政支农的若干政策取向
第一，大力促进公共服务供给的均等化。
从1998年中国首次提出建设公共财政制度以来，中央和地方财政部门在财政收入稳步增加的基础上，大力调整和优化财政支出结构，已经通过实行粮食直补和综合直补、取消农业税、对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”、在全国推广新型农村合作医疗制度改革，以及解决失地农民和进城农民工社会保障问题等多种渠道加大对“三农”的资金支持。2006年，中央财政进一步启动了一系列旨在加大社会基本公共服务资金投入的重要举措，包括自西部开始逐步将中国的农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；将新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县、区，同时提高农民每人每年的补助标准等。从这些以均等化为主要取向的财政改革不难发现，无论是收入还是支出，各级财政的管理理念和工作重心正在逐步向农村的弱势群体和农业的薄弱环节转移。以农民作为基本公共服务均等化的对象，这充分反映了我国的财政分配正在配合贯彻科学发展观、构建和谐社会的全局战略，转向更多注重公平和根本改造城乡分治格局的政策取向。
第二，积极引导生产布局的区域调整。
中国未来的粮食安全主要将依靠粮食主产区数亿亩的高标准基本农田来保障，财政支农资金将会以农业主产区特别是粮食主产区为重点，解决好13个粮食主产省份的农业生产的瓶颈因素，集中资金、重点投入，着力打造“中国粮食生产的核心区”。从全国范围内看，这些粮食主产省（区）耕地面积占全国的65％，近3年平均每年商品粮占全国总量的80％以上。国家确定的484个优质粮食产业工程重点县（农场），耕地面积占到了主产区的一半以上。集中财政资金，充分发挥农业主产区的潜力，必然会成为财政提升农业综合生产能力的重要政策手段。2006年中央财政农业综合开发资金安排用于13个粮食主产省（区）的部分，在2005年占60％的基础上继续提高，就充分体现了财政支农资金进行区域调整，重点扶持主产区的政策取向。
第三，注重实施支农资金的整合。
目前江苏、安徽、吉林、山东等地开展了形式多样的支农资金整合试点，将过去由财政、农口部门分管的资金进行“打包”整合，力图避免资金和项目过于分散，提高有限财政支农资金的使用效率。由于县一级是各种渠道投入的支农资金的汇聚点，资金整合多以县级为主展开实施。整合政府农业投入渠道主要集中在农业固定资产投资（含国债投资和水利建设基金）、农业综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入等农业生产发展的建设性资金方面。从已有的改革看，对财政支农资金的存量部分和增量部分可以同时进行整合。具体而言，将“农林水气支出”增量资金、农业部门管理使用的存量支农资金、财政部门管理的农业综合开发资金、粮食风险基金以及地方用于农村的中小企业发展专项资金等主要的财政支农资金进行调整优化，进一步加大部门内部统筹安排力度，调整支出结构，合理归并支出项目。各地支农资金整合的成效显著，可以预见，进一步扩大资金整合的规模和范围将可以成为提高财政资金使用效率的重要举措。
第四，探索投资参股等财政资金使用方式的创新。
财政部从2004年开始在河北、河南等10个省份进行国家开发资金投资参股经营试点，2005年扩大到13个省份，2006年中央财政新增农业综合开发资金（2006年为8亿元）全部用于投资参股经营试点，试点范围扩大到所有具备投资参股经营试点条件的省份。表面上看，投资参股经营是将具有公共属性的财政资金直接投入到属于竞争性领域的农业企业，似乎有悖于公共财政理念。但事实上，投资参股却是现阶段公共财政通过资本运营扶持弱势产业、扶持弱势人口一种理念上的突破。一方面，财政部门通过委托资本运营机构对投资参股形成的国有资本进行运作，既体现政府对农业产业的支持，又不是政府直接办企业；另一方面，投资参股经营的扶持对象是具有市场潜力、有一定规模且能够带动农户的龙头企业，通过扶优、扶大而不是传统的“扶贫”，起到带动农民增收致富的作用。“只参股、不控股”以及有效的适时退出机制充分体现了财政资金支持农业发展的“不追逐利润”政策内涵。综合而言，投资参股是财政通过介入企业产权的方式创新财政支农政策的一种有益尝试。虽然处于试验阶段，但这类有创意的、“有进有退”财政支农理念，应当被看作值得关注的重要探索。
（作者单位：中华人民共和国财政部）