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一、我国检察权的概述
中国古代并不存在现代意义上的检察制度。中国的以分权理念为指针的检察制度起始于清未的司法制度改革,封建政权迫于内外压力才进行西方资本主义式的政治体制和司法体制改革,在各级审判庭内附设同级检察庭,以作为各级检察机关,负责对刑事案件提起公诉。这是我国历史上在国家权力配置时首次实现审判权和检察权的分离。众所周知,建国以后,我国的检察制度包括公诉制度是在参照前苏联检察制度的基础上并结合我国的国情改造发展而来的,就我国检察权的内容来说,“根据法律的规定并结合有关法学理论,检察权的内容大致可以分为五项:公诉权、公务犯罪侦查权、逮捕权、诉讼监督权、非诉讼监督权”。
我国检察机关的建立,就是以列宁有关检察制度的论述为理论根据。列宁的检察理论包括如下几个方面:第一,国家的法制必须是统一的。列宁指出:“法制应该是统一的”,第二,为了维护法制的统一,必须建立专门的法律监督机关。列宁提出要把国家对准确执行法律实行专门监督的活动划分出来,建立独立于司法和行政机关之外的国家检察机关,由它专门负责法律监督工作。列宁认为,要建设社会主义经济,必须克服官僚主义、法制不统一等现象。为此必须加强社会主义检察权。检察权的内容不仅包括对刑事犯罪和民事违法实行监督,而且包括对行政违法的监督。所以列宁所主张的检察权是实行刑事的、民事的和行政的全面的法律监督,其职能远比资本主义国家检察机关主要担负刑事犯罪的公诉职能宽广。第三,检察机关必须独立行使检察权。行政权要和检察权分开,这一点是与资本主义国家完全不同的。第四,为了保证检察权的独立行使,检察机关必须实行自上而下的垂直领导体制。列宁把检察权称为“中央检察权”,地方的各级检察机关只服从中央检察机关,从组织上确保检察人员拥有稳定的地位,真正做到独立行使检察权。第五,列宁认为,社会主义不存在“私法”概念,社会不存在不受国家干预的法律领域。所以检察机关应当参加民事诉讼,进行民事法律监督。 十月革命后,列宁的这些检察思想首先在俄罗斯得到了实践。以列宁的检察理论为指导建立起来的检察机关设置模式以及以此为基础确立的检察制度对其他社会主义国家产生了深刻影响。其他社会主义国家基本上是以苏联的检察机关设置模式为范本,建立自己的检察机关。
关于我国检察权的定位,在理论界一直争论不休,从我国检察权产生的渊源看,可以得出这样的结论:“在英美法系国家,检察权基本上属于公诉权,而且主要是刑事案件的公诉。在大陆法系的德国、法国等国,检察权的基本内容也是公诉权,但其范围比较广泛,作为公诉准备的侦查权也被视为公诉权的范围”。而在前苏联及一些受前苏联影响的社会主义国家,检察权被视为法律监督权,权限不限于公诉权,范围更为广泛。
二、 我国检察权的内涵分析
依据我国现行实体法的规定,我国检察权的内涵可以概括为三项,即侦查权、公诉权和监督权。这些权力性质如何成为界定我国检察权性质的关键。
1、侦查权的性质
检察机关享有的侦查权包括对检察机关直接受理的职务犯罪案件的侦查权,对公安机关、国家安全机关等部门负责侦查案件的补充侦查权,以及对人民检察院认为需要自己侦查的案件的侦查权。检察机关的侦查权具有三个显著特点:一是检察机关所侦查的犯罪主要是发生于国家管理活动中的职务犯罪,因而这种侦查本身就是法律监督的一种方式。二是检察机关认为必要时,经过一定的程序便可直接受理和侦查各种犯罪案件。检察机关的这种侦查权显然是对公安机关、安全机关等侦查部门的侦查权的一种制约和监督。三是对国家工作人员是否发生职务犯罪进行侦查,是对违法犯罪的国家工作人员进行司法弹劫的一种方式。当今世界上法制健全的国家大多把对职务犯罪的侦查权赋予检察机关,例如美国的独立检察官制度、日本的检察官指挥司法警察侦查职务犯罪的制度等,这是权力制约原理的体现,是加强检察机关法律监督职能的必要手段。
由此我们可以得出结论,检察机关的侦查权从性质上看属于一种司法权,就其发挥功效而言,检察机关通过对职务犯罪及其它法定罪行进行侦查,发挥着法律监督功能。
2、公诉权的性质
完整意义的公诉权应该包括刑事公诉权、行政公诉权、民事公诉权。其中刑事公诉权最为典型,是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力,是检察权的重要组成部分。
在我国,尽管公诉权具有行政权和司法权的某些特征,但它既不属于行政权,亦不属于司法权,本质上应是法律监督权。首先,公诉权作为诉权的一种,属于程序性权利,与属于实体性权利的行政权、司法权不可混同。将公诉权界定为司法权或行政权,混淆了程序性权利和实体性权利这两种不同性质权利的差别。其次,主张公诉权属于行政权或司法权的观点,没有立足于我国的宪政实际,忽视了我国人民代表大会制度与西方三权分立政体的本质区别,在论证公诉权的归属时隐含了一个前提,即用西方国家“三权分立”的模式和理论来分析我国检察权的性质,进而界定公诉权的性质,使得本应独立行使的检察权不得不在立法、司法、行政三种权力之间左右摇摆寻找自己的权力归属和角色定位,而不具有独立的地位。再次,从公诉权的发展起源可以看出,公诉权既是脱胎于国家主动追究犯罪的一种权力,也是从司法权中分离出来并制约审判权的一种权力,其本身必然带有司法、行政两大权力的部分特征,但无论是行政性还是司法性,都只是公诉权局部的、从属的和非本质的特征,而公诉权作为一种实存的权力,不能既属于这种权力,又属于那种权力,它的存在必须以一个完整的形式表现出来,并在国家权力的配置和宪政体制的设计中探求其归属。
3、监督权的性质
我国检察机关所享有的监督权包括立案与侦查监督权、执行监督权和审判监督权。有学者将其概称为诉讼监督权。诉讼监督权,即对刑事、民事、行政诉讼的法律监督权,是检察机关对各种诉讼活动的合法性实行监督,维护司法公正的重要形式。我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法都把检察监督作为一项基本原则确定下来。特别是刑事诉讼法对检察机关的诉讼监督,从原则到具体规范作了系统的规定。按照现行法律,对于民事诉讼和行政诉讼,主要是通过审判监督程序进行抗诉。当前,加强诉讼监督工作,维护司法公正,是法律赋予检察机关的法律职责,是依法治国的客观需要,也是人民群众的普遍要求。
按照我国现行法律规定,检察机关行使诉讼监督权的主要方式是抗诉,而此种抗诉仅仅是一种改判建议权,除了人民法院对于检察机关提起抗诉的案件必须再审之外,其对案件实体结论并无任何实质上的强制力和约束力。因而,这种诉讼监督权既不具有行政权的权威性,亦不具有司法权的裁判性和终结性。据此,界定这种富有强烈中国特色的诉讼监督权的性质必须从我国宪政体制中寻求依据。
三、 我国检察权的重新定位——法律监督权
如前所述,我国现有的检察机关职权既具有行政权特性,亦具有司法权意味。对于独具中国特色的诉讼监督权,我们更是无法将其归入行政权或司法权行列。由此,对于我国检察权性质的判定必须另辟蹊径,抛开西方三权分立理论而从我国宪政体制中寻求根据。
(一)人民代表大会制度下的检察权
作为上层建筑的组成部分,检察制度必须以一国的根本政治制度为基础,人民代表大会制是我国根本政治制度,根据《宪法》第3条第3款的规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这一规定表明国家行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会即国家权力机关产生并受其监督,同时行政机关、审判机关和检察机关三者之间又有相对的独立性。同时,《宪法》第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在我国议行合一的人民代表大会制度下,设立一个专司法律监督的机构—人民检察院来相对独立地履行法律监督职责有利于防止权力滥用,符合现代法治精神的。
当然,要更为深刻地理解检察权法律监督的内涵,除了考察宪法对于检察机关的定位之外,尚须结合我国宪政过程,即落实宪法中有关检察机关的法律监督职能的过程。从宪政的立法过程来看,在《宪法》之后,相关基本法逐步明确了检察机关享有的具体职权内容。《人民检察院组织法》第5条确定了检察机关享有对刑事案件的公诉权、对刑事裁判活动的诉讼监督权以及对刑罚执行的诉讼监督权。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,第185条至第188条确定了检察机关对民事案件生效裁判的抗诉权。新《刑事诉讼法》进一步完善了检察机关对刑事案件的公诉权、对刑事裁判活动的诉讼监督权以及刑罚执行监督权,还规定了对刑事案件的侦查监督权,以及检察机关对部分刑事案件的侦查权。《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,第64条确定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的抗诉权。
(二)分权制衡理论下的检察权
回顾历史,大陆法系国家的检察机关是在分权思想深入人心、历史从旧的审判官独裁制向诉讼职能分立制的质的飞跃中,作为对纠问式诉讼里法官集侦查、控诉、审判于一身而导致司法专断的一种平衡器应运而生的。从某种意义而言,控审分离,以检察权消解司法专断,是人类对自身局限性认识不断发展的逻辑结果。通常权力都具有一定的侵犯性,应该通过限制其行使的限度来加以制衡。所以,即使在大陆法系国家,虽然审检合署的制度模式保持至今,也已只具外观摆设上的意义,就制度的理念而言,大陆法系检察机关无疑也是建立在宪政视角下权力制约与平衡的基本观念之上的。
在我国,基于检察机关的独立设置及其权力配置内容,检察权亦通过运用程序性权利有效制约行政权与审判权,同时确保行政高效与司法公正。
检察权对审判权的制约。法官作为审判权的行使者,如果不受任何约束,难免出现专断和滥用法律。在我国,将司法权分别由法院与检察院的诉讼监督部门行使,法院侧重实体的司法裁判,检察机关侧重程序的司法裁判,通过检察权对审判权的制约分权,不仅有助于法律的统一实施,更有助于实现司法公正、保障人权。
检察权对行政权的制约。为了有效保障国家与社会公共利益,宪法赋予检察机关的公诉部门密切配合有关行政机关追诉一般刑事犯罪,独立侦查起诉国家公职人员的职务犯罪行为,这些显然是为了避免行政滥权以及权力部门内部的包庇。特别是,我国各级政府机构虽都享有独立完整的民事、行政诉权,但在特定情况下(主要是政府或行政机关放弃特定诉权时),检察机关理论上还可以通过有条件地提起公诉来保护国家与社会的经济利益(民事公诉)及行政利益(行政公诉)。很显然,这些制度地构建,实际是对行政权力部门违法(包括不当)行为的司法救济,是对国家与社会公益更充分的一种保护方式。
(三) 检察权的内核
据此可以发现,我国在人民代表大会制度和分权制衡理论下设立的检察制度,作为宪政的一种安排,既不能嫁接于行政权力之中,亦不能归属于司法权之下,作为从行政权和审判权中独立出来的一项权力,被制宪者赋予了法律监督者的角色。在成文宪法国家,宪政文本的制度安排具有至高无上的地位。此项制度经历了建国后多年的历史检验,尽管它的运行在实践中和理论上引发了多番论争和责难,但此类论争和责难并不足以成为我们废弃此项宪政制度安排的理由。与之相反,该制度未能在立法和实践操作中得到很好的遵循,正是源于对检察机关的宪法定位尚未得到很好的理解。因此,为维护宪法的尊严,捍卫检察制度的宪法地位,我们应当从宪法文本和宪政精神的角度理解检察权的法律监督性质。
第一,检察机关是“专门”的法律监督机关。检察机关的监督既不同于工商、税务、物价、审计、监察、公安等行政机关的法律监督,也不同于新闻、舆论、群众等民主监督。它是由权力机关授权的,由宪法规定的,与行政权、审判权相平行的专门的国家权力,具有很高的权威性、严肃性和强制性。
第二,检察机关是国家的“法律”监督机关。主要体现在两方面:一是,作为法律监督对象的是法律行为(主要指违法行为),是行为人所实施的、能够发生法律效力、产生一定法律效果的行为。二是,法律监督具有主体和职权的法定性特征,针对不同监督对象如何行使都由法律规定,对监督行为是否正确的判断标准是法律的相关规定。
第三,检察机关是“具体”的法律监督机关。这使得检察监督与人大监督区别开来。检察机关的监督是针对具体案件的监督,是个案监督,而人大及其常委会不直接处理案件,在一般情祝下不宜从事个案监督,它主要通过听取报告、对执法活动进行检查、审查撤销规范性文件、行使决定权、任免权和质询权等方式对“一府两院”实施间接监督和抽象监督。
第四,检察机关是“程序性”的法律监督机关。它的法律监督仅仅具有程序意义而非终局意义,是启动一种救济机制。监督所指向的违法是否存在,需要由相关职能部门做出判断。监督的程序性还表现为法律监督同样要遵循程序,不过是对不同的监督对象采取不同的监督程序而己。检察机关法律监督的程序性含义说明:一方面,这种法律监督并不存在“法官之上的法官”,或“法院之上还有个监督者”的问题,它仅仅是平行机构之间的一种提醒和防错机制,终局决定权在法院。另一方面,要把该种法律监督与社会生活中一般意义上的监督区别开来,一般意义上的社会监督没有刚性的程序性限制。
最后,我们应当从宪法的整体规定而非断章取义地理解“国家法律监督机关”的含义。检察机关是国家的法律监督机关,但并不意味着检察机关是一个全面监督国家法律实施的机关,宪法是在第三章“国家机构”中第七节,并列规定了审判机关、检察机关的地位和职权。而在此之前已经对全国人大及其常委会以及国务院、中央军委等机构的地位和职权做出规定,明确规定全国人大及其常委会有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院实施宪法和法律的情况进行监督。这就清楚地表明,检察机关作为国家的法律监督机关有两个前提:其一,检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关;其二,检察机关不是全面监督法律实施的机关,也没有去统揽法律监督权,人民代表大会才有这一权力,检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。
由此我们可以得出这样的结论:继受了大陆法系传统的我国检察制度,是建立在权力监督与制衡理论基础上的,从本质上说检察权是一种法律监督权。我国的检察机关属于“法律监督机关”,其权力定位就是国家权力中的监督权,这是一项与行政权、司法权互相独立的权力,其目的在于维护国家法律的统一实施,防止行政、司法专断和腐败,它所行使的法律监督与权力机关所行使的监督权并非同一概念,同时通过其程序性的权力行使,达到法律监督权、行政、司法权之间的制衡。
中国古代并不存在现代意义上的检察制度。中国的以分权理念为指针的检察制度起始于清未的司法制度改革,封建政权迫于内外压力才进行西方资本主义式的政治体制和司法体制改革,在各级审判庭内附设同级检察庭,以作为各级检察机关,负责对刑事案件提起公诉。这是我国历史上在国家权力配置时首次实现审判权和检察权的分离。众所周知,建国以后,我国的检察制度包括公诉制度是在参照前苏联检察制度的基础上并结合我国的国情改造发展而来的,就我国检察权的内容来说,“根据法律的规定并结合有关法学理论,检察权的内容大致可以分为五项:公诉权、公务犯罪侦查权、逮捕权、诉讼监督权、非诉讼监督权”。
我国检察机关的建立,就是以列宁有关检察制度的论述为理论根据。列宁的检察理论包括如下几个方面:第一,国家的法制必须是统一的。列宁指出:“法制应该是统一的”,第二,为了维护法制的统一,必须建立专门的法律监督机关。列宁提出要把国家对准确执行法律实行专门监督的活动划分出来,建立独立于司法和行政机关之外的国家检察机关,由它专门负责法律监督工作。列宁认为,要建设社会主义经济,必须克服官僚主义、法制不统一等现象。为此必须加强社会主义检察权。检察权的内容不仅包括对刑事犯罪和民事违法实行监督,而且包括对行政违法的监督。所以列宁所主张的检察权是实行刑事的、民事的和行政的全面的法律监督,其职能远比资本主义国家检察机关主要担负刑事犯罪的公诉职能宽广。第三,检察机关必须独立行使检察权。行政权要和检察权分开,这一点是与资本主义国家完全不同的。第四,为了保证检察权的独立行使,检察机关必须实行自上而下的垂直领导体制。列宁把检察权称为“中央检察权”,地方的各级检察机关只服从中央检察机关,从组织上确保检察人员拥有稳定的地位,真正做到独立行使检察权。第五,列宁认为,社会主义不存在“私法”概念,社会不存在不受国家干预的法律领域。所以检察机关应当参加民事诉讼,进行民事法律监督。 十月革命后,列宁的这些检察思想首先在俄罗斯得到了实践。以列宁的检察理论为指导建立起来的检察机关设置模式以及以此为基础确立的检察制度对其他社会主义国家产生了深刻影响。其他社会主义国家基本上是以苏联的检察机关设置模式为范本,建立自己的检察机关。
关于我国检察权的定位,在理论界一直争论不休,从我国检察权产生的渊源看,可以得出这样的结论:“在英美法系国家,检察权基本上属于公诉权,而且主要是刑事案件的公诉。在大陆法系的德国、法国等国,检察权的基本内容也是公诉权,但其范围比较广泛,作为公诉准备的侦查权也被视为公诉权的范围”。而在前苏联及一些受前苏联影响的社会主义国家,检察权被视为法律监督权,权限不限于公诉权,范围更为广泛。
二、 我国检察权的内涵分析
依据我国现行实体法的规定,我国检察权的内涵可以概括为三项,即侦查权、公诉权和监督权。这些权力性质如何成为界定我国检察权性质的关键。
1、侦查权的性质
检察机关享有的侦查权包括对检察机关直接受理的职务犯罪案件的侦查权,对公安机关、国家安全机关等部门负责侦查案件的补充侦查权,以及对人民检察院认为需要自己侦查的案件的侦查权。检察机关的侦查权具有三个显著特点:一是检察机关所侦查的犯罪主要是发生于国家管理活动中的职务犯罪,因而这种侦查本身就是法律监督的一种方式。二是检察机关认为必要时,经过一定的程序便可直接受理和侦查各种犯罪案件。检察机关的这种侦查权显然是对公安机关、安全机关等侦查部门的侦查权的一种制约和监督。三是对国家工作人员是否发生职务犯罪进行侦查,是对违法犯罪的国家工作人员进行司法弹劫的一种方式。当今世界上法制健全的国家大多把对职务犯罪的侦查权赋予检察机关,例如美国的独立检察官制度、日本的检察官指挥司法警察侦查职务犯罪的制度等,这是权力制约原理的体现,是加强检察机关法律监督职能的必要手段。
由此我们可以得出结论,检察机关的侦查权从性质上看属于一种司法权,就其发挥功效而言,检察机关通过对职务犯罪及其它法定罪行进行侦查,发挥着法律监督功能。
2、公诉权的性质
完整意义的公诉权应该包括刑事公诉权、行政公诉权、民事公诉权。其中刑事公诉权最为典型,是法律赋予检察机关在刑事诉讼中代表国家提起公诉、追究犯罪的专有权力,是检察权的重要组成部分。
在我国,尽管公诉权具有行政权和司法权的某些特征,但它既不属于行政权,亦不属于司法权,本质上应是法律监督权。首先,公诉权作为诉权的一种,属于程序性权利,与属于实体性权利的行政权、司法权不可混同。将公诉权界定为司法权或行政权,混淆了程序性权利和实体性权利这两种不同性质权利的差别。其次,主张公诉权属于行政权或司法权的观点,没有立足于我国的宪政实际,忽视了我国人民代表大会制度与西方三权分立政体的本质区别,在论证公诉权的归属时隐含了一个前提,即用西方国家“三权分立”的模式和理论来分析我国检察权的性质,进而界定公诉权的性质,使得本应独立行使的检察权不得不在立法、司法、行政三种权力之间左右摇摆寻找自己的权力归属和角色定位,而不具有独立的地位。再次,从公诉权的发展起源可以看出,公诉权既是脱胎于国家主动追究犯罪的一种权力,也是从司法权中分离出来并制约审判权的一种权力,其本身必然带有司法、行政两大权力的部分特征,但无论是行政性还是司法性,都只是公诉权局部的、从属的和非本质的特征,而公诉权作为一种实存的权力,不能既属于这种权力,又属于那种权力,它的存在必须以一个完整的形式表现出来,并在国家权力的配置和宪政体制的设计中探求其归属。
3、监督权的性质
我国检察机关所享有的监督权包括立案与侦查监督权、执行监督权和审判监督权。有学者将其概称为诉讼监督权。诉讼监督权,即对刑事、民事、行政诉讼的法律监督权,是检察机关对各种诉讼活动的合法性实行监督,维护司法公正的重要形式。我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法都把检察监督作为一项基本原则确定下来。特别是刑事诉讼法对检察机关的诉讼监督,从原则到具体规范作了系统的规定。按照现行法律,对于民事诉讼和行政诉讼,主要是通过审判监督程序进行抗诉。当前,加强诉讼监督工作,维护司法公正,是法律赋予检察机关的法律职责,是依法治国的客观需要,也是人民群众的普遍要求。
按照我国现行法律规定,检察机关行使诉讼监督权的主要方式是抗诉,而此种抗诉仅仅是一种改判建议权,除了人民法院对于检察机关提起抗诉的案件必须再审之外,其对案件实体结论并无任何实质上的强制力和约束力。因而,这种诉讼监督权既不具有行政权的权威性,亦不具有司法权的裁判性和终结性。据此,界定这种富有强烈中国特色的诉讼监督权的性质必须从我国宪政体制中寻求依据。
三、 我国检察权的重新定位——法律监督权
如前所述,我国现有的检察机关职权既具有行政权特性,亦具有司法权意味。对于独具中国特色的诉讼监督权,我们更是无法将其归入行政权或司法权行列。由此,对于我国检察权性质的判定必须另辟蹊径,抛开西方三权分立理论而从我国宪政体制中寻求根据。
(一)人民代表大会制度下的检察权
作为上层建筑的组成部分,检察制度必须以一国的根本政治制度为基础,人民代表大会制是我国根本政治制度,根据《宪法》第3条第3款的规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这一规定表明国家行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会即国家权力机关产生并受其监督,同时行政机关、审判机关和检察机关三者之间又有相对的独立性。同时,《宪法》第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。在我国议行合一的人民代表大会制度下,设立一个专司法律监督的机构—人民检察院来相对独立地履行法律监督职责有利于防止权力滥用,符合现代法治精神的。
当然,要更为深刻地理解检察权法律监督的内涵,除了考察宪法对于检察机关的定位之外,尚须结合我国宪政过程,即落实宪法中有关检察机关的法律监督职能的过程。从宪政的立法过程来看,在《宪法》之后,相关基本法逐步明确了检察机关享有的具体职权内容。《人民检察院组织法》第5条确定了检察机关享有对刑事案件的公诉权、对刑事裁判活动的诉讼监督权以及对刑罚执行的诉讼监督权。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,第185条至第188条确定了检察机关对民事案件生效裁判的抗诉权。新《刑事诉讼法》进一步完善了检察机关对刑事案件的公诉权、对刑事裁判活动的诉讼监督权以及刑罚执行监督权,还规定了对刑事案件的侦查监督权,以及检察机关对部分刑事案件的侦查权。《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,第64条确定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的抗诉权。
(二)分权制衡理论下的检察权
回顾历史,大陆法系国家的检察机关是在分权思想深入人心、历史从旧的审判官独裁制向诉讼职能分立制的质的飞跃中,作为对纠问式诉讼里法官集侦查、控诉、审判于一身而导致司法专断的一种平衡器应运而生的。从某种意义而言,控审分离,以检察权消解司法专断,是人类对自身局限性认识不断发展的逻辑结果。通常权力都具有一定的侵犯性,应该通过限制其行使的限度来加以制衡。所以,即使在大陆法系国家,虽然审检合署的制度模式保持至今,也已只具外观摆设上的意义,就制度的理念而言,大陆法系检察机关无疑也是建立在宪政视角下权力制约与平衡的基本观念之上的。
在我国,基于检察机关的独立设置及其权力配置内容,检察权亦通过运用程序性权利有效制约行政权与审判权,同时确保行政高效与司法公正。
检察权对审判权的制约。法官作为审判权的行使者,如果不受任何约束,难免出现专断和滥用法律。在我国,将司法权分别由法院与检察院的诉讼监督部门行使,法院侧重实体的司法裁判,检察机关侧重程序的司法裁判,通过检察权对审判权的制约分权,不仅有助于法律的统一实施,更有助于实现司法公正、保障人权。
检察权对行政权的制约。为了有效保障国家与社会公共利益,宪法赋予检察机关的公诉部门密切配合有关行政机关追诉一般刑事犯罪,独立侦查起诉国家公职人员的职务犯罪行为,这些显然是为了避免行政滥权以及权力部门内部的包庇。特别是,我国各级政府机构虽都享有独立完整的民事、行政诉权,但在特定情况下(主要是政府或行政机关放弃特定诉权时),检察机关理论上还可以通过有条件地提起公诉来保护国家与社会的经济利益(民事公诉)及行政利益(行政公诉)。很显然,这些制度地构建,实际是对行政权力部门违法(包括不当)行为的司法救济,是对国家与社会公益更充分的一种保护方式。
(三) 检察权的内核
据此可以发现,我国在人民代表大会制度和分权制衡理论下设立的检察制度,作为宪政的一种安排,既不能嫁接于行政权力之中,亦不能归属于司法权之下,作为从行政权和审判权中独立出来的一项权力,被制宪者赋予了法律监督者的角色。在成文宪法国家,宪政文本的制度安排具有至高无上的地位。此项制度经历了建国后多年的历史检验,尽管它的运行在实践中和理论上引发了多番论争和责难,但此类论争和责难并不足以成为我们废弃此项宪政制度安排的理由。与之相反,该制度未能在立法和实践操作中得到很好的遵循,正是源于对检察机关的宪法定位尚未得到很好的理解。因此,为维护宪法的尊严,捍卫检察制度的宪法地位,我们应当从宪法文本和宪政精神的角度理解检察权的法律监督性质。
第一,检察机关是“专门”的法律监督机关。检察机关的监督既不同于工商、税务、物价、审计、监察、公安等行政机关的法律监督,也不同于新闻、舆论、群众等民主监督。它是由权力机关授权的,由宪法规定的,与行政权、审判权相平行的专门的国家权力,具有很高的权威性、严肃性和强制性。
第二,检察机关是国家的“法律”监督机关。主要体现在两方面:一是,作为法律监督对象的是法律行为(主要指违法行为),是行为人所实施的、能够发生法律效力、产生一定法律效果的行为。二是,法律监督具有主体和职权的法定性特征,针对不同监督对象如何行使都由法律规定,对监督行为是否正确的判断标准是法律的相关规定。
第三,检察机关是“具体”的法律监督机关。这使得检察监督与人大监督区别开来。检察机关的监督是针对具体案件的监督,是个案监督,而人大及其常委会不直接处理案件,在一般情祝下不宜从事个案监督,它主要通过听取报告、对执法活动进行检查、审查撤销规范性文件、行使决定权、任免权和质询权等方式对“一府两院”实施间接监督和抽象监督。
第四,检察机关是“程序性”的法律监督机关。它的法律监督仅仅具有程序意义而非终局意义,是启动一种救济机制。监督所指向的违法是否存在,需要由相关职能部门做出判断。监督的程序性还表现为法律监督同样要遵循程序,不过是对不同的监督对象采取不同的监督程序而己。检察机关法律监督的程序性含义说明:一方面,这种法律监督并不存在“法官之上的法官”,或“法院之上还有个监督者”的问题,它仅仅是平行机构之间的一种提醒和防错机制,终局决定权在法院。另一方面,要把该种法律监督与社会生活中一般意义上的监督区别开来,一般意义上的社会监督没有刚性的程序性限制。
最后,我们应当从宪法的整体规定而非断章取义地理解“国家法律监督机关”的含义。检察机关是国家的法律监督机关,但并不意味着检察机关是一个全面监督国家法律实施的机关,宪法是在第三章“国家机构”中第七节,并列规定了审判机关、检察机关的地位和职权。而在此之前已经对全国人大及其常委会以及国务院、中央军委等机构的地位和职权做出规定,明确规定全国人大及其常委会有权对国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院实施宪法和法律的情况进行监督。这就清楚地表明,检察机关作为国家的法律监督机关有两个前提:其一,检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关;其二,检察机关不是全面监督法律实施的机关,也没有去统揽法律监督权,人民代表大会才有这一权力,检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。
由此我们可以得出这样的结论:继受了大陆法系传统的我国检察制度,是建立在权力监督与制衡理论基础上的,从本质上说检察权是一种法律监督权。我国的检察机关属于“法律监督机关”,其权力定位就是国家权力中的监督权,这是一项与行政权、司法权互相独立的权力,其目的在于维护国家法律的统一实施,防止行政、司法专断和腐败,它所行使的法律监督与权力机关所行使的监督权并非同一概念,同时通过其程序性的权力行使,达到法律监督权、行政、司法权之间的制衡。