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摘要：部门预算改革历经7年，效果显著，但在细化、完整、科学、民主、法治几个方面，仍需进一步深化。文章建议增加预算编制指导环节；深化“收支两条线”改革；完善适合国情的零基预算法；构建一个多层次的、有效的部门预算监督体系；修订预算法；推进其他配套改革。
关键词：部门预算；预算指导；综合预算；零基预算；预算监督；预算法
一、现行部门预算改革存在的问题
（一）细化问题
部门预算改革的最大成效就是改变了以前预算编制粗糙的做法，将预算细化到单位和具体项目，大大提高了预算的透明度。但是，由于部门预算的编制时间大大提前，在编制“一上”预算时，部门和单位往往连下年的大政方针和具体工作计划都难以确定，要求财务人员编制出需要多少经费并细化到项目，十分困难，带来了两个主要问题：一是部门担心预算经费少了，影响明年工作，而尽量多报项目，这往往超出了财政的供给能力，财政部门只能削减部门编制的预算，使部门事倍功半，疲于应付。二是部门预算无法细化以致预算执行中频繁调整，达不到预定的改革目标。
（二）完整性问题
尽管很多地方进行了综合预算的试点，但有些部门单位的预算编制没有体现综合预算的原则，一些部门没有按规定将预算外收入和其他收入全部编入部门预算，审计发现，在2005年度中央预算执行报告中，少报一项政府性基金，2005年底结余23.61亿元。有的预算外资金虽已列入部门预算，但支出仍是分资金来源自求平衡，未能统筹使用；有的预算外资金虽然纳入财政专户管理，但留用比例过高，随收随支。上述问题表明，综合预算思想在部门预算编制中并没有得到彻底执行。究其原因，除了传统编制思想影响之外，各类资金的管理方法不统一、预算外收入和其他收入的不确定性等都影响了综合预算试点的结果。
（三）科学性问题
部门预算改革要求采用科学的零基预算法，但“零基预算法”却难以真正实现。人员经费和公用经费采用公式计算，即将部门的编制内实有人数乘以人均人员经费标准或者公用经费标准，确切来说并不属于“零基预算法”。因此，零基预算法主要体现在专项经费上。但是，中国现行的管理技术、财力以及政治体制制约了专项经费的排序过程。其一，零基预算要求的按成本效益分析的排序方法，在中国缺乏相应的人力和信息支撑，技术条件太差。其二，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算，绝大部分的专项都可能无法得到资助，一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。其三，领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，这意味着政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果。另外，零基预算原则与单项经费政策之间也存在冲突。教育、科技、农业、环保、文化宣传等方面的法律法规都对地方财政相应项目的支出作出了具有约束性的规定，要求地方财政对这些项目支出每年要有一定幅度或比例的增长，这正好与零基预算的原则相悖。
（四）民主性问题
“公开性”是预算原则之一，没有公开就没有民主。从形式上看，目前各级政府预算已基本实现了公开化，并拥有财政部门、人大机关、审计部门、社会公众等多个监督主体，但是民主监督仍然难以有效实现。从财政部门看，其作为部门预算的直接监督者，更多关注的是预算资金的切块分配，而对部门预算编制的真实性、综合性、绩效性的审查并不重视。从审计部门看，近年来的政府审计报告揭示出预算管理领域存在的大量违纪违规案件，成为人大评价政府预算执行工作的一个重要依据。但审计监督更多的是事后审计，并且，由于审计部门直接隶属于政府，这种既当“裁判员”又当“运动员”的方式，削弱了审计监督的作用。从人大机关看，由于受审查力量、审查时间等因素的限制，再加上缺乏相应的政府绩效评价体系及项目的成本效益分析，致使人大进行预算审查时，难以触及到实质性问题。从社会公众看，各部门预算案仅为部门、财政、人大获悉，社会公众信息匮乏，特别在目前政治大环境下，公众仍缺乏参与意识和有效的参与渠道。
（五）法治性问题
部门预算改革后，预算编制质量大大提高，预算约束力逐步增强。但是，由于长期以来，我国法律观念淡薄，监督不到位，在部门预算中利用职权腐败的现象仍时有发生，而这些腐败行为在层层社会关系网的保护下，常常因核实查证困难而大事化小，小事化了。无法可依问题也比较突出。预算法虽对支出预算管理各方面都有规定，但比较原则、笼统，尚缺乏一些与之配套的子法，并且在部门预算改革中也没有将责任具体到人。这样在具体执行就有不少困难，尤其是对于检查出来的大量违反财经纪律的案件，财政如何处理，尚无可依的具体法规。尽管违反预算的事件时有发生，但迄今为止还没有一位政府官员因违反政府预算而被追究法律责任的。另外，按照预算法对预算调整概念的界定，只有当原来平衡的预算出现了不平衡或原来举借国内外债务的规模被突破才属于预算调整，在总支出仍小于或等于总收入的前提下，随意变更预算用途，就不属于预算调整，不需要经过人大及其常委会的批准。这样势必使预算执行缺乏必要的监督与制约，影响了预算的法治性和权威性。
二、部门预算改革的深化
（一）增加预算编制指导环节
传统的“二上二下”的预算编制程序可改为“三下二上”，即在原先“二上二下”之前增加“一下”。具体来说，就是由财政部门对下年的经济形势进行预测，结合国家的长期发展计划，对下年财政形势进行分析，提出下年的政府预算编制总框架，确定财政收入支出的增长幅度和重点，下达给各部门，各部门根据财政部门的指导编制下年的部门预算，使部门预算编制更加符合政府的宏观经济发展要求，提高效率。同时，部门也应具有前瞻性，根据部门的发展目标，早做计划，使细化项目预算得以实现。
（二）深化“收支两条线”改革
各单位的预算外资金都是财政性资金，财政部门应对预算内外两块资金的来源、数量、规模和支出方向、结构、比例进行总体设计，以形成一个部门完整的综合预算。首先采取以外保内、综合平衡的编制方法，将预算外资金优先抵用于部门正常办公运转、现代化信息设备的购买、办案经费和经审批的基本建设项目，严格控制预算外资金用于个人奖金福利的发放水平。其次，尽快建设好银行与财政的联网，以便加强对部门预算外收入的监管；清理各种收费项目，严格控制收费项目和收费标准；加大对私设小金库、隐瞒部门预算外资金的查处力度，对违规部门的处罚，除了减少次年预算内资金的拨款额度外，还应把预算外资金的管理效绩与部门负责人的政绩考核挂钩，建立预算支出具体责任人制度。其次，取消其他预算分配权部门的“二次分配”权力。从长远看，发改委、科技部门等单位的预算资金分配权应该集中到财政部门，以改变预算资金多头管理的现状，保证部门预算的规范性与完整性。最后，应按部门收入的特点划分收入类型，对收入变化大且难于预测的项目，规定当年如果有收入，应结转下年使用，不在当年安排支出。
（三）继续完善适合国情的零基预算法
西方的零基预算法，在我国目前的管理技术、财力以及政治体制等条件下，只是一个完美理论。吸收其理论精华，完善适合我国国情的零基预算法，才是明智之举。
1.加强基础工作，制定合理的公用经费定额标准。这就要求各部门在上报部门预算时，应提供真实、准确和完整的预算基础信息。同时，财政部门也要通过细致、有效的调查，对公用经费定额标准按照实际情况和财力予以制定或修订，并逐步实现资产实物定额与预算拨款定额的有机结合。
2.围绕“目标、有效性、效率”三原则，加强项目管理。在项目支出上实行零基预算改革，要把主要着力点放在“目标、有效性、效率”三原则上。首先，要求政府制定严格的、具体化的、可量化的目标。目标的制定以国民经济发展计划为依据，与政府职能转变相配合。其次，必须组织专家对项目有效性进行评审。评审标准可考虑项目与整个国民经济发展目标的关系、项目在经济上的可行性、项目的紧急程度、执行部门与项目的关联度、项目组织管理的有效性、项目是否有融资要求等。评审结果作为排序的重要依据。
3.建立从项目事前审批到事后跟踪问效，贯穿项目管理全过程的绩效评价体系，实现效率要求。对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的，追究相关责任人的责任，确保财政资金的安全有效运行。
（四）加快预算管理公开化的进程
部门预算监督既包括财政内部监督，也包括来自人大机关、审计机关以及社会舆论等的外部监督，它们相互配合共同组成一个立体的部门预算监督体系。
1.财政监督。财政机关在部门预算管理活动中，应重视对部门预算编制的合法性、真实性、完整性、绩效性进行审查。
2.审计监督。审计机构应改变现行审计监督中过份强调事后审计的做法，加大事中审计的力度。同时还应借鉴西方发达国家的做法，将各级政府审计部门从政府中划出，直接归属同级人大，由人大建立机构负责对政府预、决算进行审计活动。
3.人大监督，它是最具权威的监督。细化财政收支预算项目，建立政府绩效评价体系，充实预算法中对部门预算的审查内容、审查程序、审查时间及其违反预算法所承担的责任等条款，有利于加强人大对预算的有效监督。
4.社会监督，由于社会监督的影响广、时效快，因而在部门预算监督体系中能够发挥不可替代的特殊作用。政府部门预算的公开和透明是发挥社会监督作用的前提。
因此，应努力加快预算管理公开化的进程，政府不仅要公开政府财政预、决算草案，同时要定时（或不定时）公布预算执行情况，让纳税人对政府的财政活动有所了解。同时，对于一些社区项目可邀请社区群众参与决策，增强群众的参与意识。目前我国一些地方试点的“参与式预算”，值得推广。
（五）修订预算法，增强法制观念
预算的法治性应包括两点：第一是在预算审批和执行中要体现出合法性和法的权威性。第二是要对违反预算执行的行为做到违法必究，同时在处理时做到有法可依。预算法是我国规范预算编制、审查批准和执行的基本法律，至今为止，预算法已颁布11年，随着我国公共财政模式和财政管理制度改革的推进，预算法的内容滞后性和与其他相关政策要求的冲突性已经越来越显化，因此，对预算法进行修订是当前一项紧迫任务。比如：明确预算法在预算中的主体地位，规范其与其他专业法之间的关系；引入“临时预算”的概念，并赋予其法律意义，以解决我国在预算执行与批准的时差中无法可依的问题；对预算调整的概念进行重新界定，将预算变更归入预算调整的范围，避免预算执行中有意规避法律现象的发生；增加对违法行为进行惩治的可操作的法律条款等等。同时，推进执法力度，增强法制意识。
（六）推进其他配套改革
部门预算改革是推进公共财政建设的一项重大改革，它不是孤立的，必须与其他改革相配套。
1.推进政治体制改革。预算制度以政治制度为根本，没有相应政治制度改革为基础，预算管理手段或模式的单兵突进只会起到管理技术或形式上改革的效果，预算改革不可能完全成功。例如，前面提到的各种非正式预算制度对零基预算改革的制约；民主建设滞后使预算监督难以落实等，这些都说明我国必须在预算改革的同时进行政治体制改革。
2.在新的政府收支分类下，实行部门预算与政府采购、国库集中收付制度的进一步对接。规范的部门预算与完备的政府采购制度、财政国库管理制度三者构成公共财政框架体系的三大支柱，部门预算最终要依靠政府采购制度和财政国库管理制度去实施，这就要求三者应有基本协调的步伐，这样才利于巩固政府预算改革阶段性成果。
参考文献：
1、蔡军,杨抚生.地方部门预算改革检视与建议[J].南京财经大学学报，2006（3）.
2、陈俊弛.深化部门预算改革的思考[J].绥化学院学报，2006（3）.
3、马骏,叶娟丽.零基预算：理论和实践[J].中国人民大学学报，2004（2）.
（作者单位：广西财经学院财政系）
关键词：部门预算；预算指导；综合预算；零基预算；预算监督；预算法
一、现行部门预算改革存在的问题
（一）细化问题
部门预算改革的最大成效就是改变了以前预算编制粗糙的做法，将预算细化到单位和具体项目，大大提高了预算的透明度。但是，由于部门预算的编制时间大大提前，在编制“一上”预算时，部门和单位往往连下年的大政方针和具体工作计划都难以确定，要求财务人员编制出需要多少经费并细化到项目，十分困难，带来了两个主要问题：一是部门担心预算经费少了，影响明年工作，而尽量多报项目，这往往超出了财政的供给能力，财政部门只能削减部门编制的预算，使部门事倍功半，疲于应付。二是部门预算无法细化以致预算执行中频繁调整，达不到预定的改革目标。
（二）完整性问题
尽管很多地方进行了综合预算的试点，但有些部门单位的预算编制没有体现综合预算的原则，一些部门没有按规定将预算外收入和其他收入全部编入部门预算，审计发现，在2005年度中央预算执行报告中，少报一项政府性基金，2005年底结余23.61亿元。有的预算外资金虽已列入部门预算，但支出仍是分资金来源自求平衡，未能统筹使用；有的预算外资金虽然纳入财政专户管理，但留用比例过高，随收随支。上述问题表明，综合预算思想在部门预算编制中并没有得到彻底执行。究其原因，除了传统编制思想影响之外，各类资金的管理方法不统一、预算外收入和其他收入的不确定性等都影响了综合预算试点的结果。
（三）科学性问题
部门预算改革要求采用科学的零基预算法，但“零基预算法”却难以真正实现。人员经费和公用经费采用公式计算，即将部门的编制内实有人数乘以人均人员经费标准或者公用经费标准，确切来说并不属于“零基预算法”。因此，零基预算法主要体现在专项经费上。但是，中国现行的管理技术、财力以及政治体制制约了专项经费的排序过程。其一，零基预算要求的按成本效益分析的排序方法，在中国缺乏相应的人力和信息支撑，技术条件太差。其二，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算，绝大部分的专项都可能无法得到资助，一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。其三，领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，这意味着政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果。另外，零基预算原则与单项经费政策之间也存在冲突。教育、科技、农业、环保、文化宣传等方面的法律法规都对地方财政相应项目的支出作出了具有约束性的规定，要求地方财政对这些项目支出每年要有一定幅度或比例的增长，这正好与零基预算的原则相悖。
（四）民主性问题
“公开性”是预算原则之一，没有公开就没有民主。从形式上看，目前各级政府预算已基本实现了公开化，并拥有财政部门、人大机关、审计部门、社会公众等多个监督主体，但是民主监督仍然难以有效实现。从财政部门看，其作为部门预算的直接监督者，更多关注的是预算资金的切块分配，而对部门预算编制的真实性、综合性、绩效性的审查并不重视。从审计部门看，近年来的政府审计报告揭示出预算管理领域存在的大量违纪违规案件，成为人大评价政府预算执行工作的一个重要依据。但审计监督更多的是事后审计，并且，由于审计部门直接隶属于政府，这种既当“裁判员”又当“运动员”的方式，削弱了审计监督的作用。从人大机关看，由于受审查力量、审查时间等因素的限制，再加上缺乏相应的政府绩效评价体系及项目的成本效益分析，致使人大进行预算审查时，难以触及到实质性问题。从社会公众看，各部门预算案仅为部门、财政、人大获悉，社会公众信息匮乏，特别在目前政治大环境下，公众仍缺乏参与意识和有效的参与渠道。
（五）法治性问题
部门预算改革后，预算编制质量大大提高，预算约束力逐步增强。但是，由于长期以来，我国法律观念淡薄，监督不到位，在部门预算中利用职权腐败的现象仍时有发生，而这些腐败行为在层层社会关系网的保护下，常常因核实查证困难而大事化小，小事化了。无法可依问题也比较突出。预算法虽对支出预算管理各方面都有规定，但比较原则、笼统，尚缺乏一些与之配套的子法，并且在部门预算改革中也没有将责任具体到人。这样在具体执行就有不少困难，尤其是对于检查出来的大量违反财经纪律的案件，财政如何处理，尚无可依的具体法规。尽管违反预算的事件时有发生，但迄今为止还没有一位政府官员因违反政府预算而被追究法律责任的。另外，按照预算法对预算调整概念的界定，只有当原来平衡的预算出现了不平衡或原来举借国内外债务的规模被突破才属于预算调整，在总支出仍小于或等于总收入的前提下，随意变更预算用途，就不属于预算调整，不需要经过人大及其常委会的批准。这样势必使预算执行缺乏必要的监督与制约，影响了预算的法治性和权威性。
二、部门预算改革的深化
（一）增加预算编制指导环节
传统的“二上二下”的预算编制程序可改为“三下二上”，即在原先“二上二下”之前增加“一下”。具体来说，就是由财政部门对下年的经济形势进行预测，结合国家的长期发展计划，对下年财政形势进行分析，提出下年的政府预算编制总框架，确定财政收入支出的增长幅度和重点，下达给各部门，各部门根据财政部门的指导编制下年的部门预算，使部门预算编制更加符合政府的宏观经济发展要求，提高效率。同时，部门也应具有前瞻性，根据部门的发展目标，早做计划，使细化项目预算得以实现。
（二）深化“收支两条线”改革
各单位的预算外资金都是财政性资金，财政部门应对预算内外两块资金的来源、数量、规模和支出方向、结构、比例进行总体设计，以形成一个部门完整的综合预算。首先采取以外保内、综合平衡的编制方法，将预算外资金优先抵用于部门正常办公运转、现代化信息设备的购买、办案经费和经审批的基本建设项目，严格控制预算外资金用于个人奖金福利的发放水平。其次，尽快建设好银行与财政的联网，以便加强对部门预算外收入的监管；清理各种收费项目，严格控制收费项目和收费标准；加大对私设小金库、隐瞒部门预算外资金的查处力度，对违规部门的处罚，除了减少次年预算内资金的拨款额度外，还应把预算外资金的管理效绩与部门负责人的政绩考核挂钩，建立预算支出具体责任人制度。其次，取消其他预算分配权部门的“二次分配”权力。从长远看，发改委、科技部门等单位的预算资金分配权应该集中到财政部门，以改变预算资金多头管理的现状，保证部门预算的规范性与完整性。最后，应按部门收入的特点划分收入类型，对收入变化大且难于预测的项目，规定当年如果有收入，应结转下年使用，不在当年安排支出。
（三）继续完善适合国情的零基预算法
西方的零基预算法，在我国目前的管理技术、财力以及政治体制等条件下，只是一个完美理论。吸收其理论精华，完善适合我国国情的零基预算法，才是明智之举。
1.加强基础工作，制定合理的公用经费定额标准。这就要求各部门在上报部门预算时，应提供真实、准确和完整的预算基础信息。同时，财政部门也要通过细致、有效的调查，对公用经费定额标准按照实际情况和财力予以制定或修订，并逐步实现资产实物定额与预算拨款定额的有机结合。
2.围绕“目标、有效性、效率”三原则，加强项目管理。在项目支出上实行零基预算改革，要把主要着力点放在“目标、有效性、效率”三原则上。首先，要求政府制定严格的、具体化的、可量化的目标。目标的制定以国民经济发展计划为依据，与政府职能转变相配合。其次，必须组织专家对项目有效性进行评审。评审标准可考虑项目与整个国民经济发展目标的关系、项目在经济上的可行性、项目的紧急程度、执行部门与项目的关联度、项目组织管理的有效性、项目是否有融资要求等。评审结果作为排序的重要依据。
3.建立从项目事前审批到事后跟踪问效，贯穿项目管理全过程的绩效评价体系，实现效率要求。对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的，追究相关责任人的责任，确保财政资金的安全有效运行。
（四）加快预算管理公开化的进程
部门预算监督既包括财政内部监督，也包括来自人大机关、审计机关以及社会舆论等的外部监督，它们相互配合共同组成一个立体的部门预算监督体系。
1.财政监督。财政机关在部门预算管理活动中，应重视对部门预算编制的合法性、真实性、完整性、绩效性进行审查。
2.审计监督。审计机构应改变现行审计监督中过份强调事后审计的做法，加大事中审计的力度。同时还应借鉴西方发达国家的做法，将各级政府审计部门从政府中划出，直接归属同级人大，由人大建立机构负责对政府预、决算进行审计活动。
3.人大监督，它是最具权威的监督。细化财政收支预算项目，建立政府绩效评价体系，充实预算法中对部门预算的审查内容、审查程序、审查时间及其违反预算法所承担的责任等条款，有利于加强人大对预算的有效监督。
4.社会监督，由于社会监督的影响广、时效快，因而在部门预算监督体系中能够发挥不可替代的特殊作用。政府部门预算的公开和透明是发挥社会监督作用的前提。
因此，应努力加快预算管理公开化的进程，政府不仅要公开政府财政预、决算草案，同时要定时（或不定时）公布预算执行情况，让纳税人对政府的财政活动有所了解。同时，对于一些社区项目可邀请社区群众参与决策，增强群众的参与意识。目前我国一些地方试点的“参与式预算”，值得推广。
（五）修订预算法，增强法制观念
预算的法治性应包括两点：第一是在预算审批和执行中要体现出合法性和法的权威性。第二是要对违反预算执行的行为做到违法必究，同时在处理时做到有法可依。预算法是我国规范预算编制、审查批准和执行的基本法律，至今为止，预算法已颁布11年，随着我国公共财政模式和财政管理制度改革的推进，预算法的内容滞后性和与其他相关政策要求的冲突性已经越来越显化，因此，对预算法进行修订是当前一项紧迫任务。比如：明确预算法在预算中的主体地位，规范其与其他专业法之间的关系；引入“临时预算”的概念，并赋予其法律意义，以解决我国在预算执行与批准的时差中无法可依的问题；对预算调整的概念进行重新界定，将预算变更归入预算调整的范围，避免预算执行中有意规避法律现象的发生；增加对违法行为进行惩治的可操作的法律条款等等。同时，推进执法力度，增强法制意识。
（六）推进其他配套改革
部门预算改革是推进公共财政建设的一项重大改革，它不是孤立的，必须与其他改革相配套。
1.推进政治体制改革。预算制度以政治制度为根本，没有相应政治制度改革为基础，预算管理手段或模式的单兵突进只会起到管理技术或形式上改革的效果，预算改革不可能完全成功。例如，前面提到的各种非正式预算制度对零基预算改革的制约；民主建设滞后使预算监督难以落实等，这些都说明我国必须在预算改革的同时进行政治体制改革。
2.在新的政府收支分类下，实行部门预算与政府采购、国库集中收付制度的进一步对接。规范的部门预算与完备的政府采购制度、财政国库管理制度三者构成公共财政框架体系的三大支柱，部门预算最终要依靠政府采购制度和财政国库管理制度去实施，这就要求三者应有基本协调的步伐，这样才利于巩固政府预算改革阶段性成果。
参考文献：
1、蔡军,杨抚生.地方部门预算改革检视与建议[J].南京财经大学学报，2006（3）.
2、陈俊弛.深化部门预算改革的思考[J].绥化学院学报，2006（3）.
3、马骏,叶娟丽.零基预算：理论和实践[J].中国人民大学学报，2004（2）.
（作者单位：广西财经学院财政系）