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摘 要 行政违法行为检察监督机制是新时期党的十八届四中全会明确的一项改革措施，目的是通过检察机关对行政违法行为的监督，提升依法治国的水平。现阶段我国尚未形成一套完整的制度构建，本文试图从原则、范围、程序等方面着手对该制度进行探索，使监督更加有力和有效。
关键词 行政违法行为 监督程序 监督原则
作者简介：胡瑛，宁波市海曙区人民检察院控告申诉科科长，研究方向：刑法、刑事诉讼法；杨文杰，宁波市海曙区人民检察院反渎职侵权局科员，研究方向：刑法、刑事诉讼法。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.015
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不当行使职权的行为，应当督促其纠正。”为贯彻落实这一精神，最高人民检察院出台《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》（2015年修订版），明确提出探索建立健全行政违法行为法律监督制度。该制度目前尚处于探索阶段，学界对该制度的监督范围、监督方式手段等仍存在争议，实践中各地检察机关也存在不同做法，为更好的发挥法律监督职能，我国急需建立一套完整的制度。
一、行政违法行为检察监督机制概述
（一）行政违法行为的概念
行政违法行为从字面意思来理解，是指行政主体在行使职权过程中产生的违法行为，既包括行政主体不依法行使职权，也包括行政主体不行使或怠于行使职权。结合学理及实践，本文将行政违法行为界定为，行政主体履职过程中，因故意或者过失，违反行政法律规范，依法必须承担行政责任的行为。根据该定义，该类行政违法行为须尚未达到犯罪标准，如果构成犯罪的行政行为应依法追究刑事责任，不在本文论述范围之内；其次，行政行为范围须限定在行政主体履职过程当中，如果任意扩大解释为行政主体非履职过程中的行为，则会与现有行政法律规范相矛盾。
（二）检察机关监督行政违法行为的正当性依据
对行政违法行为的监督，我国现行制度框架中主要包括行政复议、行政诉讼、行政监察等手段，但这些监督方式和手段存在一定的局限性，需要有更加有效的监督方式来补强。检察机关作为法律监督机关，承担了法律框架内的监督职能，这种法律监督理应包含对行政主体的行政行为的监督。党的十八届四中全会更是为检察机关对行政违法行为的监督权提供了政策层面的依据。结合检察机关自身的特点和优势，由检察机关介入，对行政违法行为进行法律监督，既十分必要又完全可行，是依法治国的应有之义。
（三）行政违法行为检察监督范围的界定
在行政法学的通说中，一般将行政行为分成两类，一类是具体行政行为，另一类是抽象行政行为。相对应的违法行为，可以称之为具体行政违法行为和抽象行政违法行为。
具体行政行为，就是指行政主体在履职过程中，针对特定的公民、法人或其它组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或其它组织的行为。这样的具体行政行为有很多，包括行政处罚、行政命令、行政许可等。这样的行为，如果没有按照相应的行政法律规范去做，超出了规定的底线，就构成了具体行政违法行为。抽象行政行为，就是指行政主体针对不特定对象，实施的制定法规、规章和规范性文件等有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。这样的抽象行政行为也有很多，包括国务院下发的行政法规、各地方下发的通知与公告等。这些行为，其制定的程序违反了《立法法》等程序性规定，或者其本身规定的内容违反了上位法和法律原则的规定，都属于违法。我们将这些违法行为中，不涉及犯罪的行为，称为抽象行政违法行为。在学界和实务界，目前对于违法行政行为的监督范围是否涉及对抽象行政违法行为尚存在争议。笔者认为，基于抽象行政违法行为的特点和检察机关的实际情况，检察机关目前尚不具备对抽象行政违法行为进行监督的条件和能力，现阶段的检察监督以对具体行为违法行为进行监督为宜。
二、行政违法行为检察监督原则
作为监督行政违法行为的检察监督机制的原则，既需要与现有法律原则相符，也需要体现出基于行政行为、检察监督的特性。
（一）行责法定原则
这是所有法律原则中最重要和基本的原则，在行政违法监督过程中，检察机关必须严格遵循行责法定原则。所谓行责法定原则，就是行政主体的行政违法行为必须由法律明确规定，法律没有明确规定的就不能认定为违法。由于行政违法行为是不涉及犯罪的行为，所以这里的“法律”泛指一切行政法律规范，包括行政法规、规章、规范性文件等。之所以要求必须严格“行责法定”，是因为：一方面检察机关作为司法机关和法律监督机关，必须一切“以事实为依据，以法律为准绳”，这是永远不能逾越的底线；另一方面以法律为依据是行政“违法”行为的应有之义，只有将法律作为一切行事的依据，才有“违法”之说，才有监督之责。
（二）行责相适应原则
检察机关在监督行政违法行为时，除了要严格按照法律规定，还必须做到行为和责任相互适应，行政主体所承担责任的轻重必须与其所做的行政违法行为的轻重相一致。也就是说，所做的行政违法行为有多严重，就要承担多严重的责任；反之，所做的行政违法行为比较轻微，需要承担的责任也应当是轻微的。总的来说即承担责任的轻重应当与行政主体所做行政违法行为相适应，应当与行政违法行为造成的社会危害后果相适应。
（三）适度有限原则
检察机关监督行政违法行为不是无限度的，必须是对履职过程中发现的行政违法行为才予以监督，检察机关不能任意扩大监督范围，更不能随意使用监督权。这点告诉我们，检察机关的监督是法律监督，是需要把握范围和限度的监督，不能将触角伸的过长，这样只会导致监督权力过大，不利于长远的发展。如何做到适度有限？就需要以法定的形式明确监督范围、方式等。检察机关在明确的界限内开展监督，才能有的放矢。 （四）程序正当原则
法律监督必须做到实体和程序并重。在规范了实体上的规定之外，更要注重程序，确保程序的正当性。在程序方面，一是要明确监督程序的总体原则，二是要细化程序的每个环节和要点，三是要比较程序与法律学理和大原则的一致性，四是要不断总结反思、完善程序设计。正所谓程序正当是监督的基础和前提，只有程序设计无瑕疵、经得起考验，且实实在在做到每一步程序，才能真正履行好相关的监督职能，监督的效果才能佳。
三、行政违法行为检察监督程序
（一）立案启动
这是监督程序的启动性步骤。检察机关内设各部门在履行职责过程中发现行政行为违法行使职权或不行使职权行为，应主动将该线索移送民行部门进行审查，经审查认为确有行政违法嫌疑，需要具体调查核实的，报请分管领导同意后进行立案。立案之后，这一行政违法行为监督事项就正式进入检察机关监督的法律程序。
（二）调查取证
调查取证权这是监督程序的关键阶段，经调查取证后，核实的情况直接影响和决定了后续的监督方式能够有效跟进。因此，必须由法律明确检察机关在办理行政违法行为监督案件中，具有调查取证权，并将权限内容做一定细化，做到有法可依。在调查取证阶段，可以采取有助于明晰案情的、合法合理的调查手段。作为对于行政违法行为的调查取证，检察机关可以采取以下调查手段：询问相关人员，包括涉案行政机关的负责人、主要人员等；调阅复制所有案件相关材料，包括行政机关涉案的工作材料、档案、视音频资料等；调查相关单位和个人的基本情况，包括户籍信息、金融财产信息、房产信息等。在设计机制时，应当明确，检察机关的上述调查手段，相关单位和个人是有义务全程配合的。此外，还应当明确调查取证的期限、主承办人的资格等问题。
（三）督促纠正
经过调查核实后，承办检察官应提出行政行为是否违法的依据及意见并提交讨论，并以合议的方式确定督促纠正的方式。合议需要书面记录并由全体合议人员签字，合议可以采取由分管副检察长、部门负责人和承办人共同临时组成合议组或者提交检委会的方式进行。经合议组或检委会超过半数以上人员同意后的督促纠正方式方可执行。执行由案件承办人具体进行，执行需要出具法律文书，并明确督促纠正方式和具体内容。
（四）跟踪反馈
检察机关在做出监督决定后，行政违法行为是否得到真正的纠正，需要进一步建立跟踪反馈制度。跟踪反馈可以采取行政主体书面反馈、检察机关根据需要主动核实等方式进行。经反馈后，确定相关行政违法行为已经得到纠正的，检察机关应当对该案件进行结案，形成结案报告，并与其它案件材料一起归档。
四、行政违法行为检察监督方式
检察监督方式是否有力，是否能够得到有效落实，直接决定了相关行政违法行为能否得到纠正。实践中检察机关可以根据需要选择其中一项或几项监督方式。
（一）发出检察建议
这是检察机关最常用的监督方式。检察建议的优点是相对柔性，试图通过平和的方式，建议行政主体主动对自己的违法行为进行纠正，并将纠正结果反馈给检察机关。但检察建议自身又存在定位不清、缺乏强制力等局限性，导致部分行政主体对检察建议置之不理检察机关又无可奈何的局面发生，无法真正纠正行政违法行为，更不能对其起到震慑效果，在此情况下需要检察机关多种手段并用，发挥检察监督职能。
（二）提起公益诉讼
公益诉讼是由十八届四中全会确定的司法改革的一项内容，并得到了社会的广泛认可。检察机关提起公益诉讼，通过诉讼的程序，用法律的方式说话，事件当事各方都有平等的举证、辩论的权利。这样的方式相对更符合依法治国的精神，过程和结果更容易得到各方的信服。而且，通过诉讼的方式将行政违法行为交由第三方确认，这样的方式更加合理、有效。
（三）支持提起诉讼
支持提起诉讼是指不由检察机关直接将行政主体告上法院，而是由其它相关人员，例如被损害权益的行政相对人（公民）向法院提起诉讼，检察机关通过其它方式支持该行政相对人诉讼的一种做法。这一监督方式中，检察机关并不直接参与诉讼，不是该诉讼中的任何主体。检察机关基于前期调查核实，认为该诉讼中的行政行为是违法的，而诉讼中的行政相对人力量较弱，检察机关作为国家的法律监督机关，帮助其进行诉讼，以达到检察监督的目的。帮助的方式可以是提供适用法律的支持、公开发表支持起诉的意见等方式，起到一定的效果。
（四）移送监督问责
检察机关经过调查核实，将行政行为定性为行政违法行为后，对行政主体及其工作人员认为需要移送纪检监察机关处理更合适的，可以采取移送监督问责的方式。在检察机关认为有必要的情况下，也可以在适用检察建议、公益诉讼、支持起诉等方式的同时，继续采取移送监督问责的方式。移送监督问责必须在调查核实阶段结束后，在合议组或检委会形成书面意见后，依法进行。移送监督问责需要有书面的法律文书，并需要跟踪后续具体问责情况。
关键词 行政违法行为 监督程序 监督原则
作者简介：胡瑛，宁波市海曙区人民检察院控告申诉科科长，研究方向：刑法、刑事诉讼法；杨文杰，宁波市海曙区人民检察院反渎职侵权局科员，研究方向：刑法、刑事诉讼法。
中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.015
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不当行使职权的行为，应当督促其纠正。”为贯彻落实这一精神，最高人民检察院出台《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》（2015年修订版），明确提出探索建立健全行政违法行为法律监督制度。该制度目前尚处于探索阶段，学界对该制度的监督范围、监督方式手段等仍存在争议，实践中各地检察机关也存在不同做法，为更好的发挥法律监督职能，我国急需建立一套完整的制度。
一、行政违法行为检察监督机制概述
（一）行政违法行为的概念
行政违法行为从字面意思来理解，是指行政主体在行使职权过程中产生的违法行为，既包括行政主体不依法行使职权，也包括行政主体不行使或怠于行使职权。结合学理及实践，本文将行政违法行为界定为，行政主体履职过程中，因故意或者过失，违反行政法律规范，依法必须承担行政责任的行为。根据该定义，该类行政违法行为须尚未达到犯罪标准，如果构成犯罪的行政行为应依法追究刑事责任，不在本文论述范围之内；其次，行政行为范围须限定在行政主体履职过程当中，如果任意扩大解释为行政主体非履职过程中的行为，则会与现有行政法律规范相矛盾。
（二）检察机关监督行政违法行为的正当性依据
对行政违法行为的监督，我国现行制度框架中主要包括行政复议、行政诉讼、行政监察等手段，但这些监督方式和手段存在一定的局限性，需要有更加有效的监督方式来补强。检察机关作为法律监督机关，承担了法律框架内的监督职能，这种法律监督理应包含对行政主体的行政行为的监督。党的十八届四中全会更是为检察机关对行政违法行为的监督权提供了政策层面的依据。结合检察机关自身的特点和优势，由检察机关介入，对行政违法行为进行法律监督，既十分必要又完全可行，是依法治国的应有之义。
（三）行政违法行为检察监督范围的界定
在行政法学的通说中，一般将行政行为分成两类，一类是具体行政行为，另一类是抽象行政行为。相对应的违法行为，可以称之为具体行政违法行为和抽象行政违法行为。
具体行政行为，就是指行政主体在履职过程中，针对特定的公民、法人或其它组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或其它组织的行为。这样的具体行政行为有很多，包括行政处罚、行政命令、行政许可等。这样的行为，如果没有按照相应的行政法律规范去做，超出了规定的底线，就构成了具体行政违法行为。抽象行政行为，就是指行政主体针对不特定对象，实施的制定法规、规章和规范性文件等有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。这样的抽象行政行为也有很多，包括国务院下发的行政法规、各地方下发的通知与公告等。这些行为，其制定的程序违反了《立法法》等程序性规定，或者其本身规定的内容违反了上位法和法律原则的规定，都属于违法。我们将这些违法行为中，不涉及犯罪的行为，称为抽象行政违法行为。在学界和实务界，目前对于违法行政行为的监督范围是否涉及对抽象行政违法行为尚存在争议。笔者认为，基于抽象行政违法行为的特点和检察机关的实际情况，检察机关目前尚不具备对抽象行政违法行为进行监督的条件和能力，现阶段的检察监督以对具体行为违法行为进行监督为宜。
二、行政违法行为检察监督原则
作为监督行政违法行为的检察监督机制的原则，既需要与现有法律原则相符，也需要体现出基于行政行为、检察监督的特性。
（一）行责法定原则
这是所有法律原则中最重要和基本的原则，在行政违法监督过程中，检察机关必须严格遵循行责法定原则。所谓行责法定原则，就是行政主体的行政违法行为必须由法律明确规定，法律没有明确规定的就不能认定为违法。由于行政违法行为是不涉及犯罪的行为，所以这里的“法律”泛指一切行政法律规范，包括行政法规、规章、规范性文件等。之所以要求必须严格“行责法定”，是因为：一方面检察机关作为司法机关和法律监督机关，必须一切“以事实为依据，以法律为准绳”，这是永远不能逾越的底线；另一方面以法律为依据是行政“违法”行为的应有之义，只有将法律作为一切行事的依据，才有“违法”之说，才有监督之责。
（二）行责相适应原则
检察机关在监督行政违法行为时，除了要严格按照法律规定，还必须做到行为和责任相互适应，行政主体所承担责任的轻重必须与其所做的行政违法行为的轻重相一致。也就是说，所做的行政违法行为有多严重，就要承担多严重的责任；反之，所做的行政违法行为比较轻微，需要承担的责任也应当是轻微的。总的来说即承担责任的轻重应当与行政主体所做行政违法行为相适应，应当与行政违法行为造成的社会危害后果相适应。
（三）适度有限原则
检察机关监督行政违法行为不是无限度的，必须是对履职过程中发现的行政违法行为才予以监督，检察机关不能任意扩大监督范围，更不能随意使用监督权。这点告诉我们，检察机关的监督是法律监督，是需要把握范围和限度的监督，不能将触角伸的过长，这样只会导致监督权力过大，不利于长远的发展。如何做到适度有限？就需要以法定的形式明确监督范围、方式等。检察机关在明确的界限内开展监督，才能有的放矢。 （四）程序正当原则
法律监督必须做到实体和程序并重。在规范了实体上的规定之外，更要注重程序，确保程序的正当性。在程序方面，一是要明确监督程序的总体原则，二是要细化程序的每个环节和要点，三是要比较程序与法律学理和大原则的一致性，四是要不断总结反思、完善程序设计。正所谓程序正当是监督的基础和前提，只有程序设计无瑕疵、经得起考验，且实实在在做到每一步程序，才能真正履行好相关的监督职能，监督的效果才能佳。
三、行政违法行为检察监督程序
（一）立案启动
这是监督程序的启动性步骤。检察机关内设各部门在履行职责过程中发现行政行为违法行使职权或不行使职权行为，应主动将该线索移送民行部门进行审查，经审查认为确有行政违法嫌疑，需要具体调查核实的，报请分管领导同意后进行立案。立案之后，这一行政违法行为监督事项就正式进入检察机关监督的法律程序。
（二）调查取证
调查取证权这是监督程序的关键阶段，经调查取证后，核实的情况直接影响和决定了后续的监督方式能够有效跟进。因此，必须由法律明确检察机关在办理行政违法行为监督案件中，具有调查取证权，并将权限内容做一定细化，做到有法可依。在调查取证阶段，可以采取有助于明晰案情的、合法合理的调查手段。作为对于行政违法行为的调查取证，检察机关可以采取以下调查手段：询问相关人员，包括涉案行政机关的负责人、主要人员等；调阅复制所有案件相关材料，包括行政机关涉案的工作材料、档案、视音频资料等；调查相关单位和个人的基本情况，包括户籍信息、金融财产信息、房产信息等。在设计机制时，应当明确，检察机关的上述调查手段，相关单位和个人是有义务全程配合的。此外，还应当明确调查取证的期限、主承办人的资格等问题。
（三）督促纠正
经过调查核实后，承办检察官应提出行政行为是否违法的依据及意见并提交讨论，并以合议的方式确定督促纠正的方式。合议需要书面记录并由全体合议人员签字，合议可以采取由分管副检察长、部门负责人和承办人共同临时组成合议组或者提交检委会的方式进行。经合议组或检委会超过半数以上人员同意后的督促纠正方式方可执行。执行由案件承办人具体进行，执行需要出具法律文书，并明确督促纠正方式和具体内容。
（四）跟踪反馈
检察机关在做出监督决定后，行政违法行为是否得到真正的纠正，需要进一步建立跟踪反馈制度。跟踪反馈可以采取行政主体书面反馈、检察机关根据需要主动核实等方式进行。经反馈后，确定相关行政违法行为已经得到纠正的，检察机关应当对该案件进行结案，形成结案报告，并与其它案件材料一起归档。
四、行政违法行为检察监督方式
检察监督方式是否有力，是否能够得到有效落实，直接决定了相关行政违法行为能否得到纠正。实践中检察机关可以根据需要选择其中一项或几项监督方式。
（一）发出检察建议
这是检察机关最常用的监督方式。检察建议的优点是相对柔性，试图通过平和的方式，建议行政主体主动对自己的违法行为进行纠正，并将纠正结果反馈给检察机关。但检察建议自身又存在定位不清、缺乏强制力等局限性，导致部分行政主体对检察建议置之不理检察机关又无可奈何的局面发生，无法真正纠正行政违法行为，更不能对其起到震慑效果，在此情况下需要检察机关多种手段并用，发挥检察监督职能。
（二）提起公益诉讼
公益诉讼是由十八届四中全会确定的司法改革的一项内容，并得到了社会的广泛认可。检察机关提起公益诉讼，通过诉讼的程序，用法律的方式说话，事件当事各方都有平等的举证、辩论的权利。这样的方式相对更符合依法治国的精神，过程和结果更容易得到各方的信服。而且，通过诉讼的方式将行政违法行为交由第三方确认，这样的方式更加合理、有效。
（三）支持提起诉讼
支持提起诉讼是指不由检察机关直接将行政主体告上法院，而是由其它相关人员，例如被损害权益的行政相对人（公民）向法院提起诉讼，检察机关通过其它方式支持该行政相对人诉讼的一种做法。这一监督方式中，检察机关并不直接参与诉讼，不是该诉讼中的任何主体。检察机关基于前期调查核实，认为该诉讼中的行政行为是违法的，而诉讼中的行政相对人力量较弱，检察机关作为国家的法律监督机关，帮助其进行诉讼，以达到检察监督的目的。帮助的方式可以是提供适用法律的支持、公开发表支持起诉的意见等方式，起到一定的效果。
（四）移送监督问责
检察机关经过调查核实，将行政行为定性为行政违法行为后，对行政主体及其工作人员认为需要移送纪检监察机关处理更合适的，可以采取移送监督问责的方式。在检察机关认为有必要的情况下，也可以在适用检察建议、公益诉讼、支持起诉等方式的同时，继续采取移送监督问责的方式。移送监督问责必须在调查核实阶段结束后，在合议组或检委会形成书面意见后，依法进行。移送监督问责需要有书面的法律文书，并需要跟踪后续具体问责情况。