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分税制改革之后，一场更大规模和力度的央地财政关系调整正拉开帷幕。
8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确了2016年至2020年中央与地方财政事权和支出责任改革路线图。
按照时间表，2016年改革率先选取国防、外交等领域，启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革，并完善法律体系。
财税体制改革一直是全面深化改革的重点任务。在2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，建立事权和支出责任相适应的制度，与改进预算管理制度、完善税收制度，一同列为“深化财税体制改革”的三大任务。
如果说深化财税体制改革是全面深化改革路线图中难度最大的改革之一，那么财政事权划分改革，无疑是财税改革攻坚克难的关键。《意见》迈出了重要一步，但改革推进仍然面临重重考验。
改革思路：事权上划
过去几年，对于央地财政事权和支出责任调整，究竟应走上划事权或下放财权哪条路，业界一直有所争议。伴随着《意见》发布，改革思路也明朗起来，事权上划或将成为未来央地关系变局中的主线条。
央地财政收入和财政事权上的矛盾由来已久。1994年分税制改革对央地收入划分进行了巨大挑战，但在事权和支出责任的分配上，却缺乏细致安排。在过去22年间，例如个人所得税、企业所得税等部分税种，逐渐从分税制改革初期的地方税转变为央地共享税。
财政数据显示，目前在财政收入方面，地方和中央的收入比例大体持平。例如2015年，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的45%左右;地方本级则占比大约54%。
与收入形成对比的，则是地方不断加码的支出责任。有一些事权地方政府没有能力承担，却因“上下一般粗”的行政体制层层下沉，最终压在地方政府身上。同样是2015年数据显示，全国一般公共预算支出中，中央本级占比14.5%，地方支出占比则高达85.5%。
例如，地方政府在污染防治方面的支出分担比例高达62%。在国防方面地方政府承担比例虽然只有2.78%，但是在与之相关的在乡复员、退伍军人生活补助、义务兵优待方面承担了近100%的支出分担比例。在国土资源气象等事务，地方承担了71%的比例。在养老保险补助方面，地方承担了97%的支出比重。
中央财经大学教授王雍君对记者表示，如此悬殊的数据，意味着地方财政基本入不敷出，大部分靠中央拨款补贴。
“矛盾如此突出，要么把更多事权划给中央，要么把更多税源划给地方。决策层最终选择了前者。”接近财政部的相关人士告诉《财经国家周刊》记者。
这主要有两方面考虑，一是一些事权本就该归中央，例如涉及到国家安全的问题、需要全国统筹的事项，以及跨区域的资源调配等等。二是地方税源在未来可能并不会大幅增加。2016年5月1日，“营改增”试点全面铺开，意味着营业税这一曾经的地方第一大税种走进历史。目前，增值税收入央地按五五分配。一位接近财政部的人士对记者表示，仍有很多意见考虑到国际经验等一系列原因，认为增值税应划为纯粹的中央税，地方则以消费税、资源税、房地产税等为主要收入来源。
“但这三项税种的改革要么刚起步，要么还没有起步，什么时候能构建起一个可以替代营业税的大项，现在还不好说。”上述人士表示。
从政策设计层面，是否需要为地方设置大项税种，也是一个未知数。
“税种在央地之间的分配，最主要的是要看税收属性。比如财产税，可以归地方，因为它不影响其他地方。但是大部分税种都涉及税基的自由流动，所以能划给地方的并不多。”上述人士说。
共同责任待细化
相对于将明确上划中央的财政事权以及下放地方的财政事权，《意见》中还保留了一个缓冲地带，也就是中央与地方共同财政事权。
《意见》称，未来将减少并规范中央与地方共同财政事权，但考虑到我国发展的阶段性要求，还将保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。主要包括义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业等。
“最具挑战的就是这一部分，涉及到下面具体的财政事权如何定义，支出责任如何划分，非常复杂，容易产生争议。”王雍君表示。
《意见》指出，下一步要根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
央地财政事权和支出责任调整是重塑央地关系的重要部分。
据《财经国家周刊》记者了解，虽然以上项目的财政事权在央地之间的划分方案尚未出台，但从2014年到2015年，财政部委托原财政科学研究所开展的“十三五”规划研究课题就已将这一内容纳入其中，或将为央地共同财政事权的划分提供依据。
这项名为“‘十三五’时期财税改革与风险防范”的课题认为，在基本医疗和公共卫生方面，中央应该负责包括传染病、精神疾病防治在内的基本公共卫生，国家级疾病的防控、三甲医院的建设、重大公共卫生突发性事件，以及综合性和专科医院、社区医院、乡镇卫生院等。而省级政府则应主要负责本省内的疾病防控与环境卫生、省级医院建设等项目。
在科技研发方面，该课题建议中央财政事权应主要针对国家级和基础性科研项目展开，例如高能物理、航天、数学、力学等，而省级财政事权则主要放在技术研发的应用、省级科研项目等方面。 环境保护方面，国家级自然保护区和跨区域环境保护，例如三江源保护、三北防护林建设、荒漠化治理等，应主要由中央财政事权和支出责任负责，省级则主要负责省内的自然保护区、省内湖泊、河流以及大气污染防治等等。
对于基本社会保障，参与上述课题的一位人士对《财经国家周刊》记者表示，主要包括基本养老保险、基本医疗保险以及基本住房保障，但由于盘子大、负担重，可能是央地矛盾最明显的方面之一。“基本养老、基本医疗，涉及到人口能否跨省自由流动，对城镇化建设十分重要，所以我们认为应该中央承担更多财政事权和支出责任。基本住房则可以由地方承担更多一些。”
义务教育也有类似的特点，“涉及到的人员多，财政负担重。过去几年，责任级级下压，现在有些县镇财政的一大块资金都用来付中小学老师的工资。”上述人士说，我们认为幼教、中小学、特殊教育，应该还是由中央财政承担主要责任，但是可以把小学和初中的教育、校车这些事项的事权，委托给地方，但资金仍然由中央来拿。地方则应该在本地专业中等教育方面，承担更多的支出责任。
“专项”改革须配套
央地财政事权和支出责任的改革要顺利推进，专项转移支付改革的配套跟进，是必不可少的。“在文件层次划分好只是第一步，怎么保证落实环节不走样、长期保持稳定，是未来更大的挑战。”有专家对《财经国家周刊》记者表示。
过去多年，专项转移支付的泛滥，成为央地、省市事权和支出责任难以厘清的重要原因。本应属于上级政府的事权，层层向下传递，在县、市、省没有足够资金时，再想方设法向上级相关部门申请专项转移支付，在一定程度上滋生了“跑部钱进”的怪现象。
2015年2月，国务院就下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，专项转移支付改革作为其中重要内容拉开大幕。然而，一年多过去了，专项转移支付在现实中仍问题重重。6月28日发布的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，专项转移支付问题已连续多年在审计问题一栏。
报告表示，部分一般性转移支付仍有指定用途。2015年对地方转移支付中，一般性转移支付占57%，比上年下降 2个百分点，其中1.35万亿元有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。财政部应加快推进转移支付改革，防止一般性转移支付“专项化”。
改革过程充满艰难。对于一些部门来说，这一改革等于是拿走了他们的“分钱权”。
某北部省份财政厅人士对《财经国家周刊》记者表示，比如改善学校办学条件，资金本来由教育部门以专项的形式拨款，但专项里面还做了进一步细分，市县的、农村的、普高的、职教的，各项之间互相还有交叉，“且不说寻租，上面这样分，是不是真符合下面的资金需求情况，也要打个问号。”
税收返还是另一个可能让央地财政事权和支出责任在现实中遇阻的问题。税收返还之乱，主要在于返还比例随时间波动，且地区间返还比例不一。
作为最早提出取消税收返还的学者之一，中国社科院财贸所研究员杨志勇表示，1994年分税制改革之初，地方获得税收返还的比例定为当年财政收入增长的30%，但事实上整体比例逐年递减，目前已降到10%左右。而另一方面是地区不平衡，不发达地区往往会获得更大数额的税收返还。
王雍君认为，央地之间的事权和支出责任，本来是建立在各自的财政收入基础上，而税收返还的现状很容易让央地之间的实际可支配财力变成乱账。“政策上划分清楚，已是迈出一大步。未来要想稳定的落实下去，还需要这些配套改革的保驾护航。”
8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确了2016年至2020年中央与地方财政事权和支出责任改革路线图。
按照时间表，2016年改革率先选取国防、外交等领域，启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革，并完善法律体系。
财税体制改革一直是全面深化改革的重点任务。在2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，建立事权和支出责任相适应的制度，与改进预算管理制度、完善税收制度，一同列为“深化财税体制改革”的三大任务。
如果说深化财税体制改革是全面深化改革路线图中难度最大的改革之一，那么财政事权划分改革，无疑是财税改革攻坚克难的关键。《意见》迈出了重要一步，但改革推进仍然面临重重考验。
改革思路：事权上划
过去几年，对于央地财政事权和支出责任调整，究竟应走上划事权或下放财权哪条路，业界一直有所争议。伴随着《意见》发布，改革思路也明朗起来，事权上划或将成为未来央地关系变局中的主线条。
央地财政收入和财政事权上的矛盾由来已久。1994年分税制改革对央地收入划分进行了巨大挑战，但在事权和支出责任的分配上，却缺乏细致安排。在过去22年间，例如个人所得税、企业所得税等部分税种，逐渐从分税制改革初期的地方税转变为央地共享税。
财政数据显示，目前在财政收入方面，地方和中央的收入比例大体持平。例如2015年，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的45%左右;地方本级则占比大约54%。
与收入形成对比的，则是地方不断加码的支出责任。有一些事权地方政府没有能力承担，却因“上下一般粗”的行政体制层层下沉，最终压在地方政府身上。同样是2015年数据显示，全国一般公共预算支出中，中央本级占比14.5%，地方支出占比则高达85.5%。
例如，地方政府在污染防治方面的支出分担比例高达62%。在国防方面地方政府承担比例虽然只有2.78%，但是在与之相关的在乡复员、退伍军人生活补助、义务兵优待方面承担了近100%的支出分担比例。在国土资源气象等事务，地方承担了71%的比例。在养老保险补助方面，地方承担了97%的支出比重。
中央财经大学教授王雍君对记者表示，如此悬殊的数据，意味着地方财政基本入不敷出，大部分靠中央拨款补贴。
“矛盾如此突出，要么把更多事权划给中央，要么把更多税源划给地方。决策层最终选择了前者。”接近财政部的相关人士告诉《财经国家周刊》记者。
这主要有两方面考虑，一是一些事权本就该归中央，例如涉及到国家安全的问题、需要全国统筹的事项，以及跨区域的资源调配等等。二是地方税源在未来可能并不会大幅增加。2016年5月1日，“营改增”试点全面铺开，意味着营业税这一曾经的地方第一大税种走进历史。目前，增值税收入央地按五五分配。一位接近财政部的人士对记者表示，仍有很多意见考虑到国际经验等一系列原因，认为增值税应划为纯粹的中央税，地方则以消费税、资源税、房地产税等为主要收入来源。
“但这三项税种的改革要么刚起步，要么还没有起步，什么时候能构建起一个可以替代营业税的大项，现在还不好说。”上述人士表示。
从政策设计层面，是否需要为地方设置大项税种，也是一个未知数。
“税种在央地之间的分配，最主要的是要看税收属性。比如财产税，可以归地方，因为它不影响其他地方。但是大部分税种都涉及税基的自由流动，所以能划给地方的并不多。”上述人士说。
共同责任待细化
相对于将明确上划中央的财政事权以及下放地方的财政事权，《意见》中还保留了一个缓冲地带，也就是中央与地方共同财政事权。
《意见》称，未来将减少并规范中央与地方共同财政事权，但考虑到我国发展的阶段性要求，还将保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。主要包括义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业等。
“最具挑战的就是这一部分，涉及到下面具体的财政事权如何定义，支出责任如何划分，非常复杂，容易产生争议。”王雍君表示。
《意见》指出，下一步要根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
据《财经国家周刊》记者了解，虽然以上项目的财政事权在央地之间的划分方案尚未出台，但从2014年到2015年，财政部委托原财政科学研究所开展的“十三五”规划研究课题就已将这一内容纳入其中，或将为央地共同财政事权的划分提供依据。
这项名为“‘十三五’时期财税改革与风险防范”的课题认为，在基本医疗和公共卫生方面，中央应该负责包括传染病、精神疾病防治在内的基本公共卫生，国家级疾病的防控、三甲医院的建设、重大公共卫生突发性事件，以及综合性和专科医院、社区医院、乡镇卫生院等。而省级政府则应主要负责本省内的疾病防控与环境卫生、省级医院建设等项目。
在科技研发方面，该课题建议中央财政事权应主要针对国家级和基础性科研项目展开，例如高能物理、航天、数学、力学等，而省级财政事权则主要放在技术研发的应用、省级科研项目等方面。 环境保护方面，国家级自然保护区和跨区域环境保护，例如三江源保护、三北防护林建设、荒漠化治理等，应主要由中央财政事权和支出责任负责，省级则主要负责省内的自然保护区、省内湖泊、河流以及大气污染防治等等。
对于基本社会保障，参与上述课题的一位人士对《财经国家周刊》记者表示，主要包括基本养老保险、基本医疗保险以及基本住房保障，但由于盘子大、负担重，可能是央地矛盾最明显的方面之一。“基本养老、基本医疗，涉及到人口能否跨省自由流动，对城镇化建设十分重要，所以我们认为应该中央承担更多财政事权和支出责任。基本住房则可以由地方承担更多一些。”
义务教育也有类似的特点，“涉及到的人员多，财政负担重。过去几年，责任级级下压，现在有些县镇财政的一大块资金都用来付中小学老师的工资。”上述人士说，我们认为幼教、中小学、特殊教育，应该还是由中央财政承担主要责任，但是可以把小学和初中的教育、校车这些事项的事权，委托给地方，但资金仍然由中央来拿。地方则应该在本地专业中等教育方面，承担更多的支出责任。
“专项”改革须配套
央地财政事权和支出责任的改革要顺利推进，专项转移支付改革的配套跟进，是必不可少的。“在文件层次划分好只是第一步，怎么保证落实环节不走样、长期保持稳定，是未来更大的挑战。”有专家对《财经国家周刊》记者表示。
过去多年，专项转移支付的泛滥，成为央地、省市事权和支出责任难以厘清的重要原因。本应属于上级政府的事权，层层向下传递，在县、市、省没有足够资金时，再想方设法向上级相关部门申请专项转移支付，在一定程度上滋生了“跑部钱进”的怪现象。
2015年2月，国务院就下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，专项转移支付改革作为其中重要内容拉开大幕。然而，一年多过去了，专项转移支付在现实中仍问题重重。6月28日发布的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，专项转移支付问题已连续多年在审计问题一栏。
报告表示，部分一般性转移支付仍有指定用途。2015年对地方转移支付中，一般性转移支付占57%，比上年下降 2个百分点，其中1.35万亿元有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。财政部应加快推进转移支付改革，防止一般性转移支付“专项化”。
改革过程充满艰难。对于一些部门来说，这一改革等于是拿走了他们的“分钱权”。
某北部省份财政厅人士对《财经国家周刊》记者表示，比如改善学校办学条件，资金本来由教育部门以专项的形式拨款，但专项里面还做了进一步细分，市县的、农村的、普高的、职教的，各项之间互相还有交叉，“且不说寻租，上面这样分，是不是真符合下面的资金需求情况，也要打个问号。”
税收返还是另一个可能让央地财政事权和支出责任在现实中遇阻的问题。税收返还之乱，主要在于返还比例随时间波动，且地区间返还比例不一。
作为最早提出取消税收返还的学者之一，中国社科院财贸所研究员杨志勇表示，1994年分税制改革之初，地方获得税收返还的比例定为当年财政收入增长的30%，但事实上整体比例逐年递减，目前已降到10%左右。而另一方面是地区不平衡，不发达地区往往会获得更大数额的税收返还。
王雍君认为，央地之间的事权和支出责任，本来是建立在各自的财政收入基础上，而税收返还的现状很容易让央地之间的实际可支配财力变成乱账。“政策上划分清楚，已是迈出一大步。未来要想稳定的落实下去，还需要这些配套改革的保驾护航。”