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基本公共服务是动员各类资源最庞大、需求最多元、供给系统最复杂、服务居民最广泛的基础民生工程，是形成、优化国家人力资源质量，提升国家软实力，建设和谐社会的重大举措，是建设服务型政府、履行政府公共服务职能的内在要求。
一、我国基本公共服务均等化体制机制面临的三大突出问题
（一）公共资源配置缺乏系统性、规范性，存在严重的城乡差距、地区差距和人群差距，背离均等化目标
以区域差距为例，我们选取了2008年的数据对基础教育、基本医疗和基本社会保障三个方面23个指标进行测算，北京是全国基本公共服务水平最高的地区，比全国平均水平高73%，最低的西藏只有全国平均水平的64%，具体分解剖析：公共教育、基本医疗卫生和基本社会保障就业三个方面中，基本社会保障和就业差距最大，极差达到2.09，最高水平与最低水平之比为5.68；公共教育次之，极差为1.18，最高水平与最低水平之比为3.00；基本医疗卫生各地区差距相对最低，极差只有0.38，最高水平与最低水平之比为1.42。
（二）基本公共服务供给制度不健全
从部门看，没有很好整合、政策碎片化倾向突出；从中央和地方关系看，财权事权不匹配，在公共服务均等化供给方面存在缺位和不到位；对公共服务供给能力持续性和财力保障缺乏前瞻性考虑。
（三）多元公共服务产品供给市场机制没有形成
公共服务产品提供行政化、垄断化倾向突出，公共服务各类组织不健全、不活跃。公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出，公共服务组织以事业单位为主体，多元供应主体没有形成。
二、我国基本公共服务均等化体制机制问题成因
（一）基本公共服务均等化供给在和谐社会建设与经济发展系统中的定位尚缺乏普遍共识
基本公共服务均等化是物质财富的建设和分配平衡过程，关注公平，有两个重要意义：一是化解矛盾、建设社会新秩序和规则；二是为经济转型提供新的推动力。对前者他是和谐社会的建设工具，对后者它提供了经济发展的两条路径：第一，基本公共服务均等化可以提升社会消费需求的平均水平，扩大消费总量，推动消费升级、提升消费质量；第二，基本公共服务均等化可以通过从整体上改善劳动者的素质和投入成本影响产出，进而通过要素禀赋的变迁不断推动产业升级和经济可持续发展。在推动基本公共服务均等化的过程中要扎实做好三件事。
1、明确基本公共服务均等化目标
基本公共服务均等化目标是通过与民谋利实现国民公平待遇，目标是社会认同与社会建设。社会建设和经济建设有不同规律，其中最重要的是健康公平的社会规则深入人心，通过普遍认同和基本预期支撑下的基本公共服务保障建构社会秩序和稳定的扎实底线。
2、延长基本公共服务供给链
2012年7月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式颁布实施，把公共服务界定为覆盖全民，贯穿一生，包含不同发展阶段的生存发展需求，明确了公共服务关注的八个重点领域。分别是公共教育、就业服务，社会保险，社会服务，医疗卫生，人口计生，住房保障，公共文化。不含住房保障支出，2008年上述领域财政支出占一般预算支出比例全国达到37.86%，其中有30个省超过30%，12个省超过40%，这么一个庞大的市场涉及到多元服务提供、质量控制、财力保障、设施支撑、人才梯队等一系列问题，如果我们要通过服务，不断提升大众的幸福感，必然会拉长服务供给链，这个过程就是推动第三产业发展的过程，就是产业结构升级的过程。
3、落实基本公共服务均等化标准体系
基本公共服务均等化标准关注的是结果的基本公平，它维护着本国经济社会稳定、代表着基本的社会正义和凝聚力，必须由政府买单，在全国范围内做到空间可及和经济可及，均等化标准体系是一个面向结果公平的体系，它是考虑地区资源条件的限制导致的收入能力差异和公共服务供给成本差异基础上的全国范围内统筹调配财政资源的过程，它不是一个数据而是一种理念、一种方法、一个工具、一个动态进步的过程。是需要国家出台基本规范和保障机制来贯彻执行的。
（二）基本公共服务供给制度不完善
1、依然延续历史形成的城乡分割的二元体制
居民由于出生地决定了自己的身份，在教育、医疗卫生、养老、社会保障等一系列领域都推行不同的制度，在相同的领域服务内容、质量、数量和标准也有巨大的差异。
2、中央和各级政府财权事权不匹配，各级政府在基本公共服务保障中的职责要明确
转移支付是中央政府和省级政府财政关系的重要体现。“十一五”时期中央对地方转移支付的力度不断加大，到2009年全国68476亿财政总收入中，中央和地方占比为52.4∶47.6，经过税收返还和转移支付及地方上解调整后中央和地方财力结构发生重大变化，中央收入占财政总收入的14.3%，地方为85.7%。因此必须明确地方政府基本公共服务提供主体的地位，中央政府负责均等化财力保障。要进一步明确各级政府在基本公共服务体系中的权利与义务。中央负责制度设计、战略规划、标准制定和统筹、财力支撑。省政府负责省内基本公共服务均等化实施与评估，而县政府要肩负城乡统筹的工作。
3、监管、考核和问责机制设计简单化，操作繁琐化，效果误导
引入规范评估工具的基本目的是完善管理、执行、效果、改进链条，通过评估暴露问题要分析、解决，不断改进实施方案这样才有意义，而在实际过程中良性互动的政策闭环没有建成，出现监管、考核和问责机制设计简单化，操作繁琐化，效果误导等一系列问题。
4、没有形成开放的公共服务供给市场
公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出，公共服务组织以事业单位为主体，多元供应主体没有形成。 三、创新基本公共服务均等化体制机制思路
（一）研究制定基本公共服务均等化体制机制改革路线图
对基本公共服务不均等所产生的各类问题进行重要性排序，区分存量问题和增量问题，对制度设计问题进行调整。按增量优先，存量分步解决制定改革路线图。如在制定基本公共服务均等化标准时统一城乡标准，解决制度设计问题和人口流动遭排斥难以融入当地社会问题，而对存量的城乡差异通过城镇化、增强农村基本公共服务能力等多种途径解决。
（二）抓住中心环节
1、研究制定基本公共服务均等化标准体系
制定基本公共服务均等化标准是实施均等化预算国家采取的普遍而成熟的做法。它的出发点是对因资源分布、发展水平不均衡而形成的地方政府保障能力不足的修正。研究制定基本公共服务均等化标准体系可以量化基本公共服务各级、各类成本，为部门预算向公共预算变革提供扎实基础；标准公民基本公共服务成本的确定可以为流动人口就地服务提供支撑，对加速城镇化进程、提升公共服务质量有重要意义；同时以标准公民为计量单位，可以突破长期以来存在的城乡二元公共服务供给制度制约，使基本公共服务不均等问题分成增量和存量问题，在增量优化的同时，为历史遗留的存量问题分步解决创造条件。
2、培育基本公共服务产品市场和多元公共服务组织
以事业单位为主体、以社区基层组织为网底，织好织密社会公共服务的节点，满足基本公共服务的空间和经济可及性，大力发展多元社会组织，包括志愿组织、社会组织、公益组织、社会团体、倡导组织等满足群众需要的各种各样的服务需求。
3、改革监测评估方法，在科学性、导向性和经济性取得均衡
发挥信息技术在管理、服务、科学决策方面的优势，加快信息化手段应用，建立完整有效的公共服务监测评价体系。经验告诉我们，有监管、有考核、有评估，各项制度和政策的落实才能有保障。同时，监测评价不能成为体系中的裁判员，要成为体系建设者，对评估中暴露的问题要分析、解决、不断改进，使基本公共服务体系能够与时俱进，满足人民群众需要。
（三）开展试点，积累经验
选择不同发展阶段省3—5个，开展省对地（县）因素法转移支付试点，形成均等化财力标准、服务标准、满意度标准，为推进国家基本公共服务均等化转移支付制度变革提供选择方案；推动地方政府出台公共服务目录，探索公共服务产品市场形成机制；实施公共服务组织能力提升专项；探索公共服务项目监测评估新方法。
（作者单位：国家发展改革委社会所）
一、我国基本公共服务均等化体制机制面临的三大突出问题
（一）公共资源配置缺乏系统性、规范性，存在严重的城乡差距、地区差距和人群差距，背离均等化目标
以区域差距为例，我们选取了2008年的数据对基础教育、基本医疗和基本社会保障三个方面23个指标进行测算，北京是全国基本公共服务水平最高的地区，比全国平均水平高73%，最低的西藏只有全国平均水平的64%，具体分解剖析：公共教育、基本医疗卫生和基本社会保障就业三个方面中，基本社会保障和就业差距最大，极差达到2.09，最高水平与最低水平之比为5.68；公共教育次之，极差为1.18，最高水平与最低水平之比为3.00；基本医疗卫生各地区差距相对最低，极差只有0.38，最高水平与最低水平之比为1.42。
（二）基本公共服务供给制度不健全
从部门看，没有很好整合、政策碎片化倾向突出；从中央和地方关系看，财权事权不匹配，在公共服务均等化供给方面存在缺位和不到位；对公共服务供给能力持续性和财力保障缺乏前瞻性考虑。
（三）多元公共服务产品供给市场机制没有形成
公共服务产品提供行政化、垄断化倾向突出，公共服务各类组织不健全、不活跃。公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出，公共服务组织以事业单位为主体，多元供应主体没有形成。
二、我国基本公共服务均等化体制机制问题成因
（一）基本公共服务均等化供给在和谐社会建设与经济发展系统中的定位尚缺乏普遍共识
基本公共服务均等化是物质财富的建设和分配平衡过程，关注公平，有两个重要意义：一是化解矛盾、建设社会新秩序和规则；二是为经济转型提供新的推动力。对前者他是和谐社会的建设工具，对后者它提供了经济发展的两条路径：第一，基本公共服务均等化可以提升社会消费需求的平均水平，扩大消费总量，推动消费升级、提升消费质量；第二，基本公共服务均等化可以通过从整体上改善劳动者的素质和投入成本影响产出，进而通过要素禀赋的变迁不断推动产业升级和经济可持续发展。在推动基本公共服务均等化的过程中要扎实做好三件事。
1、明确基本公共服务均等化目标
基本公共服务均等化目标是通过与民谋利实现国民公平待遇，目标是社会认同与社会建设。社会建设和经济建设有不同规律，其中最重要的是健康公平的社会规则深入人心，通过普遍认同和基本预期支撑下的基本公共服务保障建构社会秩序和稳定的扎实底线。
2、延长基本公共服务供给链
2012年7月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式颁布实施，把公共服务界定为覆盖全民，贯穿一生，包含不同发展阶段的生存发展需求，明确了公共服务关注的八个重点领域。分别是公共教育、就业服务，社会保险，社会服务，医疗卫生，人口计生，住房保障，公共文化。不含住房保障支出，2008年上述领域财政支出占一般预算支出比例全国达到37.86%，其中有30个省超过30%，12个省超过40%，这么一个庞大的市场涉及到多元服务提供、质量控制、财力保障、设施支撑、人才梯队等一系列问题，如果我们要通过服务，不断提升大众的幸福感，必然会拉长服务供给链，这个过程就是推动第三产业发展的过程，就是产业结构升级的过程。
3、落实基本公共服务均等化标准体系
基本公共服务均等化标准关注的是结果的基本公平，它维护着本国经济社会稳定、代表着基本的社会正义和凝聚力，必须由政府买单，在全国范围内做到空间可及和经济可及，均等化标准体系是一个面向结果公平的体系，它是考虑地区资源条件的限制导致的收入能力差异和公共服务供给成本差异基础上的全国范围内统筹调配财政资源的过程，它不是一个数据而是一种理念、一种方法、一个工具、一个动态进步的过程。是需要国家出台基本规范和保障机制来贯彻执行的。
（二）基本公共服务供给制度不完善
1、依然延续历史形成的城乡分割的二元体制
居民由于出生地决定了自己的身份，在教育、医疗卫生、养老、社会保障等一系列领域都推行不同的制度，在相同的领域服务内容、质量、数量和标准也有巨大的差异。
2、中央和各级政府财权事权不匹配，各级政府在基本公共服务保障中的职责要明确
转移支付是中央政府和省级政府财政关系的重要体现。“十一五”时期中央对地方转移支付的力度不断加大，到2009年全国68476亿财政总收入中，中央和地方占比为52.4∶47.6，经过税收返还和转移支付及地方上解调整后中央和地方财力结构发生重大变化，中央收入占财政总收入的14.3%，地方为85.7%。因此必须明确地方政府基本公共服务提供主体的地位，中央政府负责均等化财力保障。要进一步明确各级政府在基本公共服务体系中的权利与义务。中央负责制度设计、战略规划、标准制定和统筹、财力支撑。省政府负责省内基本公共服务均等化实施与评估，而县政府要肩负城乡统筹的工作。
3、监管、考核和问责机制设计简单化，操作繁琐化，效果误导
引入规范评估工具的基本目的是完善管理、执行、效果、改进链条，通过评估暴露问题要分析、解决，不断改进实施方案这样才有意义，而在实际过程中良性互动的政策闭环没有建成，出现监管、考核和问责机制设计简单化，操作繁琐化，效果误导等一系列问题。
4、没有形成开放的公共服务供给市场
公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出，公共服务组织以事业单位为主体，多元供应主体没有形成。 三、创新基本公共服务均等化体制机制思路
（一）研究制定基本公共服务均等化体制机制改革路线图
对基本公共服务不均等所产生的各类问题进行重要性排序，区分存量问题和增量问题，对制度设计问题进行调整。按增量优先，存量分步解决制定改革路线图。如在制定基本公共服务均等化标准时统一城乡标准，解决制度设计问题和人口流动遭排斥难以融入当地社会问题，而对存量的城乡差异通过城镇化、增强农村基本公共服务能力等多种途径解决。
（二）抓住中心环节
1、研究制定基本公共服务均等化标准体系
制定基本公共服务均等化标准是实施均等化预算国家采取的普遍而成熟的做法。它的出发点是对因资源分布、发展水平不均衡而形成的地方政府保障能力不足的修正。研究制定基本公共服务均等化标准体系可以量化基本公共服务各级、各类成本，为部门预算向公共预算变革提供扎实基础；标准公民基本公共服务成本的确定可以为流动人口就地服务提供支撑，对加速城镇化进程、提升公共服务质量有重要意义；同时以标准公民为计量单位，可以突破长期以来存在的城乡二元公共服务供给制度制约，使基本公共服务不均等问题分成增量和存量问题，在增量优化的同时，为历史遗留的存量问题分步解决创造条件。
2、培育基本公共服务产品市场和多元公共服务组织
以事业单位为主体、以社区基层组织为网底，织好织密社会公共服务的节点，满足基本公共服务的空间和经济可及性，大力发展多元社会组织，包括志愿组织、社会组织、公益组织、社会团体、倡导组织等满足群众需要的各种各样的服务需求。
3、改革监测评估方法，在科学性、导向性和经济性取得均衡
发挥信息技术在管理、服务、科学决策方面的优势，加快信息化手段应用，建立完整有效的公共服务监测评价体系。经验告诉我们，有监管、有考核、有评估，各项制度和政策的落实才能有保障。同时，监测评价不能成为体系中的裁判员，要成为体系建设者，对评估中暴露的问题要分析、解决、不断改进，使基本公共服务体系能够与时俱进，满足人民群众需要。
（三）开展试点，积累经验
选择不同发展阶段省3—5个，开展省对地（县）因素法转移支付试点，形成均等化财力标准、服务标准、满意度标准，为推进国家基本公共服务均等化转移支付制度变革提供选择方案；推动地方政府出台公共服务目录，探索公共服务产品市场形成机制；实施公共服务组织能力提升专项；探索公共服务项目监测评估新方法。
（作者单位：国家发展改革委社会所）